II SA/Po 869/20

II SA/Po 869/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-09-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Szuma
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Oświata
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 111/22 - Wyrok NSA z 2023-05-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1148
art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 67 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2020 poz 920
art. 8 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 pkt 5
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 61 par. 1, art. 65 par. 1
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi A. H. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] (k. 51 akt sąd.) Zarząd Powiatu [...] (dalej również: Zarząd Powiatu; organ) odwołał A. H. (dalej również: zainteresowany; skarżący; strona) z dniem [...] grudnia 2019 r. ze stanowiska dyrektora Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Z. (dalej również: CKZiU w Z.; placówka), w związku z rezygnacją z zajmowanego stanowiska złożoną w formie pisemnej dnia [...] grudnia 2019 r. (§ 1 pkt 1). W uchwale tej wskazano również, że odwołanie ze stanowiska dyrektora jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy (§ 1 pkt 2).
Akt ten został wydany na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 511 ze zm.) i art. 66 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2019 r., poz.1148 ze zm.) oraz art. 30 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2019 r., poz. 1040 ze zm.), a także § 60 ust. 1 Statutu Powiatu [...] (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2019 r., poz. 309). W § 3 tego aktu określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia.
W uzasadnieniu uchwały (k. 52-52v) Zarząd Powiatu wyjaśnił, że:
- A. H., jako osoba niebędąca nauczycielem, został powołany na stanowisko dyrektora Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Z. na podstawie uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]/201;
- [...] grudnia 2019 r. A. H. złożył pisemną rezygnację z zajmowanego stanowiska dyrektora CKZiU w Z., prosząc o odwołanie z zajmowanego stanowiska w najkorzystniejszym dla Starosty [...] momencie;
- ponieważ zainteresowany nie jest nauczycielem zatrudnionym w CKZiU w Z., rezygnacja ze stanowiska jest równoznaczna z rozwiązaniem stosunku pracy.
W takich okolicznościach Zarząd Powiatu, uwzględniając, że A. H. złożył oświadczenie woli o rezygnacji z zajmowanego stanowiska dyrektora placówki, stwierdził, że "przyjmuje rezygnację i rozwiązuje stosunek pracy z dniem [...] grudnia 2019 r. na mocy porozumienia stron". Rozwiązanie stosunku pracy jest konieczne w przypadku rezygnacji z zajmowanego stanowiska przez dyrektora szkoły, który nie jest nauczycielem.
Przedmiotowy akt został nadany do skarżącego pocztą w dniu [...] grudnia 2019 r., lecz przysyłkę zwrócono do nadawcy [...] stycznia 2020 r. z adnotacją "nie podjęto w terminie" (k. 104, 105). Następnie uchwała ta została doręczona zainteresowanemu w dniu [...] maja 2020 r. (k. 106). W dniu [...] czerwca 2020 r. (data nadania pocztowego) skarżący wniósł pozew do sądu pracy, odwołując się "od rozwiązania umowy o pracę" (k. 87). Sprawa ta jest prowadzona przez Sąd Rejonowy w P., IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, pod sygn. akt IV P [...] (k.86).
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze z dnia [...] października 2020 r. (data wpływu do organu – [...] listopada 2020 r.) na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] A. H., reprezentowany przez radcę prawnego, zakwestionował tę uchwałę w całości i zarzucił jej:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego :
1) w § 1 zaskarżonej uchwały naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020, poz. 910) poprzez uznanie, że skarżący zrezygnował ze stanowiska dyrektora szkoły;
2) w § 1 zaskarżonej uchwały naruszenie art. 66 ust. 1 Prawa oświatowego poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała wywołała podwójny skutek odwołania ze stanowiska oraz rozwiązania umowy o pracę na mocy porozumienia stron, czyli przypisanie uchwale charakteru dwustronnego oświadczenia woli, podczas gdy uchwała jest aktem jednostronnym organu, który ją wydał;
3) w § 1 i 3 zaskarżonej uchwały naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego poprzez niezastosowanie 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia, a co za tym idzie – ustalenie wejścia w życie uchwały z dniem jej podjęcia, pomimo że zgodnie z sytuacją, na która powołano się w uchwale, skutek odwołania następuje po upływie 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia;
4) w § 1-3 zaskarżonej uchwały naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego poprzez niezachowanie ustawowych warunków odwołania dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym, o jakich stanowią art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w tym nieuzyskanie opinii kuratora oświaty;
II. naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256) – dalej: k.p.a. – przez nietrafne zastosowanie tego przepisu "wskutek wadliwie dokonanej subsumpcji stanu faktycznego sprawy" do normy wynikającej z przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego, tj. z naruszeniem zasady praworządności;
2) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
3) art. 8 k.p.a. przez wydanie uchwały przy zastosowaniu nieprawidłowej subsumpcji stanu faktycznego sprawy do normy przyjętej za podstawę władczego działania organu (art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego).
Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu [...], reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niezachowanie terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie o oddalenie skargi.
Wniosek o odrzucenie skargi argumentowano następująco:
- na posiedzeniu Zarządu Powiatu w dniu [...] grudnia 2019 r. rozpatrzono pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. zawierające wniosek o odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły; Zarząd Powiatu uwzględnił wniosek i przyjął złożoną rezygnację dyrektora, który tego samego dnia został powiadomiony o treści podjętej uchwały w sprawie przyjęcia rezygnacji;
- [...] grudnia 2019 r. skarżący złożył pismo, w którym wniósł o uznanie jego pisma z dnia [...] grudnia 2019 r. za niebyłe; tego samego dnia, tj. [...] grudnia 2019 r., Zarząd Powiatu podjął uchwałę o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora CKZiU w Z., "w związku ze złożoną na piśmie w dniu [...] grudnia 2019 roku rezygnacją z zajmowanego stanowiska dyrektora";
- treść tej uchwały była znana skarżącemu zaraz po jej podjęciu; ponadto [...] grudnia 2019 r. organ przesłał skarżącemu "treść uchwały", jednak przesyłka nie została odebrana, gdyż zainteresowany przebywał na zwolnieniu lekarskim;
- [...] maja 2020 r. Zarząd Powiatu "ponownie wysłał skarżącemu treść uchwały o odwołaniu z zajmowanego stanowiska", a "przesyłka została odebrana przez skarżącego w dniu [...] maja 2020 r.", zatem najpóźniej od tego dnia treść uchwały o odwołaniu ze stanowiska była skarżącemu oficjalnie znana, przy czym zainteresowany oczywiście o odwołaniu dowiedział się wcześniej, gdy przebywał w szpitalu;
- w takich warunkach, najpóźniej od [...] maja 2020 r. zaczął bieg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, przy czym w dniu [...] czerwca 2020 r. skarżący wniósł pozew do Sądu Rejonowego w P. z żądaniem zasądzenia odszkodowania za niezgodne z prawem wypowiedzenie umowy o pracę; z treści pozwu wynika, że zainteresowany został przyjęty do szpitala w dniu [...] grudnia 2019 r. i przebywał w nim "ponad miesiąc";
- zdaniem organu, skoro zainteresowany wniósł skargę dopiero w dniu [...] listopada 2020 r., to uczynił to z uchybieniem terminu.
Motywując wniosek o oddalenie skargi, Zarząd Powiatu wyjaśnił m.in., że skarżący został powołany na stanowisko dyrektora CKZiU w Z. na okres 5 lat szkolnych, od [...] września 2017 r. do [...] sierpnia 2022 r. – i nie był nauczycielem w tej szkole. Organ wskazał również na inne okoliczności towarzyszące złożeniu przez zainteresowanego w dniu [...] grudnia 2019 r. rezygnacji z zajmowanego stanowiska dyrektora placówki. W tym względzie przytoczył, że skarżący jednoosobowo podjął decyzję o sprzedaży środka trwałego obiektów szkolnych w K. (płyt betonowych stanowiących nawierzchnię drogi pożarowej), co spotkało się z negatywną reakcją Starosty [...]. Organ zauważył również, że wbrew stanowisku strony pismo z dnia [...] grudnia 2019 r. nie stanowiło prywatnego listu do Starosty [...], gdyż Starosta jest przewodniczącym Rady Powiatu [...] a korespondencja ta została złożona i zarejestrowana w biurze podawczym starostwa. Ponadto treść tego pisma skarżący udostępnił "społeczności CKZiU" na zebraniu szkolnym w dniu [...] grudnia 2019 r.
