II SA/Po 866/25

II SA/Po 866/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-03-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska /przewodniczący/
Jacek Rejman
Tomasz Świstak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak (sprawozdawca) Asesor WSA Jacek Rejman Protokolant starszy sekretarz sądowy Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze sprzeciwu C. sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 30 kwietnia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 104, art. 107 § 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania spółki C. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "strona", "spółka") od decyzji Zarządu Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów – [...]" w C. z 29 listopada 2023 r., nr [...], w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.
Zarząd Związku Międzygminnego "Centrum Zagospodarowania Odpadów- [...]" w C. decyzją z 29 listopada 2023 r., nr [...], nałożył na spółkę administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2022 roku na terenie Gminy [...] wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.
Kolegium w decyzji przywołanej na wstępie niniejszego uzasadnienia wskazało na treść art. 9g pkt 1, art. 9n ust. 4, art. 9x ust. 2 pkt 1, art. 9x ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1469, dalej: "u.c.p.g.") i podało, że spółka odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy [...] na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej. Odwołująca się zajmuje się odbiorem odpadów na podstawie umów zawartych z właścicielami nieruchomości. W wyniku analizy sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za rok 2022, organ I instancji stwierdził nieosiągnięcie w 2022 roku wymaganych poziomów recyklingu. Odwołująca w roku 2022 na terenie Gminy [...] osiągnęła poziom 3,67%. Różnica między poziomem wymaganym i osiągniętym wynosi zatem 21,33%. Do osiągnięcia poziomu 25% zabrakło 30,9496 Mg, które pomnożone o kwotę [...]zł, będącą jednostkową stawką opłaty, pozwoliło organowi I instancji wyliczyć karę w wysokości [...] zł.
SKO nie podzieliło argumentacji odwołującej, że opierała się ona w swoich sprawozdaniach na danych z instalacji. Spółka kwestionuje bowiem w zasadzie dane podane przez siebie w sprawozdaniu i domaga się przyjęcia "wartości ustalonych indywidualnie" dla niej, ale nie wskazuje żadnych dowodów na to, iż powyższe dane nie były prawdziwe, a faktyczny poziom recyklingu przekroczył poziom wymagany. Ponadto, odwołująca nie doprecyzowała, jakie jeszcze organ powinien posiadać dane, by móc obliczyć karę. Spółka posłużyła się jedynie enigmatycznym stwierdzeniem, że chodzi o "niezbędne informacje w sprawie". Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym sposób przekazania danych przez instalację komunalną jest zgodny z art. 9oa ust. 3 u.c.p.g. Sposób obliczenia masy odpadów jest zgodny z wytycznymi ustawodawcy. Do zadań instalacji nie należy ustalanie poziomów recyklingu, jest to obowiązkiem strony, z którego musi się ona wywiązać w złożonym sprawozdaniu rocznym. Instalacja komunalna ma obowiązek dostarczenia podmiotom odbierającym odpady informacji o masie odpadów komunalnych poddanych recyklingowi, przygotowanych do ponownego użycia oraz poddanych odzyskowi.
Dokonując dalszej analizy sprawy organ II instancji stwierdził, iż uzasadniony okazał się zarzut niezastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. Analiza najnowszego orzecznictwa prowadzi do wniosku, iż do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w przepisach rozdziału 4d u.c.p.g., stosuje się art. 189f K.p.a. Organ I instancji całkowicie pominął możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej określoną w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., choć miał obowiązek zweryfikowania tych przesłanek. Organ ten wskazał, iż nie podjął się rozpatrzenia ów przesłanki uważając, że przepis ten nie ma w ogóle zastosowania. Mając to na uwadze zdaniem SKO należy uznać, że organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy i nie poczynił ustaleń niezbędnych do weryfikacji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej w myśl art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego powoduje to uchylenie decyzji I instancji.
W dniu 11 czerwca 2024 r. (data nadania pocztowego) pełnomocnik strony skierował do Kolegium wniosek (pismo procesowe datowane na 3 czerwca 2025 r.) o uzupełnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...] – co do: 1. rozstrzygnięcia poprzez wskazanie terminu, w jakim organ I instancji winien sprawę ponownie rozpatrzyć; 2. pouczenia poprzez wskazanie, czy i w jakiej ewentualnie wysokości skarżący winien wnieść opłatę od sprzeciwu od decyzji, skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Postanowieniem z 31 marca 2025 r., nr [...], Kolegium odmówiło uzupełnienia decyzji.
Postanowienie z 31 marca 2025 r. o odmowie uzupełnienia decyzji zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 3 listopada 2025 r.
W dniu 17 listopada 2025 r. (data nadania pocztowego) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca Spółka, wniosła sprzeciw od decyzji Kolegium z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr [...], wyjaśniając, że termin do wniesienia sprzeciwu należy liczyć od dnia doręczenia postanowienia o odmowie uzupełnienia tej decyzji.
W skierowanym do tut. Sądu sprzeciwie Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 K.p.a., przez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie albowiem na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego organ odwoławczy miał możliwość zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj.: 1) uchylić decyzję i umorzyć postępowanie, ewentualnie 2) uchylić decyzję i odstąpić od wymierzenia kary.
Kolegium pismem z 2 grudnia 2025 r. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 5 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Po 866/25, na podstawie art. 64d § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.
Pismem z 9 marca 2026 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o zawieszenie z urzędu postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 ust. 1 P.p.s.a. ze względu na oczekiwanie na rozpoznania pytania prejudycjalnego zadanego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 14 listopada 2025 r., sygn. II SA/Gl 931/25, a dotyczącego nieosiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.
