II SA/Po 863/22

II SA/Po 863/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 27 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant St. sekr. sąd. Agata Tyll - Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia 14 września 2022 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę
Uzasadnienie
UZASSADNIENIE
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga K. sp. z o.o. z siedzibą w P. (zwanej dalej "Spółką" lub "Skarżącą") na decyzję Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") z dnia 14 września 2022 r., nr [...], w której uchylono decyzję nr [...] Prezydenta Miasta [...] (zwanego dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji) z dnia 9 czerwca 2021 r., znak: [...], w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną i w tym zakresie przywołującej przepis art. 28, art. 30b ust. 3 w związku z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zmianami, zwanej dalej "p.b."). W pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja Wojewody zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.
Dnia 13 kwietnia 2021 r. do Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek Spółki w sprawie rozbiórki budynku biurowo-socjalnego przy ul. [...] w P. zlokalizowanej na działce ew. nr [...], obręb K.. Jest to budynek znajdujący się na terenie dawnych [...] Zakładów Metalurgicznych "X.".
Prezydent zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków (zwanego dalej "MKZ" lub "Konserwatorem") o zajęcia stanowiska w sprawie uzgodnienia powyższych robót budowlanych, bowiem obiekt budowlany objęty wnioskiem o pozwoleniu na rozbiórkę, jest ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. (zwanej dalej "GEZ"), na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia 17 października 2019 r. oraz nr [...] z dnia 13 stycznia 2021 r.
Postanowieniem nr [...], znak: [...] z dnia 19 maja 2021 r. Konserwator odmówił uzgodnienia stanowiska konserwatorskiego projektu rozbiórki budynku biurowo-socjalnego przy ul. [...] w P., działka nr ew. [...], ark. [...], obręb K.. Z akt sprawy wynika, że ww. postanowienie nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne (notatka służbowa z dnia 7 czerwca 2021 r., str. [...] akt administracyjnych organu I instancji).
Decyzją nr [...], znak: [...] z dnia 9 czerwca 2021 r. Prezydenta odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowo-socjalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P., działka nr [...], arkusz [...], obręb K.. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, z uwagi na brak uzgodnienia stanowiska przez Konserwatora w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego objętego wnioskiem Spółki, nie może zapaść inna decyzji, niż odmowa udzielenia zezwolenia na rozbiórkę tegoż obiektu budowlanego.
W terminowo wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji, pełnomocnik Spółki – adw. K. T. – zakwestionowała ją w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 39 ust. 3 p.b. poprzez nieuzasadnione przekazanie niniejszej sprawy do uzgodnienia z Konserwatorem w sytuacji, w której obiekt objęty wnioskiem nie jest objęty ochrona konserwatorską;
2) art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710, zwana dalej "u.o.z.o.z.") w związku z art. 2, art. 87, art. 92 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
3) art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. w związku z art. 2, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
4) art. 21 ust 1 i 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie w sposób całkowicie dowolny czynności wpisu do gminnej ewidencji zabytków skutkującego objęciem tym wpisem obiektu biurowego położonego w P. przy ul. [...], która to czynność wpływając na prawa i obowiązki właściciela tych obiektów, prowadzi do ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności i zasadą demokratycznego państwa;
5) art. 7, art. 77 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."), poprzez wydanie decyzji pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawie oraz nierozpoznaniu materiału dowodnego, w szczególności poprzez uznanie, iż obiekt wskazany we wniosku, objęty jest ochrona konserwatorską, pomimo iż nie można uznać wpisu zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. za gmina ewidencję zabytków, o której mowa w u.o.z.o.z. Ponadto ww. wpis dotyczy innego budynku biurowego położonego przy ul. [...].
W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że na terenie pod adresem: ul. [...] w P. znajduje się więcej budynków. Wśród nich znajduje się kilka budynków biurowo-socjalnych. Spółka przedstawiła chronologię swojego postępowania i podniosła, że do października 2021 r. w GEZ ujawniono tylko dwa budynki – biurowo-socjalny i odlewnię, jednakże oba znajdują się na działce [...] (tożsamy adres). Z tego też względu budynek biurowo-socjalny objęty wnioskiem Spółki w niniejszym postępowaniu nie mógł być w GEZ. Tym samym niezasadnie Prezydent skierował zapytanie do MKZ w niniejszej sprawie.
