II SA/Po 883/22

II SA/Po 883/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 93/23 - Postanowienie NSA z 2023-03-01
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WINB", "organ odwoławczy" albo "organ II instancji") decyzją z dnia 20 października 2022 r., nr [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta L. (dalej również jako: "organ I instancji" albo "PINB") z dnia 01 lipca 2022 r., znak: [...], którą organ nakazał P. F. - właścicielowi budynku przy ul. [...] nr [...] w L. - doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem tj. do stanu zgodnego z § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" (tekst jedn. Dz. U. z 2022, poz. 1225) poprzez zamurowanie otworu okiennego o wymiarach ca 145 x 148 cm zlokalizowanego na 2 piętrze, w ścianie granicznej budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w L. (od strony działki nr geod. [...] położonej w L. przy ul. [...]) i działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: jako "Prawo budowlane") nakazał P. F. doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego poprzez likwidację okna o wymiarach ca 145 x 148 cm zlokalizowanego na drugim piętrze, w ścianie granicznej budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w L. (od strony działki nr geod. [...] położonej w L. przy ul. [...]) w terminie do dnia 31 marca 2023 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że PINB dla Miasta [...], w związku z pismem z Urzędu Miasta L. dotyczącym sprawdzenia legalności usytuowania okna znajdującego się ścianie granicznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] nr [...] w L., przeprowadził w dniu 04 marca 2021 r. czynności kontrolne na terenie przedmiotowej nieruchomości. Podczas ich trwania ustalono, iż budynek przy ul. [...] nr [...] w L. pochodzi z okresu przed II wojny światowej ok 1900 r. i jest to budynek mieszkalny 3 kondygnacyjny (z dachem płaskim) oraz częścią handlową w parterze. Na drugim piętrze budynku w lokalu mieszkalnym zlokalizowane jest okno o wymiarach ca 145 x 148 cm. Okno znajduje się w ścianie granicznej budynku w pomieszczeniu kuchni. Z oświadczenia właściciela budynku wynika, iż podczas remontu lokalu okno zostało wymienione ze starego drewnianego na nowe PCV natomiast nie posiada on żadnej dokumentacji archiwalnej dotyczącej przedmiotowego budynku, a okno istniało od samego początku.
Przedmiotowy Budynek zlokalizowany jest we frontowej części działki nr [...]. Po lewej stronie budynku istnieje [...] kondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny (z dachem płaskim) z częścią usługową w parterze, a po prawej stronie zlokalizowany jest budynek [...] kondygnacyjny mieszkalny z poddaszem (dach dwuspadowy). Budynki usytuowane są w zabudowie zwartej tzw. pierzejowej z zachowaniem ciągu elewacji frontowych wzdłuż ulicy [...] w L., ze ścianami bocznymi zlokalizowanym bezpośrednio w granicy sąsiednich działek budowlanych.
Podczas prowadzonych czynności wyjaśniających PINB ustalił, iż zabudowa zlokalizowana przy ul. [...] w L. ujęta została w spisie zabytków miasta L. wymienionych w gminnej ewidencji zabytków jako obiekty o wartościach kulturowych lokalnych. Według ewidencji gminnej zabytków budynek zlokalizowany przy ul. [...] nr [...] pochodzi z końca XIX wieku. Budynek obok tj. przy ul. [...] nr [...], datuje się na lata po 1900 r. Natomiast budynek po lewej stronie, zlokalizowany pod adresem ul. [...] nr [...] powstał w połowie XIX wieku.
Pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowanie administracyjnego w sprawie legalności okna zlokalizowanego w ścianie granicznej budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w L. (na działce nr [...]) od strony działki nr [...]
