II SA/Po 867/22

II SA/Po 867/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Daniel
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody z dnia 23 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 29 lipca 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 5 c w zw. z art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021r., poz. 2351 t.j. ze zm. dalej pr. bud.) ,wniósł sprzeciw od zamiaru budowy budynku garażowego o powierzchni zabudowy 34,96 m2 przewidzianego do realizacji w m. Ł., ul. [...], na działce o nr ewid. [...], gm. S..
Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 23 czerwca 2022 r. G. K. zgłosił zamiar budowy przedmiotowego budynku garażowego. Wobec stwierdzonych braków i nieprawidłowości w zgłoszeniu, postanowieniem z dnia 6 lipca 2022 r. organ zobowiązał wnioskodawcę do ich usunięcia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia, poprzez przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy w związku ze zmianą zagospodarowana terenu działki, która nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. 2021.741, dalej u.p.z.p.). Inwestor nie wywiązał się z tego obowiązku, a w piśmie z dnia 15 lipca 2022r. pełnomocnik inwestora argumentował, że warunki zabudowy dla budowy budynku garażowego nie są wymagane, na poparcie czego powołał się na stanowisko w orzecznictwie.
Starosta następnie wskazał, że zgłoszenie wraz ze złożonymi z nim dokumentami, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 1 pr.bud. podlega weryfikacji, podobnie jak w przypadku wniosku o pozwolenia na budowę, z tym że zakres koniecznej do złożenia dokumentacji w zależności od rodzaju zamierzenia może być mniejszy niż w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie oznacza to jednak, że dokumentacja nie jest weryfikowana w podobnym stopniu. Z powyższego wynika, że zgłoszenie podlega sprawdzeniu pod względem zgodności z zapisami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, innymi aktami prawa miejscowego oraz innymi przepisami, w tym przepisami techniczno- budowlanymi, w zależności od specyfiki przedmiotu inwestycji.
Starosta stwierdził, że inwestycja spełnia warunek dotyczący dopuszczalnej powierzchni zabudowy pojedynczego obiektu, określony w art. 29 ust. 1 pkt. 2 pr.bud. Planowany jest budynek garażowy o wym. 4.57m x 7,65, a z załączonej mapy wynika, że na działce nie znajdują się inne obiekty wymienione w ww. przepisie, wobec czego spełniony został również warunek odnoszący się do zagęszczenia obiektów na działce.
Organ następnie wyjaśnił, że teren, na którym planuje się przedmiotową inwestycję, nie jest objęty zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Znane jest przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, ponieważ zostało wydane pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 21.03.2022r., obejmujące budynek mieszkalny jednorodzinny oraz zbiornik bezodpływowy na ścieki. Pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie decyzji Burmistrza Gminy S. o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia 10 listopada 2021r. W punkcie 7 ww. decyzji o warunkach zabudowy, dot. warunków wynikających z przepisów odrębnych, znajduje się zapis, iż zgodnie z ustaleniami komisji powołanej przez dyrektora W. Parku Narodowego, w celu ograniczenia możliwości wzrostu intensywności zabudowy na przedmiotowym terenie dopuszcza się zabudowę przedmiotowego terenu tylko jednym budynkiem mieszkalnym i jednym budynkiem gospodarczym o łącznej powierzchni zabudowy do 200 m2, a powierzchnia ta została w całości wykorzystana na budynek mieszkalny jednorodzinny. Starosta wyjaśnił, że z uwagi na ten zapis inwestor, został zobowiązany do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego garażu, z czego się nie wywiązał, co uzasadniało wniesienie sprzeciwu, zgodnie z art. 30 ust. 6 pr. bud.
G. K. wniósł odwołanie od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia i wydania przez Wojewodę zaświadczenia o braku sprzeciwu dla planowanej budowy budynku garażowego. Skarżący podniósł zarzuty:
1) błędnej wykładni art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p. oraz niewłaściwego zastosowania art. 30 ust. 2 pkt 6 pr. bud.;
2) pominięcia przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. i wyjątku zawartego w art. 59 ust. 2a u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tylko budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 1, 1a, 2 i pkt. 16 lit. b ustawy pr.bud., wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu;
3) naruszenia art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie sprzeciwu;
4) naruszenie art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie sprzeciwu, niepodparte konkretnymi przepisami prawa.
5) naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez oparcie decyzji wnoszącej sprzeciw na decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 10 listopada 2021 r., wydanej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce [...] w Ł. , gm. S., która została w całości "skonsumowana" na cele sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 21 marca 2022 r.
Wojewoda decyzją z dnia 23 września 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...].
Uzasadniając decyzję Wojewoda wskazał, że przedmiotowa sprawa obejmuje zgłoszenie budowy budynku garażowego o powierzchni zabudowy 34,96 m2. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy pr. bud. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących garaży o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Realizacja ww. inwestycji wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu, w myśl art. 30 ust. 2 pr. bud., należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, a ponadto załączyć: oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W przypadku stwierdzenia braków dokumentacji, organ może na podstawie art. 30 ust. 5c pr. bud. nałożyć na zgłaszającego obowiązek jego uzupełnienia. Zgłoszenie wraz ze złożonymi z nim dokumentami podlega weryfikacji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej podobnie jak w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z tym, że zakres koniecznej do złożenia dokumentacji w zależności od rodzaju zamierzenia może być mniejszy niż w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie oznacza to jednak, że dokumentacja nie jest weryfikowana przez organ w podobnym stopniu. W przypadkach określonych w art. 30 ust. 6 pr. bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobligowany do wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia.
Wojewoda następnie wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie kluczowym jest ustalenie, czy dla projektowanego budynku garażowego wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy. W tym zakresie organ podniósł, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy; przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art. 50 ust. 2 ww. ustawy nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej (...) albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Nadto przepis art. 59 ust. 2 uu.p.z.p. nakazuje stosować art. 59 ust. 1 także do takiej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, za wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z regulacji tej wynika jednoznacznie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w odniesieniu do każdej nie tymczasowej i niejednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się ona z obowiązkiem posiadania pozwolenia na budowę. Na poparcie tego stanowiska Wojewoda przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 648/16 oraz powołany tam wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 26 stycznia 2012 r. w sprawie o sygn. II OSK 2144/10, z którego wynika że odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. do postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, polega na przyjęciu, że zmiana zagospodarowania terenu tylko jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro art. 50 ust. 2 nie wymienia dwóch pozostałych przypadków o których mowa w art. 59 ust. 1, tj. budowa obiektu budowlanego oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, to przypadków tych nie obejmuje zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, nawet ta, która nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1069/06; Z. Niewiadomski (red), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz, wyd. 6 W-wa 2011 r., s. 484; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2015r., sygn. akt II SA/Kr 942/15).
Wojewoda wskazał, że stanowisko o podobnej treści przedstawił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 11 stycznia 2022 r., sygn. II SA/Po 683/21. Sąd w wyroku tym uznał, że na mocy art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. zwolnione z obowiązku uzyskania warunków zabudowy będą tylko roboty budowlane nieingerujące w zagospodarowanie terenu.
Mając powyższe na uwadze Wojewoda stwierdził, że projektowany garaż mimo, że nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, to niewątpliwie wpłynie na zmianę zagospodarowania terenu. Zatem z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego koniecznym jest uzyskanie przez wnioskodawcę decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. K. - reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości decyzję Wojewody, wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:
1) art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 pr. bud. przez niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, że budowa garażu o powierzchni zabudowy 34,96 m2 i wymiarach 7,25 m (długość) x 4,17 m (szerokość) x 3,30 m (wysokość) wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;
2) art. 30 ust. 6 pkt 1 pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;
3) art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy budowa niewymagająca pozwolenia na budowę;
4) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że zamierzenie budowlane niewymagające pozwolenia na budowę wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W skardze sformułowano również zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w uznaniu, że przeprowadzone przez inwestora w sprawie rokowania nie dawały podstaw do ustalenia stanowiska właścicieli nieruchomości.