Z daleko posuniętej ostrożności procesowej Spółka podniosła, że zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 października 2019 r. oraz nr [...] z dnia 13 stycznia 2021 r. nie stanowią GEZ, ponieważ ta wpływa na sytuację prawną właścicieli zabytków umieszczonych w tej ewidencji, a więc powinna zostać ona przyjęta w akcie prawa miejscowego, a nie w zarządzeniu, które może mieć jedynie charakter wewnętrzny.
Decyzją z dnia 9 września 2021 r., nr [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej, przywołującej podstawę prawną - art. 39 ust. 3 p.b. i w to miejsce przywołał podstawę prawną tj. art. 28, art. 30b ust. 3 w związku z art. 39 ust. 3 p.b. oraz utrzymał zaskarżoną decyzję w pozostałej części.
W wyniku rozpoznania skargi na decyzję organu II instancji, prawomocnym wyrokiem z dnia 15 marca 2022 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ją.
Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda zasadnie wskazał, że organy architektoniczno-budowlane pozostają związane treścią powyższego postanowienia organu uzgadniającego. Co więcej, na tym etapie ani Wojewoda, ani Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie mieli możliwości dokonania oceny prawidłowości wpisu do ewidencji, gdyż wykraczałoby to poza zakres postępowania. W powyższym zakresie za nietrafne uznać zatem należało zarzuty dotyczące sposobu dokonania wpisu do ewidencji.
Sąd polecił jednak organowi II instancji, aby ponownie rozpoznając sprawę, załączył do akt sprawy dokumenty źródłowe wskazujące, że budynek objęty wnioskiem o rozbiórkę jest faktycznie wpisany do ewidencji zabytków, a więc wyjaśnił jaki jest zakres prowadzonego obecnie postępowania. Skarżąca, zdaniem Sądu, zasadnie podniosła wątpliwość co do przedmiotu postępowania. Dopóki nie zostanie ustalone, że wniosek dotyczy właściwego obiektu budowlanego, decyzja o odmowie rozbiórki jest przedwczesna.
Pismem z dnia 5 sierpnia 2022 r. Wojewoda zwrócił się do MKZ z prośbą o nadesłanie dokumentów źródłowych (w tym map) wskazujących, że przedmiotowy budynek jest faktycznie wpisany do GEZ. Ponadto Wojewoda poprosił Konserwatora o podanie informacji, czy jego postanowienie o odmowie uzgodnienia stanowiska dotyczącego rozbiórki tego budynku, nadal jest ostateczne.
Pismem z dnia 22 sierpnia 2022 r. MKZ odpowiedział na wezwanie Wojewody. Konserwator wskazał, że budynek biurowy będący częścią [...] Zakładów Metalurgicznych "X.", na mocy zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 października 2019 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 stycznia 2021 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. został ujęty w GEZ. W załączeniu do pisma Konserwator nadesłał kartę gminnej ewidencji zabytków dla budynku biurowego na działce nr [...] oraz karty z mapą terenu [...] Zakładów Metalurgicznych "X." z zaznaczonymi i opisanymi obiektami. Te zaś są dostępne na stronie internetowej Urzędu Miasta P.. Co do postanowienia MKZ z dnia 19 maja 2021 r., Konserwator wskazał, że żadna ze stron postępowania nie złożyła zażalenia, a więc jest ono ostateczne.
Decyzją z dnia 14 września 2022 r., nr [...] Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji w części dyspozytywnej w ten sposób, że zamiast powołania podstawy prawnej – art. 39 ust. 3 p.b. – powołał art. 28, art. 30b ust. 3 w związku z art. 39 ust. 3 p.b., a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Wojewoda szczegółowo zrelacjonował stan faktyczny sprawy.