W toku prowadzonego postępowania Miejski Konserwator Zabytków [...] oraz Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków [...] z Delegaturą w L. poinformowali PINB, iż w swoich zasobach nie posiadają żadnych danych dotyczących zabudowy na działce nr [...] w L. oraz okna zlokalizowanego w ścianie granicznej budynku. Natomiast z informacji uzyskanych z Urzędu Miasta [...], Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru wynikało, iż oznaczenie działek numerami nr [...] i [...] nastąpiło w roku 1965 w momencie założenia ewidencji gruntów dla Miasta L.. Przed założeniem ewidencji gruntów nieruchomości te stanowiły udziały w tzw. "niepodzielnych podwórzach" w ramach jednej parceli. Jak także ustalił PINB organ administracji budowlanej (Wydział Architektury, Planowania Przestrzennego i Budownictwa) posiada rejestry z informacjami na temat obiektów wybudowanych na terenie miasta L. od roku 1965.
Decyzją z dnia 04 sierpnia 2021 r. PINB nakazał właścicielowi budynku mieszkalnego zamurowanie otworu okiennego o wymiarach ca 145 x 148 cm zlokalizowanego na II piętrze, w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w L. na działce nr geod. [...], jednak WINB decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB uzyskał do Archiwum Państwowego w L. materiały archiwalne obejmujące plany przebudowy domu zlokalizowanego przy ul. [...] nr [...] w L.. Na materiałach archiwalnych widnieje data: 21 listopada 1932 r. Nieruchomość ta w roku 1932 miała adres O. nr [...], co zostało potwierdzone przez Wydział Geodezji, Kartografii i Katastru Urzędu Miasta [...] pismem z dnia 30 maja 2022 r. Przekazana przez Archiwum Państwowe dokumentacja opatrzona została nazwą: "Projekt na przeprowadzenie zmian budowlanych domu [...] przy ul. [...]. Właścicel / P. C.". Na rysunku znajduje się: rzut parteru, pierwszego piętra, poddasza, przekrój oraz elewacja frontowa. Z analizy tych rzutów wynika, iż w obu ścianach szczytowych budynku (usytuowanych bezpośrednio przy granicy działki) - także w pomieszczeniu kuchni na poddaszu znajdującym się na drugim piętrze - nie było żadnego otworu - na rzucie widnieje pełna ściana. Wśród przekazanych kopii znajduje się także wniosek z dnia 27 listopada 1932 r. ówczesnego właściciela nieruchomości - W. C., skierowany do Magistratu miasta [...] Oddziału Budowlanego, o zatwierdzenie "głównego remontu domu L. ul. [...] oraz plany pobudowania garażu wraz z obliczeniami statycznymi". Na wniosku znajduje się pieczątka Magistratu Miasta [...] z datą wpływu: 01 grudnia 1932 r. Na drugiej stronie wniosku (przekazanej przez archiwum jako odrębna strona) znajduje się pieczątka z napisem "Uchwała magistratu z dnia pkt 28a" z dopiskiem: "Przyjmuje się do wiadomości Wydz. [...]" z datą 09 grudnia 1932 r. Wydział Architektury, Planowania Przestrzennego i Budownictwa ponownie wskazał, że w rejestrach od 1965r. nie odnaleziono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową budynku, w tym wykonaniem otworu okiennego w budynku przy ul. [...] nr [...] w L. na działce nr [...] (od strony działki nr [...]).
Na podstawie aktu notarialnego z dnia 03 czerwca 2022 r. ustalono, że obecnym właścicielem nieruchomości objętej prowadzonym postępowaniem jest P. F..
W tak ustalonym stanie faktycznym PINB decyzją z dnia 01 lipca 2022 r. nakazał P. F. właścicielowi budynku przy ul. [...] nr [...] w L. doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem tj. do stanu zgodnego z § 272 ust.3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zamurowanie otworu okiennego o wymiarach ca 145 x 148 cm zlokalizowanego na 2 piętrze, w ścianie granicznej budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w L. (od strony działki nr geod. [...] położonej w L. przy ul. [...]).
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. F..
