II SA/Po 887/05

II SA/Po 887/05 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Drzazga /sprawozdawca/
Małgorzata Górecka /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędzia WSA Barbara Drzazga /spr./ Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant sekr.sąd. Katarzyna Bela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M. i M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W.Batorowicz /-/ M.Górecka /-/ B.Drzazga
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Architekt Miejski Urzędu Miasta i Gminy w P., powołując się na upoważnienie Burmistrza Miasta i Gminy , na podstawie art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku I. i A. J., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na terenie położonym w P. przy Al. [...] , oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...]i nr [...], obręb P.. W decyzji wskazano, że lokalizacja obiektu, w tym nieprzekraczalne linie zabudowy zostały oznaczone w załączniku graficznym nr 1, z którego wynika, iż obiekt ma być wybudowany w granicy z działkami nr [...] i [...]. Powierzchnia obiektu została określona na max 75 m2, przy szerokości elewacji frontowej ok. 5 m.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obszar objęty wnioskiem inwestorów nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie zatem z art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla przedmiotowej inwestycji przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzona analiza wykazała, że na terenie objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie bliźniaczej oraz sporadycznie w zabudowie wolnostojącej z towarzyszącymi zabudowaniami gospodarczymi i garażowymi zlokalizowanymi w większości w granicy z sąsiadującymi działkami.
Zdaniem organu dla planowanej inwestycji został spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 wyżej cytowanej ustawy tj. wymóg występowania na działce sąsiedniej obsługiwanej z tej samej drogi publicznej obiektów, na podstawie których można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, wykorzystania terenu. Usytuowanie budynków garażowych i gospodarczych w analizowanym obszarze w granicy z działkami sąsiednimi wynika z bardzo małej powierzchni działek ( od ok. 270 m2 do 500 m2), a zwłaszcza ich szerokości wynoszącej od 9 m do 17 m. Przedmiotowa działka ma pow. ok. [...] m2 oraz szerokość 9 m, niemożliwe jest zatem zachowanie odległości 3-4 m od granic działek sąsiednich. Zdaniem organu możliwa jest lokalizacja inwestycji bezpośrednio w granicy z działką nr[...]z uwagi na usytuowanie na działce sąsiedniej budynku garażowo-gospodarczego przy granicy z planowaną inwestycją.
Jak wskazano w decyzji wyniki przeprowadzonej analizy stanowią załącznik nr 2 do decyzji.
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli M. i M. Ż . Skarżący kwestionowali wyrażenie zgody na budowę budynku o tak znacznych gabarytach w granicy ich nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia organu pierwszej instancji.
Postanowieniem z dnia [...] Architekt Miejski, powołując się na upoważnienie Burmistrza Miasta i Gminy sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji z dnia [...] w ten sposób, że w załączniku graficznym od decyzji linie rozgraniczające terenu inwestycji obrysowują granice działek nr [...]oraz [...], a nie tylko działki nr [...].
Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi M. i M. Ż . do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżących decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 4, 107 § 1-3 kpa oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący wskazali na rozbieżności w treści decyzji organu I instancji z jej załącznikiem graficznym, co do linii rozgraniczających i błędne określenie analizowanego obszaru.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona.
Wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczo-garażowego został złożony w dniu [...] września 2004 r., a więc w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), zwanej dalej u.p.z.p.
Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 ustawy, podstawowym elementem prawnym kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Prócz ustalenia przeznaczenia terenu i rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, rozstrzyga on o sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu.
W przypadku braku planu miejscowego gmina zasadniczo nie rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, natomiast funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmują decyzje administracyjne (art. 4 ust. 2). Są to decyzja o warunkach zabudowy (art. 59) oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50).
Zgodnie z treścią przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu (gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy) polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części.
Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60). Uzgodnienia jako element procedury wydawania decyzji zostały uregulowane w art. 106 kpa.
Jak wskazuje art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy składa się z części opisowej (określającej rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych) oraz z części graficznej (oznaczającej linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie katastralnej w odpowiedniej skali 1:500 lub 1:1000).