Zarządzeniem nr [...] Prezydent wpisał budynek biurowy do GEZ. Z karty gminnej ewidencji zabytków, przedstawionej przez MKZ wynika, że wpisu do ewidencji dokonano w październiku 2012 r. W karcie znajduje się zdjęcie obiektu, a także mapa, na której został on oznaczony na tle pozostałych zabudowań [...] Zakładów Metalurgicznych "X.".
Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, gdyż MKZ nie uzgodnił projektu rozbiórki budynku. Brak akceptacji właściwego konserwatora zabytków uzyskiwanego w trybie art. 106 k.p.a. oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest związany tym stanowiskiem, niezależnie czy jest ono pozytywne czy negatywne. MKZ wydał postanowienie w tej materii, ale wobec zaniechania stron postępowania w zakresie zakwestionowania tegoż rozstrzygnięcia, stało się ono ostateczne.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wskazał, że zarzuty i argumentacja odwołania zmierzają do podważenia wpisu budynku socjalno-biurowego do GEZ. Dopóki budynek ten nie zostanie usunięty z GEZ, nie ma i nie będzie możliwości jego rozebrania.
Pełnomocnik Skarżącej złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj.:
a) art. 39 ust. 3 p.b. poprzez nieuzasadnione przekazanie niniejszej sprawy do uzgodnienia z MKZ – w sytuacji, w której obiekt objęty wnioskiem nie jest objęty ochroną konserwatorską,
b) art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. w związku z art. 2, art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,
c) art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. w związku z art. 2, art. 87, art. 94 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,
d) art. 21 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie w sposób całkowicie dowolny czynności wpisu do GEZ skutkującego objęciem tym wpisem obiekty biurowego położonego w P. przy ul. [...], która to czynności, wpływając na prawa i obowiązki właściciela tych obiektów, prowadzi do ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z konstytucyjną gwarancją ochrony własności i zasadą demokratycznego państwa prawnego;
2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo, iż organ I instancji dopuścił się obrazy przepisów postępowania, tj.:
a) art. 7, art. 77 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez uznanie, iż:
i. obiekt wskazany we wniosku, objęty jest ochroną konserwatorską, pomimo, iż nie można uznać wpisu zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P., za gminną ewidencję zabytków, o której mowa w u.o.z.o.z.,
ii. obiekt wskazany we wniosku, obiekty jest ochroną konserwatorską, pomimo, iż wpis do gminnej ewidencji zabytków na mocy zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta P. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. – dotyczy innego budynku biurowego położonego przy ul. [...],
b) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia skarżonej decyzji bez dodatkowego wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał, iż obiekt budowlany zgłoszony do rozbiórki:
i. objęty jest gminną ewidencją zabytków, o której mowa w u.o.z.o.z.,
ii. obiekt objęty zgłoszeniem objęty jest ochroną konserwatorską, pomimo, iż wpis do gminnej ewidencji zabytków na mocy zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta P. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. – dotyczy innego budynku biurowego położonego przy ul. [...];
3) art. 7, art. 77 w związku z art. 80 i art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego, w zakresie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania odwoławczego;
4) art. 7, art. 77 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez uznanie, iż:
a) obiekt wskazany we wniosku, objęty jest ochroną konserwatorską, pomimo, iż nie można uznać wpisu zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta P. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P., za gminną ewidencję zabytków, o której mowa w u.o.z.o.z.,
b) obiekt wskazany we wniosku, objęty jest ochroną konserwatorską, pomimo, iż wpis do gminnej ewidencji zabytków na mocy zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta P. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. – dotyczy innego budynku biurowego położnego przy ul. [...].
Na tej podstawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, Skarżąca powtórzyła wszystkie motywy, które podniesiono w uzasadnieniu odwołania. Skarżąca podniosła, że w dniu 13 stycznia 2021 r. w GEZ ujawniono dwa budynku, które, według MKZ, stanowią własność Skarżącej. Wśród nich nie było budynku biurowo-socjalnego znajdującego się na działce [...]. W 2020 r. Skarżąca złożyła wnioski w Urzędzie Miasta P. o zezwolenie na rozbiórkę budynku hali [...] (działki [...] i [...]) oraz budynku biurowego (działka [...]). W obu przypadkach postanowienia o odmowie zaopiniowania rozbiórki zostały uchylone przez Generalnego Konserwatora Zabytków.