2) art. 107 § 3, art. 8 i art. 11 k.p.a. przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępne wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 23 września 2022 r., nr [...], którą utrzymano w mocy sprzeciw Starosty [...] od zgłoszenia zamiaru budowy budynku garażowego o powierzchni zabudowy 34,96 m2 przewidzianego do realizacji w m. Ł., ul. [...], na działce o nr ewid. [...], gm. S..
Podstawą wniesienia sprzeciwu przez Starostę [...] w niniejszej sprawie było niewykonanie przez inwestora – w zakreślonym terminie – nałożonego na niego postanowieniem z 06 lipca 2022 r. obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej zgłoszeniem.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że w świetle art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., które mają kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Powyższa zasada dotyczy również zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.z.p., stosowanym odpowiednio w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:
1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo
2) niewymagające pozwolenia na budowę.
Z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trzech przypadkach: 1) budowy obiektu budowlanego 2) wykonania innych robót budowlanych, 3) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - o ile prowadzą do zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Skoro art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie wymienia jako przypadku zwolnienia z uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy budowy obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., wprowadzającym jako zasadę konieczność uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to budowa obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę nie jest objęta hipotezą art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Inne rozumienie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z art. 59 ust. 2 tej ustawy, stanowiącym, że ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Dlatego też budowa obiektu budowlanego niewymagającego pozwolenia na budowę, a objętego obowiązkiem dokonania zgłoszenia, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Mimo, że art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. zwalnia od obowiązku uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, to art. 59 ust. 2 stanowi wyraźnie, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się także dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę (chyba, że ma miejsce tymczasowa, jednorazowa zmiana zagospodarowania). Zasadą jest więc nadal wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, o ile dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nawet jeżeli inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę. Oznacza to, że odniesienie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. do przypadków wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie wnosi żadnej nowej regulacji prawnej poza tym, co unormowano w art. 59 tej ustawy. Wyjątkiem jest zmiana sposobu użytkowania obiektu związana z wykonaniem robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę.
Reasumując, zasadą pozostaje obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku, gdy dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Przedsięwzięcia niewymagające pozwolenia budowlanego, a wprowadzające zmiany tymczasowe w zagospodarowaniu terenu, nie wymagają ustalania warunków zabudowy na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.z.p., którego regulacja jest wystarczająca, bez konieczności odwoływania się do art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. można zastosować wobec zmiany sposobu użytkowania obiektu związanej z wykonaniem robót budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenie. Oznacza to, że w takiej sytuacji nie ma obowiązku ubiegania się o warunki zabudowy (tak: Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński, A. Szmyt, Ł. Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2019, Legalis).
Z powyższego wynika, że budowa obiektu budowlanego, która nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz podlega zgłoszeniu i która powoduje zmianę zagospodarowania terenu, a nie jest tymczasową, jednorazową zmianą zagospodarowania terenu trwającą do roku, wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wymagane w odniesieniu do każdej nietymczasowej i niejednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, choćby nie wiązała się ona z obowiązkiem posiadania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 590/22 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl w CBOSA).