Na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wnioski i argumentację sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Sąd przyjął, że sprzeciw został wniesiony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 64c § 1 P.p.s.a., z uwzględnieniem art. 111 § 2 P.p.s.a. i w konsekwencji przystąpił do jego merytorycznego rozpoznania.
Sąd nie znalazł podstaw dla uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania, albowiem zagadnienie, którego dotyczy pytanie prawne zadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 14 listopada 2025 r., sygn. II SA/Gl 931/25, nie ma istotnego znaczenia dla rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, albowiem dotyczy zagadnień materialnoprawnych, których – jak zostanie to dalej wykazane, nie może rozstrzygać sąd orzekający w sprawie ze sprzeciwu.
Wskazać bowiem należy, iż przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi.
Zgodnie z art. 134 i art. 145 P.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (patrz np. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1387/24, dostępny jw.).
Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie może zatem weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób wkroczyłby bowiem w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej, uzasadniającej jego zastosowanie. Tego rodzaju ocen, mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli, sąd administracyjny dokonywać może bowiem jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.
W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że według art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Poza tym, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.).
Co do zasady, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w przeprowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisami art. 15 i art. 136 K.p.a. Pierwszy z nich statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a drugi określa granice uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Stąd też, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.).
Sąd zarazem podkreśla, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu sąd administracyjny nie bada, jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo, mając na uwadze odpowiednie przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie, czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, tj. czy postępowanie przed organem pierwszej instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z 6 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 882/23, dostępnym jw.).
W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził, że sprzeciw nie jest zasadny, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, iż organ I instancji miał obowiązek zweryfikowania przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary zawartych w art. 189f K.p.a.
Materialnoprawną podstawę wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 733), jak w szczególności art. 3b ust. 1 pkt 1 art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w spornym okresie).
Stosownie zaś do art. 9g pkt 1 u.c.p.g., podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. W świetle art. 3b ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. poziom ten wynosił za rok 2021 "co najmniej" 20% wagowo. Sposób obliczania tych wartości został zaś uregulowany w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1530).
Kara pieniężna nakładana na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.p.c.g. za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g stanowi administracyjną karę pieniężną, w której mowa w art. 189a § 1 K.p.a. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 (dostępnej jw.), stwierdzono, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, stosuje się art. 189f k.p.a. Stosownie zaś do art. 189a § 2 K.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych m.in. przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (pkt 1), czy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (pkt 2), przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku nie uregulowano przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, zatem instytucja odstąpienia od nałożenia kary zawarta w Kodeksie postępowania administracyjnego podlegała rozważeniu w przedmiotowej sprawie.
Powyższe poglądy skonfrontowane z okolicznościami niniejszej sprawy wskazują, że słusznie Kolegium w zaskarżonej decyzji zwróciło uwagę na konieczność poczynienia ustaleń faktycznych w tym zakresie, ich oceny z perspektywy przesłanek odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, jak też rozstrzygnięcia sprawy w tym względzie. Skoro organ odwoławczy zasadnie wskazał na takie uchybienia organu I instancji, to był uprawniony do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Sprawa powinna zostać rozpatrzona w dwóch instancjach, również co do okoliczności, o których mowa w art. 189a K.p.a. i następne. Organ I instancji uchylił się bowiem od ustalenia niezbędnych okoliczności stanu faktycznego w tym zakresie, rozpatrzenia całokształtu okoliczności i rozstrzygnięcia sprawy.
Zdaniem Sądu, skoro organ II instancji dostrzegł zasadnicze uchybienia procesowe na etapie postępowania dowodowego (gromadzenia materiału dowodowego i jego oceny), których usunięcie – w kontekście całkowitego braku rozpatrzenia kwestii, o których mowa w art. 189f K.p.a. – przekraczałoby granice postępowania uzupełniającego, to nie mógł merytorycznie rozstrzygnąć sprawy. Organ odwoławczy na podstawie okoliczności przedstawionych w zaskarżonej decyzji oraz w odwołaniu strony zasadnie uznał, że organ I instancji całkowicie pominął określoną w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, gdy tymczasem miał on obowiązek zweryfikowania zawartych w tym przepisie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary. Trafny jest też wniosek, że w rozpoznawanej sprawie zabrakło jakichkolwiek ustaleń i rozważań w powyższym zakresie. Przeciwnie, organ I instancji wprost wskazał w zaskarżonej decyzji, że nie podjął się rozpatrzenia przesłanki zawartej w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., uważając, że przepis ten nie ma w ogóle zastosowania.
Tym samym w sprawie należy dokonać wszystkich istotnych z punktu widzenia art. 189f K.p.a. ustaleń, a powyższe w ocenie Sądu wychodzi poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego. Ponadto należy mieć na uwadze, iż w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości musiałoby poczynić ustalenia i orzekać w zakresie w jakim organ I instancji nie zajął jakiegokolwiek stanowiska, co mogłoby doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postepowania. Należy przy tym pamiętać, iż rozstrzygnięcie kwestii odstąpienia od nałożenia kary z oczywistych względów winno mieć miejsce przed jej nałożeniem.
Nadto trzeba mieć na uwadze, że Kolegium prawidłowo zastosowało w sprawie art. 138 § 2 i art. 138 § 2a K.p.a. Wskazało organowi I instancji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jak też przedstawił wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, co do których organ I instancji dokonał błędnej interpretacji (art. 189f K.p.a.).
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.