Skarżąca uważa, że pod wpisem w GEZ dotyczącym budynku biurowego pod adresem [...] należy rozumieć budynek biurowy na działce nr ew. [...], a nie [...]. Niniejsze postępowanie dotyczy drugiego z budynków, który nie został objęty GEZ, dlatego też nie może być brane pod uwagę stanowisko MKZ. Nie zmienia tego fakt, że w październiku 2012 r. sporządzono kartę ewidencyjną dla zabytku, ponieważ nie została ona formalnie włączona do GEZ. Dlatego też obie decyzje wydane w niniejszej sprawie zasługują na uchylenie.
Dalej Skarżąca powtórzyła swoje rozważania o konieczności przyjęcia GEZ w formie aktu prawa miejscowego, gdyż włącznie obiektu do tej ewidencji rodzi prawa i obowiązki wobec właściciela, a zatem akt ten musi mieć skutek erga omnes. Zarządzenie ma charakter jedynie wewnętrzny. Nawet gdyby przyjąć, że zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, należy stwierdzić, że jest ono nieprawidłowo prowadzone.
Skarżąca zacytowała także całość uzasadnienia nieprawomocnego wyroku tut. Sądu o sygn. akt IV SA/Po [...], w którym stwierdzono niezgodność z prawem zarządzenia nr [...] w części dotyczącej ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. nieruchomości położonej przy ul. [...] w P.. Przedmiotem tego wyroku była prawidłowość sporządzenia GEZ.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji wyjaśnił, że kierował się poleceniem tut. Sądu w wyroku z dnia 15 marca 2022 r. o sygn. akt II SA/Po [...]. Zdaniem Wojewody, postąpiono zgodnie z zaleceniami Sądu, dlatego też skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na rozprawę w dniu 27 stycznia 2023 r. stawili się pełnomocnik Skarżącej oraz r. pr. M. Ś. oraz J. W. – pełnomocnicy Wojewody. Do akt sprawy złożono pełnomocnictwa wystawione przez Wojewodę.
Pełnomocnik Skarżącej wniosła jak w skardze oraz domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dodatkowo oświadczyła, że Skarżąca nie złożyła środka odwoławczego od postanowienia MKZ.
Pełnomocnicy organu II instancji wnieśli o oddalenie skargi i podtrzymali wszystkie wywody, jakie podniesiono w odpowiedzi na skargę. Przedłożyli także fotografie przedmiotowego budynku i oświadczyli, że zostały one wykonane dzień przed rozprawą sądową w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". W związku z tym, zarządzeniem z dnia 21 grudnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na rozprawie w dniu 27 stycznia 2023 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem reformatoryjno-kasatoryjnej decyzji Wojewody, a także utrzymującej w mocy, w pozostałym zakresie, decyzji Prezydenta w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowo-usługowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb K., przy ul. [...] w P.. Analiza całości akt sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.
Zanim Sąd przystąpi do zasadniczych motywów ległych u podstaw niniejszego wyroku, należy zwrócić uwagę na przepis art. 153 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Zacytowany przepis wyraża zasadę związania prawomocnym wyrokiem sądu. To z kolei oznacza, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, organ administracji publicznej ma obowiązek postąpić według tego, co polecono mu i nie może odstąpić od tego. Związanie prawomocnym wyrokiem sądu rozciąga się również na ten sąd, kiedy przyjdzie mu ponownie rozpoznawać sprawę ze skargi na ponownie wydane orzeczenie organu administracji publicznej.