Rozpoznając wniesione odwołanie PINB wskazał, że przedmiotem postępowania jest wykonanie okna o wym. 145 x 148 cm w ścianie granicznej budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] nr [...] w L.. Przedmiotowe okno znajduje się w pomieszczeniu kuchni na 2 piętrze powyższego budynku. Zdaniem organu odwoławczego w trakcie remontu budynku w 1932 r. nie było przedmiotowego okna. Zatem jego wybicie nastąpiło po 1932 r. Również z pozyskanej z archiwum dokumentacji z lat 1938-1987 nie można dostrzec przedmiotowego okna, zatem przyjąć należało, że wykucie okna nastąpiło po 1987 r. Do 1965 r. nieruchomość stanowiła jedną parcelę w ramach tzw. "niepodzielnego podwórza", która została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Według oświadczenia obecnego właściciela przedmiotową nieruchomość nabył poprzedni właściciel (ojciec) w 1989 r. i od tego czasu w lokalu nie były prowadzone żadne prace remontowe, w a przedmiotowym lokalu mieszkała na podstawie "przydziału komunalnego" do 2020 r. nieżyjąca już T. J..
W niniejszej sprawie najważniejszą kwestią zatem jest ustalenie, czy przedmiotowe okno mogło powstać legalnie.
Odwołując się do treści art. 28 ust. 1 oraz art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego WINB wskazał, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W niniejszej spawie wykucie otworu okiennego stanowi przebudowę poprzez wykonywanie robót budowlanych w już istniejącym od 1900 r. obiekcie budowlanym.
Następnie organ II instancji wskazał, że w toku postępowania PINB podejmował czynności mające na celu odnalezienie dokumentów mogących potwierdzić legalność wykonania przedmiotowego otworu okiennego. Dokumentów tych nie odnaleziono w aktach nadesłanych przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] ani też w dokumentach Miejskiego Konserwatora Zabytków. Dokumentów potwierdzających legalność wykonania przedmiotowego okna nie przedstawił również właściciel nieruchomości. Skoro więc żadne dokumenty w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonanie spornego otworu okiennego nie zachowały się do naszych czasów, a niewątpliwie narusza on przepisy, to zasadnie organ powiatowy przyjął, iż należy domniemywać, że takich dokumentów w ogóle nie było, a roboty budowlane zostały zrealizowane w ramach samowoli budowlanej. Nie można jednak tak jak oczekuje tego odwołujący oczekiwać, że skoro przedmiotowych dokumentów nie udało się odnaleźć organowi, to należałoby przyjąć, że dokumenty te istniały.
Z ustaleń PINB wynika, że na wykucie przedmiotowego otworu okiennego nie zostało wydane pozwolenie na budowę. Wobec wykazanego braku decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym stanie faktycznym, właściwym było zastosowanie przez PINB trybu art. 51 ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten dotyczy robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę (art. 48 ustawy Prawo budowlane) oraz innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b ustawy Prawo budowlane). Przepis powyższy przewiduje m.in. wydanie decyzji, nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wybór rodzaju decyzji, o których mowa powyżej, zależy natomiast od ustaleń, poczynionych przez organ nadzoru budowalnego, czy możliwe jest doprowadzenie danych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W dalszej kolejności WINB zaznaczył, że przepisy obowiązujące od lat 30 – tych XX wieku nie dopuszczały lokalizacji otworów okiennych w granicy z nieruchomością sąsiednią. Takiego rozwiązania nic przewidywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (tekst jedn.: Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), ani rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196 ze zm.), ani zarządzenie nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z dnia 19 lipca 1966 r. Nr 10, poz. 44), ani rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.), ani rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), ani obecnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane.