Zdaniem organu "złożenie rezygnacji ze stanowiska i zakończenie pracy [na stanowisku dyrektora placówki] nastąpiło zgodnie z wnioskiem i intencją skarżącego". Organ stwierdził, że Zarząd Powiatu przyjął tę rezygnację w dniu [...] grudnia 2019 r. i uznał, że nie jest konieczne prowadzenie dalszego postępowania mającego na celu wykazanie, że skarżący rażąco naruszył przepisy prawa, sprzedając "bez umocowania prawnego (...) osobie trzeciej, poza wiedzą właściciela, elementy środka trwałego", co miało "narazić powiat na poważną stratę finansową" oraz stworzyć "zagrożenie dla bezpieczeństwa pożarowego dla całej nieruchomości".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (zarządzenie z dnia [...] czerwca 2021 r. – k. 99).
Przedmiotem skargi jest uchwała Zarząd Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], którym to aktem, na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, odwołano z dniem [...] grudnia 2019 r. (bez wypowiedzenia) A. H. ze stanowiska dyrektora Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Z., w związku z jego rezygnacją z zajmowanego stanowiska złożoną w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r.
Należy podkreślić, że akt odwołania dyrektora szkoły nie należy wyłącznie do czynności z zakresu prawa pracy. W tego typu sprawach mamy do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w zakresie prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej (zob. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2641/12 i 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2475/12 – dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uchwała zarządu powiatu, wykonującego zadania i kompetencje organu prowadzącego szkołę lub placówkę (patrz: art. 2, art. 4 pkt 1, 14 i 16, art. 8 ust. 16 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego), o powołaniu lub odwołaniu dyrektora takiej oświatowej jednostki organizacyjnej należy do kategorii innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jest zatem aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i przez to podlega kontroli sądów administracyjnych. Niemniej jednak należy zaznaczyć, że w procedurze jego wydania nie stosuje się wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2030/14 (dostępny jw.).
Tryb powoływania i odwoływania dyrektora szkoły lub innej placówki oświatowej regulują przepisy Prawa oświatowego. Zgodnie z art. 62 ust. 2 tej ustawy szkołą lub placówką może również kierować osoba niebędąca nauczycielem, powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Dyrektor szkoły lub placówki, niebędący nauczycielem, może być z kolei odwołany przez organ ze stanowiska kierowniczego na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 Prawa oświatowego. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że przepisy art. 66 stosuje się odpowiednio do osoby, o której mowa w art. 62 ust. 2. W art. 66 ust. 1 przywołanej ustawy przewidziano zaś, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie zaistnienia przesłanek wymienionych w punkcie 1 lit. a-c. Nadto – stosownie do punktu 2 przywołanego przepisu art. 66 ust. 1 – organ "może odwołać" osobę ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (z wyjątkami dotyczącymi szkół i placówek artystycznych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania).
Zgodnie z art. 66 ust. 1 przywołanej ustawy, dyrektora szkoły lub placówki odwołuje organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce. Jak już wspomniano, w przypadku szkół i innych placówek oświatowych prowadzonych przez powiat (jednostkę samorządu terytorialnego), kompetencje organu prowadzącego w zakresie, o którym mowa w tym przepisie, wykonuje ustrojowy organ wykonawczy, jakim jest zarząd powiatu. Wynika to z art. 8 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 i art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.).
Uchwała organu powiatu, a zatem i uchwała zarządu powiatu, sprzeczna z prawem jest nieważna, co wynika z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o samorządzie powiatowym. Przy tym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, a rozstrzygnięcie nadzorcze ogranicza się w takiej sytuacji do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 tej ustawy). Uchwały zarządu powiatu nie są objęte obowiązkiem przedłożenia ich wojewodzie, o ile nie należą do kategorii uchwał organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych (art. 78 ust. 1 tej ustawy). Uchwała zarządu powiatu w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły nie należy do żadnej z kategorii tych aktów. Oznacza to, że przy wykonywaniu sądowej kontroli zaskarżonej uchwały nie znajdują zastosowania przesłanki wyłączenia zakazu stwierdzenia nieważności uchwały przewidziane w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 641/11, dostępny jw.). Ten ostatni przepis stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Jeżeli zaś nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem (art. 78 ust. 2). Z przepisem tym koresponduje art.147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z kolei według art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (art. 87 ust. 2).