Przechodząc do właściwych rozważań, w pierwszej kolejności należy przypomnieć, ale przede wszystkim wyraźnie zaznaczyć, że przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa udzielenia pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. Zakres sprawy jest więc wyznaczony przepisami prawa budowlanego. Istotą tej sprawy jest więc zagadnienie pozwolenia na rozbiórkę, a nie zasadność, czy wręcz prawidłowość dokonywania jakichkolwiek wpisów do GEZ przez Prezydenta. Tak jak wskazał tut. Sąd w prawomocnym wyroku, na tym etapie ani Wojewoda, ani Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie mieli i nadal nie mają możliwości dokonania oceny prawidłowości wpisu do ewidencji, gdyż wykraczałoby to poza zakres postępowania. Już wtedy za nietrafne uznano zarzuty dotyczące sposobu dokonania wpisu do ewidencji. To stanowisko nie może ulec zmianie. Gdyby Sąd w składzie orzekającym dokonał jakiejkolwiek oceny zasadności wpisu obiektu budowlanego do GEZ, naruszyłby przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., który wyznacza granice sprawy sądowoadministracyjnej. Skarżąca powołała w uzasadnieniu swojej skargi treść wyroku tut. Sądu o sygn. akt IV SA/Po [...]. Sąd zaznacza po pierwsze, że jest to wyrok nieprawomocny, a po drugie, jego przedmiotem była skarga na zarządzenie Prezydenta, na podstawie którego Wojewoda orzekał w niniejszej sprawie. Inny jest zatem zakres obu tych spraw. Powoływanie się na wyrok o sygn. akt IV SA/Po [...] jest więc niecelowe, ponieważ w tamtej sprawie, istotą skargi była ocena prawidłowości wydania zarządzenia. W niniejszej sprawie Sąd ocenia jedynie decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. Zakresy obu spraw są zatem całkowicie odmienne.
Sąd w składzie orzekającym, związany treścią art. 153 p.p.s.a. został zobowiązany, aby sprawdzić, czy Wojewoda wykonał jego zalecenia wyrażone w poprzednim wyroku. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, należy jednoznacznie stwierdzić, że obiekt budowlany objęty wnioskiem o udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, jest wpisany do GEZ.
Sąd zwraca uwagę na treść załącznika do zarządzenia nr [...] Pierwotnie, załącznik ten zawierał oznaczenia, że pod adresem: ul. [...] w P., znajdowały się: budynek biurowy oraz odlewnia [...]. Z treści tego załącznika nie dało się zrekonstruować, czy budynek, który chce rozebrać Skarżąca, znajduje się w GEZ szczególnie, że widniały w niej inne adresy. Jednakże, zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 zarządzenia nr [...] z dnia 13 stycznia 2021 r. dokonano aktualizacji GEZ w ten sposób, że budynek biurowy przy ul. [...] zmienił jedynie adres na: ul. [...] w P.. Natomiast w odniesieniu do odlewni staliwa, zmieniono tę pozycję w ten sposób, że wpisano: "budynek biurowy przy ul. [...] w P. będący częścią Zakładu Metalurgicznego X.". W wyniku tej zmiany, w GEZ "pojawiły się" dwa budynki biurowe pod tym samym adresem.
Z dołączonej dokumentacji, nadesłanej przez MKZ, wynika, że na terenie dawnych [...] Zakładów Metalurgicznych "X." faktycznie znajdowały się dwa budynki biurowe. Konserwator dołączył także mapę. Z tej dokumentacji wynika, że istnieje budynek biurowy "X.", obsługiwany przez podmiot S. sp. z o.o. Budynek ten został oznaczony na mapie literą "I". Poza tym budynkiem, istnieje także odlewnia staliwa z pomieszczeniami socjalnymi w części południowej i suszarnią piasku ze strony zachodniej. Budynek powstał w 1954 r. i oznaczono go na mapie literą "L". Budynek "I" jest zlokalizowany na działce nr [...], natomiast "L" – [...]. Położenie tych obiektów jest zgodne z systemem informacji przestrzennej dla Miasta [...] (dostęp na stronie: http://sip.geopoz.pl/sip/nmap/mapa/1/default).