Zdaniem WINB w latach 30 - 90 ubiegłego wieku i obecnie nie było i nie ma aktu prawnego zezwalającego na wykucie otworów okiennych (okiennych czy wentylacyjnych) w ścianie szczytowej istniejącego budynku usytuowanej w granicy. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy rozporządzenia stosuje się przy m.in. przebudowie obiektu budowlanego, za którą uznaje się też wszelkie roboty wykonywane w elementach konstrukcyjnych obiektu. A ściana szczytowa stanowi bez wątpienia element konstrukcyjny przedmiotowego budynku. Zdaniem WINB bezspornie okno istniejące w granicy z działką sąsiednią naruszają przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia i jako takie nie może zostać zalegalizowane. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia: "Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
Z tych względów PINB zasadnie uznał, że okno wykonane zostało samowolnie z naruszeniem prawa i nie można go zalegalizować. W rozpoznawanej sprawie brak jest prawnych możliwości doprowadzenia spornego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem ze względu na fakt, iż przedmiotowe okna zlokalizowane są w szczytowej ścianie budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na granicy z nieruchomością sąsiednią, co może także znacząco wpłynąć na możliwości zabudowy działki sąsiedniej, zatem organ nie możne nakazać doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), ponieważ, jak wynika z całości zebranego materiału dowodowego przedmiotowa ściana wcześniej nie posiadała żadnych okien w granicy z sąsiednią nieruchomością. Skoro brak jest prawnych możliwości legalizacji przedmiotowego okna, to tym samym konieczne było zastosowanie procedury z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego należało zmienić podstawę prawną wydanego przez organ powiatowy rozstrzygnięcia i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazać P. F. doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego poprzez likwidację okna o wymiarach ca 145 x 148 cm zlokalizowanego na drugim piętrze, w ścianie granicznej budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w L. (od strony działki nr geod. [...] położonej w L. przy ul. [...]). Z zastrzeżeniem, iż ściana graniczna po zamurowaniu powinna mieć klasę odporności pożarowej REI 60. Skoro w sprawie ustalono, że sporne otwory okienne zostały wykonane w drodze samowoli budowlanej i naruszają przepisy techniczno-budowlane - zastosowanie znajdował przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 108 i art. 103 ust. 2 tej ustawy. Brak możliwości doprowadzenia wykutych otworów okiennych do stanu zgodnego z prawem, skutkował natomiast koniecznością wydania przez organy, nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego poprzez likwidację otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej budynku.
Finalnie organ prawidłowo określił adresata obowiązku przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu. Stąd w pierwszej kolejności zatem określony nakaz powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu lub też do jego następcy prawnego. Wobec powyższego PINB właściwie uznał, iż adresatem obowiązków winien być obecny właściciel nieruchomości - P. F..
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. F., podnosząc, że sporny otwór okienny musiał istnieć już w 1887 r., a dowody przedstawione przez organy nadzoru budowlanego nie zmieniają powyższej oceny.
Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Pismem procesowym z dnia 04 kwietnia 2023 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi oraz podniósł zarzuty naruszenia:
1. art. 6, 7, 7a, 7b, 8, 9, 10, 11, 12, 75, 77 § 1 i art. 80 i 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "K.p.a.") które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym w szczególności art. 78 § 1 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez pominięcie przesłuchania istotnego dla sprawy świadka R. J., brak przeprowadzenia dowodu z oględzin miejsca wykucia okna czy powołaniu biegłego bądź żądania specjalistycznej opinii, co doprowadziło do błędnego uznania, jedynie w oparciu o twierdzenie organów, że okno zostało wykute przez ojca skarżącego;
2. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez wydanie decyzji na podstawie nie w pełni zebranego materiału dowodowego i art. 80 K.p.a, przez przyjęcie jako udowodnioną odpowiedzialność skarżącego za usunięciem okna i przywróceniem stanu pierwotnego.
Równocześnie skarżący wniósł o zobowiązanie świadka R. J., syna nieżyjącej T. J. - lokatora tej nieruchomości do roku 1987 do złożenia na piśmie zeznań bądź złożenia stosownego oświadczenia czy przedmiotowe okno (w izbie kuchennej) było wykute za jego czasów w niej zamieszkiwania przed przejęciem tej nieruchomości przez ojca skarżącego R. F.; powołanie biegłego sądowego z dziedziny budownictwa na okoliczność zbadania wieku ościeży przedmiotowego okna od strony zewnętrznej budynku nieruchomości skarżącego z uwagi na brak innego dowodu lub oświadczeń umożliwiających uczciwe i prawidłowe rozpoznanie niniejszej sprawy.