Legitymacji skargowa odwołanego dyrektora placówki oświatowej nie budzi żadnych wątpliwości w przedmiotowej sprawie. Strona wykazała istnienie i bezpośrednie naruszenie własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 powołanej ustawy samorządowej, skoro kwestionowana uchwała odwoływała zainteresowanego z pełnionego stanowiska. Niemniej jednak organ zakwestionował formalną dopuszczalność rozpoznania skargi, stwierdzając, że została wniesiona po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Stanowisko to jest niezasadne, bowiem w aktualnym stanie prawnym do aktów wymienianych w art. 3 § § 2 pkt 6 p.p.s.a. – a zatem również do uchwał zarządu powiatu, które nie stanowią prawa miejscowego – zastosowanie znajduje przepis art. 53 § 2a p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, Sąd stwierdza, że akt ten nie jest sprzeczny z prawem (art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) ani w inny sposób nie narusza prawa (art. 79 ust. 4 tej ustawy). Wobec tego Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności, względnie wydania aktu z naruszeniem prawa, przy czym ten pierwszy rodzaj rozstrzygnięcia był w niniejszej sprawie wyłączony z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a przywołanej ustawy, organ prowadzący odwołuje dyrektora szkoły lub placówki w razie złożenia przez niego rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem. W przypadku placówek oświatowych, prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego będącą powiatem właściwy, powiat działa poprzez swój ustrojowy organ wykonawczy, jakim jest zarząd powiatu. Wynika to z przywołanego już art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego czytanego w powiązaniu z art. 8 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 920 ze zm.).
W niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania przez Zarząd Powiatu [...] przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego i odwołania skarżącego z dniem podjęcia uchwały (17 grudnia 2019 r.) ze stanowiska dyrektora CKZiU w Z.. W sprawie miała miejsce uprzednia rezygnacja przez zainteresowanego z zajmowanego stanowiska. Ze względu na treść oświadczenia woli zawartego w skierowanym przez skarżącego do Zarządu Powiatu piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. uprawnione było odwołanie dyrektora ze stanowiska bez zachowania 3-miesięcznego terminu, o którym mowa w przywołanym przepisie.
Motywując takie wnioski, należy po pierwsze zauważyć, że skarżący złożył rezygnację z zajmowanego stanowiska. Świadczy o tym jednoznacznie treść jego pisma z dnia [...] grudnia 2019 r., które w tym samym dniu wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Z. (k. 43). Rezygnacja ta została rozpatrzona (przyjęta) przez Zarząd Powiatu w dniu [...] grudnia 2019 r. i w konsekwencji następnego dnia podjęto uchwałę o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora CKZiU w Z..
W odniesieniu do kwestii złożenia oświadczania woli w dniu [...] grudnia 2019 r. i późniejszej próby jego cofnięcia ("uznania za niebyłe"), podjętej w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Z. w dniu [...] grudnia 2019 r. (k. 53), należy uwzględnić charakter oświadczenia o rezygnacji ze stanowiska kierowniczego. Sąd podkreśla, że w pełni podziela pogląd wyrażony w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych co do tego, że rezygnacja ze stanowiska dyrektora szkoły może mieć charakter natychmiastowy, bądź odroczony do momentu wskazanego w rezygnacji. Wobec tego oświadczenie woli o rezygnacji z pełnienia funkcji (zajmowania stanowiska) dyrektora szkoły powinno być interpretowane zgodnie z wolą osoby składającej to oświadczenie. Czynności dotyczące odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły należy przy tym podejmować niezwłocznie, co służy prawidłowemu zarządzaniu placówka oświatową (patrz wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1379/19 oraz wyroki WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 714/20, 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 575/20 – orzeczenia dostępne jw.).
Przy wykładni przepisów dotyczących odwołania ze stanowiska należy stosować przez analogię przepisy prawa cywilnego, w tym art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) dotyczący ustalenia chwili złożenia oświadczenia woli. Skutecznie złożone oświadczenie woli może zostać wycofane (odwołane) jedynie za zgodą organu, ponieważ zgodnie z zasadami prawa cywilnego odwołanie złożonego oświadczenia może nastąpić jednocześnie z dojściem oświadczenia do adresata lub wcześniej. Oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła, i może być skutecznie odwołane tylko za zgodą jego adresata (art. 62 k.c.). Złożenie pisemnej rezygnacji ze stanowiska kierowniczego w szkole lub innej placówce zobowiązuje organ prowadzący do zwolnienia osoby z pełnionego stanowiska, niezależnie od przyczyn złożenia takiej rezygnacji (patrz M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, art. 66).