Zgodnie z założoną kartą gminnej ewidencji zabytków dołączoną przez MKZ (k. 131 akt administracyjnych organu II instancji), wynika, że budynek ten został zbudowany w 1959 r., a więc potwierdza się także i to, że jest to budynek znajdujący się po wschodniej stronie całego kompleksu budynków. "Zmiana" odlewni na budynek biurowy pozostaje jedynie zmianą oznaczenia, co do budynku, który znajduje się na działce nr ew. [...]. Prezydent wydając zarządzenie aktualizujące GEZ nie wskazał, że zmiana dotyczy teraz innego budynku. Sąd nie ma wątpliwości, że poprawienie GEZ, jakie nastąpiło w 2021 r., niejako uporządkowało stan rzeczy. Również dołączone do akt sprawy dokumenty pochodzące z GEZ świadczą o tym, że przedmiot postępowania został prawidłowo ustalony przez Wojewodę w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym.
Konserwator przedłożył Wojewodzie dokumentację, która świadczy o wpisie budynku objętego wnioskiem o rozbiórkę do GEZ. Sąd, jak już wskazano w poprzednim wyroku wydanym w tej sprawie, nie może kwestionować tego, co jest stwierdzone w niej. Żaden zarzut Skarżącej o wpisie nie może zostać rozważony przez Sąd. Zgodnie z art. 22 ust. 4 u.o.z.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Jeżeli GEZ dla Miasta P. to zbiór kart, to kwestia tego, czy Prezydent prawidłowo sformułował którekolwiek ze swoich zarządzeń, pozostaje kwestią drugorzędną. Karta przedmiotowego budynku została założona w październiku 2012 r., a więc od tego momentu należy od do GEZ.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "Włączenie zabytku do ewidencji zabytków nie jest poprzedzone przeprowadzeniem postępowania uregulowanego w k.p.a. i w związku z tym, nie znajdują w tym zakresie zastosowania przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. Stosownej oceny dokonują służby konserwatorskie wojewódzkiego konserwatora zabytków." (wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 935/19, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Co do zasady, włączenie karty adresowej zabytku do ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków - taką formę stanowi wpis do rejestru zabytków (art. 7 u.o.z.o.z.). Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych, czy adresowych, traktować należy zatem jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 666/21, dostępny w CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w postępowaniu uzgodnieniowym nie można kwestionować zasadności wpisania obiektu budowlanego do ewidencji zabytków. Skoro nie można tego uczynić w tym postępowaniu, to tym bardziej nie można tego uczynić w sprawie budowlanej, a przecież taką sprawą jest sprawa niniejsza. "Postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 p.b., dotyczy obiektu (terenu), który został ujęty w gminnej ewidencji zabytków na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy urzędowo stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości. Niemniej jednak w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie zasadności ujęcia zabytku w gminnej ewidencji zabytków." (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 213/19, dostępny w CBOSA). Organ konserwatorski nie ma bowiem kompetencji do uchylenia zarządzenia o ewidencji zabytków gminy w części czy w całości. Również sąd administracyjny nie jest władny do oceny legalności aktu o utworzeniu gminnej ewidencji zabytków, który podlega odrębnemu zaskarżeniu, w szczególności badania od strony formalnej prawidłowości założenia karty adresowej (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2744/20, dostępny w CBOSA).
Zgodnie z art. 39 ust. 3 p.b.: "W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków". Należy nadmienić, że MKZ wykonuje zadania [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. na podstawie porozumienia zawartego między Wojewodą a Prezydentem (Dz. Urz. Woj. W.. z 2003 r. Nr [...], poz. 3434 ze zmianami). Zatem, MKZ był zobowiązany do wydania postanowienia w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Uzgodnienie ma charakter stanowczy, a nie opiniodawczy, tak w zakresie orzeczenia pozytywnego oraz określonych w nim warunków, jak i orzeczenia negatywnego. Wydanie pozwolenia na budowę nieuwzględniającego stanowiska organu konserwatorskiego skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji, gdy organ konserwatorski w ramach uzgodnienia wypowiada się w sposób merytoryczny odnośnie przedstawionych mu rozwiązań projektowych, musi wziąć pod uwagę przyczyny, które stały u podstaw wyrażonej pierwotnie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) woli poddania ochronie zabytku. Z tej przyczyny organ konserwatorski nie może uzgodnić planowanych robót budowlanych, których następstwem będzie pozbawienie zabytku nieruchomego jego dotychczasowej wartości (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa [...], dostępny w CBOSA). Uzgodnienie konserwatorskie z art. 39 ust. 3 p.b. nie jest ograniczone terminem ważności (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3293/20, dostępny w CBOSA).