Zgodnie z art. 60 ust. 4 wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, składającego się również z części opisowej i graficznej, przez osoby profesjonalnie przygotowane do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Autor projektu decyzji musi, zgodnie z powołanym wyżej przepisem, należeć do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów, o czym decyduje wpis na listę odpowiedniego samorządu.
Autorstwo osoby sporządzającej projekt decyzji powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Projekt przygotowany przez osoby wskazane w art. 50 u.p.z.p. podlega akceptacji organu właściwego do wydania decyzji. Organ ten ponosi też odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie.
Zgodnie z art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2. teren ma dostęp do drogi publicznej,
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przepis art. 61 ust. 1 wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającego zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określać dla każdego przypadku oddzielnie. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (art. 53 ust. 3, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1).
Cechy nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W § 3 rozporządzenia wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia wyniki analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy katastralnej, w skali 1:500 lub 1:1000 (w stosunku do inwestycji liniowych w skali 1:2000), w czytelnej technice graficznej.
Odnosząc się do postępowania przeprowadzonego w sprawie ustalenia warunków dla zamierzonej przez I. i A. J. inwestycji, Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające dopuściły się naruszenia w/w przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymienionego aktu wykonawczego do ustawy.
Należy bowiem wskazać, że na załączniku graficznym do przeprowadzonej analizy nie zaznaczono w ogóle jaki obszar został objęty analizą. Zakreślenie budynków istniejących na sąsiadujących działkach (nr [...] i nr [...]) wskazuje, iż analizą objęto jedynie te dwie działki. Natomiast zgodnie z treścią art. 61 u.p.z.p. analizą powinny być objęte działki sąsiednie (a nie tylko graniczące). Bowiem pojęcie działki sąsiedniej jest rozumiane jako działki położonej w pobliżu, okolicznym sąsiedztwie działki, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne i obejmuje ono zarówno działki bezpośrednio przylegające do działki objętej inwestycją, jak i działki położone w najbliższej okolicy tworzące pewną urbanistyczną całość, którą jak wskazano wyżej należy określać dla każdego przypadku oddzielnie.
Z załączonych dokumentów wynika, iż granicę obszaru analizowanego zawiera z kolei załącznik do projektu decyzji. Przepisy ustawy oraz aktu wykonawczego do niej (wskazane wyżej) przewidują jednak, że to analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna określać obszar objęty analizą. Należy też podkreślić, że nieznany jest autor zarówno części graficznej do wyników analizy, jak i do części graficznej projektu decyzji.
Należy też zauważyć, że w załączniku graficznym do wyników analizy linia rozgraniczająca teren inwestycji obejmuje jedynie działkę nr [...]. Taki sam błąd zawiera również projekt decyzji. Wprawdzie organ pierwszej instancji dokonał (już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy) sprostowania swojej decyzji z dnia [...]odnośnie linii rozgraniczających teren inwestycji, obejmując nimi również działkę nr [...], ale w ten sposób powstała sprzeczność pomiędzy treścią decyzji - jej załącznikiem graficznym, a treścią graficzną zarówno projektu decyzji, jak i wyników analizy, stanowiących przecież załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
Powyższe uchybienia, mające zdaniem Sądu, wpływ na wynik sprawy, skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt. II i III znajduje oparcie w art. 152 i 200 powyższej ustawy.
Należy także podnieść, iż wprawdzie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) umożliwia udzielenie przez wójta (burmistrza, prezydenta) upoważnienia swoim zastępcom lub innym pracownikom urzędu do wydawania aktów administracyjnych, ale decyzje wydawane przez pracowników z upoważnienia wójta powinny zawierać podstawę prawną, z której wynika owo upoważnienie.
W niniejszej sprawie decyzję w imieniu Burmistrza Miasta i Gminy wydał Architekt Miejski, ale do akt nie zostało dołączone upoważnienie Burmistrza do wydawania decyzji w jego imieniu przez Architekta Miejskiego, co organ winien ewentualnie wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W.Batorowicz /-/ M.Górecka /-/ B.Drzazga
Brak podpisu sędziego spowodowany
jest jego nieobecnością
/-/ M.Górecka
MK