W uzasadnieniu pisma wskazano, że organy prowadzące postępowanie zaniechały zrealizowania spoczywających na nich obowiązków wynikających z K.p.a. oraz nie wyjaśniły, czy przedmiotowa decyzja stanowi żądanie przywrócenia poprzedniego stanu czy stanu zgodnego z prawem, ponieważ obie te kwestie przeplatają się w zaskarżonej decyzji. Skarżący przytaczając treść poszczególnych zasad ogólnych K.p.a. podniósł, że czasie trwania postępowania nie przesłuchano dzieci nieżyjącej T. J., pomijając istotny dowód w sprawie.
Skarżący wyjaśnił, iż w jego ocenie w toku postępowania naruszono zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, a samo uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności skarżący nie zgodził się z oceną organów, że brak dowodów w archiwum niezaprzeczalnie potwierdza wykucie otworu okiennego przez skarżącego bądź poprzedniego właściciela, a powyższy wniosek nie ma podstaw prawnych. Zdaniem skarżącego organ powinien był powołać biegłego rzeczoznawcy budowlanego by określił on okres czasowy w którym faktycznie okno zostało wstawione w ścianę. Zewnętrzna ściana nie była nigdy remontowana ani też nie były wykonywane żadne czynności mogące wpłynąć na określenie wieku wstawienia czy wykucia przedmiotowego okna. W ocenie skarżącego wystarczające do zaprzeczenia stanowisku organu było zbadanie ościeży tego okna, bo skoro okno według powstało po roku 1987 r. to zastosowane surowce i materiały budowlane powinny odpowiadać czasowi ich użycia. Na potwierdzenie powyższej tezy skarżący przedłożył zdjęcia ściany bocznej z oknem, z których jasno wynika, że w ościeże tego okna nie było żadnej ingerencji zewnętrznej. W ocenie skarżącego oględziny biegłego pozwolą ostatecznie odpowiedzieć o okres wykucia okna czy też jednoznacznie potwierdzić czas jego wykucia.
Odpowiadając na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W przedmiotowej sprawie zarządzeniem z dnia 16 marca 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartych w piśmie skarżącego wniosków o przeprowadzenie dowodów w postaci zobowiązania R. J., syna nieżyjącej T. J. do złożenia na piśmie zeznań bądź złożenia stosownego oświadczenia czy przedmiotowe okno (w izbie kuchennej) było wykute w okresie, gdy zamieszkiwał w powyższej nieruchomości oraz powołania biegłego sądowego z dziedziny budownictwa na okoliczność zbadania wieku ościeży przedmiotowego okna od strony zewnętrznej budynku nieruchomości skarżącego z uwagi na brak innego dowodu lub oświadczeń umożliwiających uczciwe i prawidłowe rozpoznanie niniejszej sprawy, Sąd wyjaśnia, że z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z brzmienia przytoczonej regulacji w sposób jednoznaczny wynika, że sądy administracyjne mają bardzo ograniczoną kompetencję w zakresie przeprowadzania postępowania dowodowego. Obejmuje ona jedynie możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ograniczonego do dowodów z dokumentów, a przy tym warunkowanego niezbędnością tego rodzaju czynności oraz tym, że nie będzie się to wiązało z przedłużeniem postępowania w sprawie. Oba wnioskowane przez skarżącego dowody nie mogły zostać zatem przeprowadzone w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Z analizy akt sprawy można ustalić następujący stan faktyczny sprawy.
Budynek przy ul. [...] nr [...] w L. pochodzi z okresu przed II wojny światowej ok 1900 r. i jest to budynek mieszkalny 3 kondygnacyjny (z dachem płaskim) oraz częścią handlową w parterze. Na drugim piętrze budynku w lokalu mieszkalnym zlokalizowane jest okno o wymiarach ca 145 x 148 cm. Sporne okno znajduje się w ścianie granicznej budynku w pomieszczeniu kuchni. Podczas remontu lokalu okno zostało wymienione ze starego drewnianego na nowe PCV natomiast ani dotychczasowy właściciel (R. F.) ani obecny właściciel budynku (skarżący) nie posiada dokumentacji archiwalnej dotyczącej przedmiotowego budynku. Dotychczasowy właściciel – R. F. oświadczył, że jest właścicielem budynku od ok 30 lat, a przedmiotowe okno istniało od samego początku (protokół z oględzin z dnia 04 marca 2021 r., k. 3 akt organu I instancji).