Twierdzenia pełnomocnika skarżącego, że pismo strony z dnia [...] grudnia 2019 r. było jedynie listem prywatnym skierowanym do Starosty [...] nie wytrzymuje konfrontacji z materiałem procesowym. Pismo to zostało złożone w Starostwie Powiatowym i wskazuje adresata - Starostę [...], a zarazem w nagłówku zawiera pieczęć CKZiU w Z.. Jest również podpisane przez skarżącego przy użyciu pieczęci służbowej. Jest to pismo dyrektora CKZiU w Z., skierowane do Starosty [...], który organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego oraz kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Z kolei zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu; w skład zarządu powiatu wchodzą starosta jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie (art. 26 ust. 1 i 2 tej ustawy).
Przedmiotowe pismo nie stanowiło listu prywatnego, lecz dokument zawierający oświadczenie woli skierowane do organu wykonawczego powiatu [...]. W piśmie tym skarżący, powołując się na informacje o niezadowoleniu Starosty [...] z dotychczasowego zarzadzania CKZiU w Z., stwierdził: "niniejszym pismem oddaję się do (...) dyspozycji [Starosty] i proszę o odwołanie mnie z zajmowanego stanowiska dyrektora CKZiU w najkorzystniejszym dla Pana momencie; na każdą chwilę jestem, osobiście, przygotowany". Z dalszej treści pisma wynika, że skarżący składa przedmiotową rezygnację z pobudek honorowych.
Zdaniem Sądu oświadczenie z dnia [...] grudnia 2019 r. jednoznacznie stanowi o wyrażeniu woli "rezygnacji ze stanowiska kierowniczego" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 67 ust. 1 Prawa oświatowego. Nie można inaczej rozumieć posłużenia się zwrotem "oddaję się do dyspozycji" i "proszę o odwołanie mnie z zajmowanego stanowiska". Dotarło ono do adresata w tym samym dniu i podanie to było przedmiotem procedowania Zarządu Powiatu w dniach 16 i [...] grudnia 2019 r. Nie od rzeczy będzie w tym miejscu wspomnieć, że zgodnie z art. 65 § 1 k.c. oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje.
W sytuacji, gdy skarżący złożył pisemną rezygnację z zajmowanego stanowiska kierowniczego (oznajmił oddanie się do dyspozycji organu oraz wniósł o odwołanie z pełnionej funkcji), czyli oświadczenie woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, to organ nie mógł postąpić inaczej, jak tylko odwołać go z zajmowanego stanowiska. Zgodnie zaś z art. 61 § 1 zd. pierwsze k.c., oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła skutecznie zapoznać się z jego treścią. Miało to miejsce w dniu [...] grudnia 2019 r. i doprowadziło do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w dniach 16-17 grudnia 2019 r. Organ nie miał przy tym obowiązku ustalania przyczyn złożenia przedmiotowej rezygnacji, czy też dociekania konkretnych motywów, jakimi kierował się zainteresowany. Oznacza to zarazem, że do wycofania oświadczenia o zgłoszeniu rezygnacji ze stanowiska kierowniczego również należy stosować przepisy art. 61 k.c.
Odwołanie takiego oświadczenia (rezygnacji) byłoby skuteczne, gdyby doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej (por. art. 61 § 1 zd. drugie k.c.). Oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła i może być skutecznie odwołane tylko za zgodą jego adresata. Skuteczne cofnięcie rezygnacji mogłoby nastąpić jedynie wskutek wyrażenia na to zgody przez organ (por. uchwała NSA z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11 i wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 17/11 oraz powołane tam stanowisko doktryny – orzeczenia dostępne jw.). Natomiast w sytuacji, gdy organ nie wyraża zgody na przyjęcie oświadczenia o wycofaniu rezygnacji ze stanowiska kierowniczego, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego, a nie zachodzą przesłanki z art. 61 k.c., brak jest możliwości skutecznego wycofania złożonego oświadczenia o rezygnacji.