W niniejszej sprawie przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa garażu, zatem nie można uznać, że są to roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie nie powodujące zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Budowa budynku garażowego niewątpliwie wiąże się ze zmianą dotychczasowego zagospodarowania terenu przeznaczonego pod tę inwestycję. Skoro tak, to okoliczności te, w kontekście regulacji wynikającej z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., nie pozostawiają wątpliwości, że nie zachodzą przesłanki zwalniające organy administracji od wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Należy nadto wskazać, że w uzasadnieniu do noweli z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), obowiązującej od 28 czerwca 2015 r., którą do art. 59 u.p.z.p. dodano ust. 2a, ustawodawca wskazał (druk VII.2710 pkt 15 ppkt 1), że pojęcie "zmiana sposobu zagospodarowania terenu" nie jest zdefiniowane, stanowi określenie doktryny urbanistycznej, w związku z tym niezwykle trudno jest. sformułować zamknięty i precyzyjny katalog inwestycji wymagających uzyskania w drodze decyzji warunków zabudowy; trudność ta wynika również z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p.; orzecznictwo sądów administracyjnych już obecnie stwierdza, że decyzji o warunkach zabudowy mogą wymagać również zamierzenia budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, jednakże w celu jednoznacznego rozstrzygnięcia, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie zgłoszenia z projektem budowlanym na nieruchomości nieobjętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w każdym przypadku wymaga decyzji o warunkach zabudowy, zaproponowano dodanie ust. 2a w art. 59 u.p.z.p. Zatem dodanie ust. 2a do art. 59 u.p.z.p nie miało na celu zmiany rozumienia art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i konkretyzacji, jakie obiekty budowlane wymagają uzyskania warunków zabudowy. Nie można więc przepisu tego odczytywać w ten sposób, że tylko obiekty budowlane wymienione w tym przepisie podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Z kolei w wyroku z 17 listopada 2021 r. sygn. II OSK 3329/18, czyli wydanym w stanie prawnym, w którym funkcjonował już art. 59 ust. 2a u.p.z.p., NSA wyjaśnił, że zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji warunków zabudowy dotyczy jedynie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, natomiast zakres zwolnienia nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. NSA wskazał, że w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wyraźny wyróżnione zostały trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji warunków zabudowy. Są to budowa obiektu budowlanego, wykonanie innych robót budowlanych i zmiana sposobu użytkowania obiektu. NSA zgodził się, że odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p., do którego odsyła art. 59 ust. 1 u.p.z.p., polega na tym, że zmiana zagospodarowania terenu tylko jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, tj. wykonywanie innych prac budowlanych w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 2, a polegających na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagających pozwolenia na budowę. Skoro więc budowa obiektu budowlanego została wskazana jako odrębny, samodzielny przypadek, uprawnione jest stwierdzenie, że wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy budowy każdego obiektu budowlanego, niezależnie od tego, czy wymaga pozwolenia na budowę czy też nie (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2021 r., II OSK 16/21, CBOSA).
Stanowisko to Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, ponieważ inne rozumienie omawianych regulacji prawnych mogłoby doprowadzić do sytuacji, której nie sposób zaakceptować, że o przeznaczeniu gruntu i sposobie jego zagospodarowania decydowałby inwestor, wkraczając w kompetencje gminy w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego i kształtowania polityki przestrzennej. Nie może budzić wątpliwości, że funkcjonalne przekształcenia terenu polegające na zmianie jego dotychczasowej funkcji bądź poprzez nadanie mu nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie go cech pozwalających wykorzystywać go w dotychczasowy sposób stanowi zmianę zagospodarowania terenu. Przemawia to za obowiązkiem przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w przypadku inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej Wykładnia omawianych regulacji zaproponowana przez stronę skarżącą mogłaby doprowadzić do niekontrolowanej zmiany sposobu użytkowania niezabudowanej działki (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2022 r., II SA/Ol 513/22).
W realiach niniejszej sprawy nie można również przyjąć, że zbędnym było zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej budowy garażu bowiem dla terenu działki nr [...] w m. Ł. gm. S. wydana została decyzja Burmistrza Gminy S. nr [...] z dnia 10 listopada 2021r. o ustaleniu warunków zabudowy. Uprawnienia wynikające z tej decyzji zostały w całości wyczerpane, bowiem dopuszczała ona zabudowę przedmiotowego terenu tylko jednym budynkiem mieszkalnym i jednym budynkiem gospodarczym o łącznej powierzchni zabudowy do 200 m2, a powierzchnia ta została w całości wykorzystana na budynek mieszkalny jednorodzinny, na budowę którego wydane zostało pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 21 marca 2022r.
W konsekwencji powyższego nieuzupełnienie przez skarżącego braku w postaci decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji stanowiło wystarczającą przesłankę wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia w oparciu o dyspozycję art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 5a Prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wyrok wydany został na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.