Zabudowa zlokalizowana przy ul. [...] w L. ujęta została w spisie zabytków miasta L. wymienionych w gminnej ewidencji zabytków jako obiekty o wartościach kulturowych lokalnych. Wg ewidencji gminnej zabytków budynek zlokalizowany przy ul. [...] nr [...] pochodzi z końca XIX wieku. Budynek obok tj. przy ul. [...] nr [...] datuje się na lata po 1900 r. Natomiast budynek po lewej stronie, zlokalizowany pod adresem ul. [...]i nr [...] powstał w połowie XIX wieku. Oznaczenie działek numerami nr [...] i [...] nastąpiło w roku 1965 w momencie założenia ewidencji gruntów dla Miasta L. . Przed założeniem ewidencji gruntów nieruchomości te stanowiły udziały w tzw. "niepodzielnych podwórzach" w ramach jednej parceli.
Z informacji uzyskanych z Archiwum Państwowego w L., że w dniu 27 listopada 1932 r. ówczesny właściciel budynku przedłożył projekt przeprowadzenia zmian budowlanych domu w L. przy ul. [...] (ówczesne oznaczenie budynku). Z przedłożonej dokumentacji wynika, że w obu ścianach szczytowych budynku (usytuowanych bezpośrednio przy granicy działki) - także w pomieszczeniu kuchni na poddaszu znajdującym się na drugim piętrze - nie było żadnego otworu - na rzucie widnieje pełna ściana. Równocześnie Wydział Architektury, Planowania Przestrzennego i Budownictwa wskazał, że w rejestrach od 1965 r. nie odnaleziono pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową budynku, w tym wykonaniem otworu okiennego w budynku przy ul. [...] nr [...] w L. na działce nr [...] (od strony działki nr [...]).
Powyższe okoliczności faktyczne nie są kwestionowane przez strony. Co prawda, w skardze skarżący stara się wywieść, że otwór okienny musiał powstać przed 1932 r., jednak przedłożone dokumenty, w tym, projekt zmian budowlanych z listopada 1932 r. są wystarczającym dowodem, przesądzający, że sporny otwór okienny został zrealizowany pomiędzy 1932 r. a dniem kontroli nieruchomości.
Zasadnie wywiodły również organy administracji publicznej – i nie jest to również kwestionowane przez stronę, że realizacja otworu okiennego stanowi przebudowę, gdyż ich wykonanie stanowi wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego - z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji – art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Innymi słowy, wykucie otworu okiennego stanowi przebudowę poprzez wykonywanie robót budowlanych w już istniejącym od 1900 r. obiekcie budowlanym.
Równocześnie – co niezwykle istotne – prowadzone w sposób kompletny i wyczerpujący, postępowanie wyjaśniające ujawniło, że w dostępnych rejestrach i archiwach, brak jest dokumentacji wskazującej na złożenie wniosku o pozwolenie na budowę na wykucie przedmiotowego otworu okiennego.