Przewidziane ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i organu, któremu oświadczenie takie zostało złożone, gdyż wywołuje ono skutki prawne także w sferze jego interesów, w tym ma istotne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania placówki oświatowej. W odniesieniu do stosunków, w ramach których świadczone są określone czynności kierownicze, będzie to dotyczyło konieczności znalezienia innej osoby, która ma odpowiednie kwalifikacje i predyspozycje do skutecznego zarządzania jednostką organizacyjną. Organ, który jest stroną tego stosunku, co od zasady nie ma – jak już wspomniano – możliwości odmowy uwzględnienia rezygnacji. Gdyby zaś przyjąć, że osoba na stanowisku kierowniczym może bez żadnych ograniczeń cofnąć zgłoszoną rezygnację, aż do zakończenia postępowania w przedmiocie odwołania ze stanowiska, to w prosty sposób prowadziłoby to do destabilizacji zarządzania placówką oświatową, wprowadzając w tym aspekcie wysoce niepożądany stan niepewności prawnej i faktycznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 270/14 i powołane tam orzecznictwo – wyrok dostępny jw.).
Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie zachodzi żadna ze wskazanych wyżej sytuacji faktycznych, jak zgoda organu na cofnięcie rezygnacji, czy też jednoczesność wpływu do organu rezygnacji ze stanowiska kierowniczego wraz z cofnięciem tego oświadczenia. Pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu [...] grudnia 2019 r. było spóźnione, gdyż do adresata doszło już jego wcześniejsze oświadczenie z dnia [...] grudnia 2019 r. i w dniu [...] grudnia 2019 r. została uruchomiona procedura jego rozpatrywania. Zawarte w tym piśmie stanowisko strony, że uznaje interpretację jej pisma z dnia [...] grudnia 2019 r. przez Starostę [...] "za nieprawdziwą i błędnie odczytaną" nie mogło następczo przesądzać o treści oświadczenia z dnia [...] grudnia 2019 r. Jeszcze raz należy podkreślić, że pierwotna wola skarżącego została wyrażona w piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. jednoznacznie i nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zarząd Powiatu prawidłowo zareagował na przedmiotowy wniosek. W sposób oczywisty również organ nie wyraził zgody na cofnięcie oświadczenia woli z dnia [...] grudnia 2019 r. P. odwołujące wcześniejsze oświadczenie wpłynęło zresztą do organu w czasie, gdy ten już procedował nad pierwotnym wnioskiem skarżącego.
Co się tyczy samego rozstrzygnięcia o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora placówki z dniem podjęcia uchwały, tj. [...] grudnia 2019 r., a zatem bez zachowania trzymiesięcznego wypowiedzenia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego, należy zauważyć, że takie ukształtowanie treści uchwały nie narusza prawa.
Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowiska, że ratio legis art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego, ustalone przy zastosowaniu wykładni celowościowej, wskazuje na to, że celem przepisu jest zapewnienie właściwego funkcjonowania szkoły poprzez wyeliminowanie możliwości niespodziewanego pozostawienia szkoły bez osoby kierującej jej działalnością. Z pewnością pozostaje to także w interesie społecznym, w tym uczniów danej placówki, a także kadry pracowniczej. Dla prawidłowego, a zatem i sprawnego, funkcjonowania jednostki organizacyjnej niewątpliwie konieczne jest zarówno zaangażowanie osoby w pełnioną funkcję, jak i jej własne nastawienie i przekonanie o zdolności do skutecznego zarządzania placówką, któremu z kolei powinno odpowiadać przekonanie organu prowadzącego placówkę oświatową. Jeśli z jakichkolwiek przyczyn nie jest spełniony choćby jeden z tych warunków, a osoba zajmująca kierownicze stanowisko złożyła rezygnację z funkcji – jednoznacznie ujawniając gotowość do niezwłocznego, czy natychmiastowego zaprzestania jej pełnienia – to osiągnięcie tego celu i "zmuszanie" dyrektora do dalszego kierowania placówką przez okres trzech miesięcy wbrew woli samego dyrektora, jak i organu prowadzącego, z pewnością do realizacji tego celu się nie przyczyni (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 714/20, dostępny jw.). Z tych powodów tutejszy Sąd uznał, że akt organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego [tu: uchwały zarządu powiatu] w sprawie odwołania dyrektora szkoły bez zachowania okresu wypowiedzenia, ale dokonanego na wniosek tego dyrektora i z datą w nim wskazaną, czy też z momentem, na który dyrektor się godzi – poprzez wskazanie konkretnego dnia, względnie poprzez wyrażenie woli zgody na "natychmiastowe" odwołanie z pełnionej funkcji, czy też odwołanie "w każdym czasie" – nie stanowi naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego.