W tym miejscu Sąd zauważa, że wbrew stanowisku skarżącego, w sytuacji, w której analiza dostępnych źródeł wskazuje, że roboty budowlane zostały wykonane bez wcześniejszego złożenie wniosku o pozwolenie na budowę nie pozwala na przyjęcie tezy, że roboty budowlane zostały wykonane w sposób legalny. Przyjęcie innego stanowiska skutkowałoby powstaniem sytuacji, w której nie byłoby jakichkolwiek spraw dotyczących samowoli budowlanej, gdyż zawsze strona (inwestor) mógłby się zasłaniać zagubieniem dokumentów. Dla powyższej oceny istotne znaczenie mają również przepisy wprowadzone do ustawy Prawo budowlane na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, dalej jako: "ustawa zmieniająca"). I tak, obecnie obowiązujący art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy Nr 121, s. 43 i następne, sejm.gov.pl) wskazano, że wprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej w odniesieniu do samowoli budowlanych starszych niż 20 lat jest konieczne ze względu na wymóg zachowania standardów w zakresie bezpieczeństwa. W Polsce istnieje i jest użytkowany szereg obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych przed wieloma laty, co do których organy nadzoru budowlanego nie mają wiedzy, a tym samym nie mogły podjąć przewidzianych w Prawie budowlanym działań. Właściciele zwykle nie podejmują bowiem prób legalizacji samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych z obawy przed wysokimi opłatami legalizacyjnymi, a także obawiając się wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce - przede wszystkim ze względu na ich niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto obowiązek przechowywania co najmniej przez okres istnienia obiektu dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem został wprowadzony dopiero na mocy Prawo budowlane z 1994 r. W związku z tym, niejednokrotnie jest wręcz niemożliwe do ustalenia, czy dana inwestycja zrealizowana przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. została wybudowana bez wymaganej zgody. Powyższe okoliczności, zdaniem ustawodawcy, przesądziły o konieczności wprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, co oznacza, że nie sposób obecnie przyjąć, że brak dokumentacji związanej z realizacją określonych robót budowlanych jest równoznaczny z ich legalnością. Konsekwentnie, w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, a więc gdy prowadzone postępowanie wyjaśniające wskazało, że brak jest stosownej dokumentacji, skarżący nie może oczekiwać, że organy administracji publicznej przyjmą domniemanie, że roboty budowlane zostały zrealizowany legalnie.
Za prawidłowością tezy, dotyczącej samowolnego charakteru wykonanych robót podlegających na wykuciu otworu okiennego przemawia również wyjaśniona przez organy administracji publicznej okoliczność, że obowiązujące od lat 30. XX wieku nie dopuszczały lokalizacji otworów okiennych w granicy z nieruchomością sąsiednią. Takiego rozwiązania nic przewidywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (tekst jedn.: Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), ani rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38, poz. 196 ze zm.), ani zarządzenie nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z dnia 19 lipca 1966 r. Nr 10, poz. 44), ani rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.), ani rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), ani obecnie obowiązujące przepisy techniczno-budowlane.
Mając na względzie powyższe ustalenia – realizację robót budowlanych polegających na wykuciu otworu okiennego oraz brak dokumentacji wskazującej na wykonanie powyższych robót w sposób legalny – organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane, bowiem przepis ten dotyczy robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę (art. 48 ustawy Prawo budowlane) oraz innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 49b ustawy Prawo budowlane).
Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc przepisu, który zastosował w niniejszej sprawie WINB, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nakaz ten, może i powinien być wydany, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3786/19, Baza NSA). Innymi słowy, nakaz wykonania określonych robót budowlanych – w przedmiotowej sprawie zamurowania otworu okiennego, może zostać nałożony, gdy organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych. Nakazy wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane w sytuacji, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.
W okolicznościach niniejsze sprawy organy, gdzie ani obowiązując przepisy prawa, ani przepisy obowiązujące uprzednio, nie przewidywały możliwości wykonania tego typu robót budowlanych, jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem było wydania decyzji o przywróceniu stanu poprzedniego, a więc zamurowaniu otworu okiennego. Tylko w ten sposób możliwe jest doprowadzenie kontrolowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Zasadnie również organy uznały, że osobą zobowiązaną do wykonania powyższych robót pozostaje skarżący, a więc obecny właściciel nieruchomości. Nałożenie obowiązku na obecnego właściciela powoduje, że decyzja jest możliwa do wykonania, tym bardziej, że nie sposób obecnie ustalić, kto był inwestorem, a więc kto wykonał roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego.