Stanowisko pełnomocnika strony skarżącej, że zastosowany sposób odwołania, ze skutkiem natychmiastowym, sugeruje w istocie tryb zwolnienia dyscyplinarnego na podstawie przesłanek, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b (negatywna ocena pracy) lub art. 66 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy (odwołanie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, w tym niewywiązywania się z obowiązków na stanowisku dyrektora), jest nietrafne. Okoliczności sprawy wskazują na procedowanie przez organ, na skutek złożenia przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2019 r., rezygnacji ze stanowiska dyrektora placówki. Uwzględniało to wolę samego zainteresowanego, obejmującą również zgodę na natychmiastowe (co wynika z deklaracji "w najkorzystniejszym [dla organu] momencie" i "na każdą chwilę jestem, osobiście, przygotowany") odwołanie z zajmowanego stanowiska, a zatem również bez zachowania terminu wypowiedzenia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego. W przedmiotowej sprawie nie wdrożono procedury w sprawie "dyscyplinarnego" (bez wypowiedzenia) odwołania dyrektora ze stanowiska. Wobec tego nie było też żadnych podstaw do ustalenia negatywnej oceny pracy lub uzyskania opinii kuratora oświaty, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 66 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
Poza tym Sąd nie uznał za zasadne zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż – jak już wspomniano – do aktów w sprawie odwołania ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce, wydawanych w trybie określonym przez Prawo oświatowe, nie stosuje się regulacji właściwych dla procedury administracyjnej jurysdykcyjnej, zmierzającej do wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu, przy procedowaniu w przedmiotowej sprawie zostały przez organ dochowane standardy konstytucyjne w zakresie dobrej administracji i praworządności, w tym działania w granicach i na podstawie prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji).
Ponadto Sąd wyjaśnia, że poza granicami niniejszej sprawy pozostały poruszone w skardze kwestie związane ze skutkami przedmiotowego aktu na płaszczyźnie przepisów prawa pracy. Wobec tego tutejszy Sąd nie mógł rozstrzygnąć, czy zaskarżona uchwała rzeczywiście wywołała podwójny skutek odwołania ze stanowiska oraz rozwiązania umowy o pracę, a jeśli tak, to czy na zasadzie porozumienia stron, czy też za odpowiednim wypowiedzeniem (i z zachowaniem prawa do wynagrodzenia). Sąd administracyjny władny był jedynie ocenić, czy zgodne z przepisami prawa administracyjnego było w konkretnych okolicznościach sprawy odwołanie ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej bez zachowania trzymiesięcznego wypowiedzenia, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa oświatowego. Chodzi tu o rozwiązanie stosunku administracyjnoprawnego, zatem o skutki w sferze prawa publicznego (dalsze pełnienie funkcji dyrektora placówki oświatowej), a nie prawa pracy. Podnoszone w skardze argumenty dotyczące kwestii, czy prawidłowe było wskazanie w uzasadnieniu uchwały, czy też w świadectwie pracy, że rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło na mocy porozumienia stron obejmują konsekwencje, które dotyczą już samego stosunku pracy. Tymczasem osoba odwołana ze stanowiska kierowniczego w placówce oświatowej może kwestionować sam akt odwołania (tu: uchwałę zarządu powiatu) przed sądem administracyjnym, natomiast własnego interesu w sferze skutków, jakie ów akt wywołuje w zakresie praw pracowniczych (wynagrodzenie, staż pracy, uprawnienia urlopowe, chorobowe czy emerytalno-rentowe), może dochodzić wyłącznie przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Na tę dwoistość skutków odwołania dyrektora szkoły i odrębne tryby dochodzenia roszczeń wynikających z każdego z nich zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 6/96 (ONSA 1997/2/48) oraz w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 439/04 (dostępnym jw.).
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Co się zaś tyczy zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, należy wyjaśnić, że przepisy obowiązującej procedury nie przewidują takiej możliwości. Wynika to jednoznacznie z treści art. 199, art. 200 i art. 209 p.p.s.a. Oznacza to, że w razie oddalenia skargi nie zamieszcza się w wyroku rozstrzygnięcia o kosztach postępowania (o oddaleniu wniosku o zasądzenie kosztów), które i tak z mocy ustawy nie mogą być zasądzone na rzecz organu.