Przechodząc do zarzutów skargi wskazać należy, że skarżący koncentruje się, wokół wadliwości postępowania wyjaśniającego, w zakresie w jakim organ nadzoru budowlanego, zaniechały ustalenia kiedy dokładnie przedmiotowy otwór okienny został wykonany. W powyższym zakresie skarżący wskazuje na konieczność przesłuchania dorosłego syna osobie zamieszkującej uprzednio w przedmiotowym budynku, w latach w których według organu miał zostać wykonany otwór okienny, jak również dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność użytych materiałów budowlanych, przesądzających o dacie wykonania robót budowlanych. O ile drugi z powyższych wniosków dowodowych nie znajduje uzasadnienia, również z uwagi na niemożność posłużenia się tego typu dowodem w celu ustalenia daty wykonania robót budowlanych, o tyle zwrócić należy uwagę, że kwestia ustalenia dokładnej daty otworu okiennego nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wynika to z następujących powodów.
Po pierwsze Sąd nie ma wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, że otwór okienny został wykonany pomiędzy 1932 r., a datą dokonania kontroli. W powyższym zakresie brak jest podstaw do przyznania skarżącemu racji, że okno powstało wcześniej, a wiec jeszcze około 1887 r. Po drugie, jak powyżej wskazano, obowiązujące od 1932 r. przepisy nie dopuszczały możliwości wykucia otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku, który dodatkowo znajduje się w granicy. Po trzecie, w świetle obowiązujących obecnie przepisów nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdyż obowiązujące obecnie rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinna odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie dopuszczam możliwości takiej lokalizacji otworu okiennego. Innymi słowy, ustalenie konkretnej daty wykonania robót budowlanych sytuacji, gdy brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na to, aby zostały one wykonane w sposób legalny, nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Jak powyżej wskazano, w realiach przedmiotowej sprawy jedynym możliwym i prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem było wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego poprzez likwidację okna o wymiarach ca 145 x 148 cm zlokalizowanego na 2 piętrze, w ścianie granicznej budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] w L..
Sąd nie dostrzegł również, aby w ramach prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego wymienionych przez skarżącego. Przede wszystkim brak jest podstaw do przyjęcia, aby prowadzone postępowanie dowodowe naruszało zasadę prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 K.p.a., a zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do wydania przedmiotowej decyzji. Jak wyżej wskazano, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organy nadzoru budowlanego ustaliły, że dostępna dokumentacja nie daje podstaw do przyjęcia, aby roboty budowlane polegające na wykuciu otworu okiennego zostały zrealizowane legalnie. Równocześnie, w czasie postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił dokumentów mogących zaprzeczyć twierdzeniom organów nadzoru budowlanego, pomimo wynikającej z art. 7 zd. 1 K.p.a. zasady współdziałania stron postępowania w ramach postępowania wyjaśniającego.
Nie sposób również przyjąć, aby zaskarżona decyzja naruszała interes społeczny lub słuszny interes obywatele lub też aby naruszała zasadę pogłębiania zaufania obywateli do państwa czy też zasadę informowania. Fakt, że zaskarżona decyzja jest niekorzystna dla skarżącego, gdyż nakłada na niego obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, nie może sam sobie przesądzać jeszcze o naruszeniu powyższych zasad, tym bardziej że w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego organy administracji publicznej są związane treścią przepisów Prawa budowlanego. W sytuacji, w której obowiązujące przepisy nie dopuszczają możliwości lokalizacji otworu okiennego, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, skarżący nie może oczekiwać, aby organy, wbrew wiążącym je normom Prawa budowlanego, odstąpiły od nałożenia na skarżącego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych celem przywrócenia stanu poprzedniego. Nadrzędnym powiem celem każdego postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa, co w tym wypadku wiązało się z nałożeniem obowiązku zamurowania otworu okiennego.
Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjne zasadnie doprowadziło do wniosku, że w sprawie spełnione zostały przesłanki nałożenia na skarżącego obowiązku zamurowania samowolnie wykonanego otworu okiennego.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.