Z uwagi na fakt, że Skarżąca nie zaskarżyła postanowienia MKZ, co kilkukrotnie potwierdzono, również podczas rozprawy sądowej, postanowienie uzyskało przymioty ostateczności i prawomocności, o których mowa w art. 16 § 1 i 3 k.p.a. Postanowienie Konserwatora korzysta więc z ochrony prawnej, która nie pozwala na jej wzruszenie. Tak jak wskazano w poprzednim akapicie, uzgodnienie ma charakter stanowczy, a więc organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może postąpić wbrew niej, pod rygorem narażenia się na zarzut nieważności swojej decyzji. Skoro MKZ odmówił uzgodnienia rozbiórki budynku biurowego, a Skarżąca nie wniosła zażalenia na nie, to Prezydent nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia, jak tylko odmówić wydania pozwolenia na rozbiórkę. Wojewoda prawidłowo ocenił to rozstrzygnięcie.
Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów podniesionych w skardze, należało stwierdzić ich niezasadność bez wyjątku. Niezasadny był zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 p.b. Konserwator, który w imieniu Prezydenta wykonuje, na podstawie zawartego porozumienia, zadania [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P., jest organem uzgadniającym, który w trybie art. 106 § 1 k.p.a. wydaje opinię wymaganą w przepisie art. 39 ust. 3 p.b. Wobec faktu istnienia karty ewidencyjnej zabytków, należało uznać, że budynek biurowy jest wpisany do GEZ. Z tego względu Prezydent miał obowiązek zwrócić się do MKZ.
Zarzut naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. nie może zostać rozpoznany przez Sąd w składzie orzekającym, ponieważ przedmiotem sprawy jest skarga na "decyzję budowlaną", a nie zasadność, czy też prawidłowość prowadzenia ewidencji zabytków na terenie Miasta [...]. Z tych samych względów Sąd nie może dokonać oceny zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji RP. Granice sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) wyznaczają normy prawa materialnego, wyznaczające materialny stosunek administracyjnoprawny, z których wynika publiczne prawo podmiotowe Skarżącej do domagania się rozbiórki obiektu budowlanego. Gdyby Sąd wykroczył poza te granice, pomimo powiązania obu spraw, doszłoby do nieuprawnionej ingerencji w zarządzenie dotyczące GEZ. Tym samym, zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. był nieuzasadniony.
Wojewoda nie naruszył art. 7 oraz art. 77 w związku z art. 80 k.p.a. Ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze, Wojewoda, związany stanowiskiem tut. Sądu, wezwał MKZ do nadesłania dokumentów źródłowych, z których jednoznacznie wynika, że na działce [...] znajduje się budynek biurowy objęty wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę. Od października 2012 r. budynek ten jest wpisany do GEZ. Wynika to również z zarządzeń Prezydenta, który w 2021 r. uporządkował ją. Z dokumentacji nadesłanej przez MKZ wynika zgodność co do daty wybudowania, opis budynku oraz jego lokalizacja na mapie poglądowej (k. [...]-[...] akt administracyjnych organu II instancji). Rozważania przedstawione przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie pozostawiają wątpliwości, iż właściwie zidentyfikowano przedmiot postępowania. Wykonując, w myśl art. 153 p.p.s.a., zalecenia tut. Sądu, ustalono, że budynek biurowy objęty wnioskiem Skarżącej, znajduje się na właściwej działce i jest wpisany do GEZ. Nie jest prawdą, że organ odwoławczy przyjął błędny budynek za przedmiot postępowania. Analiza treści zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] tylko to potwierdza. Zachodzi zgodność pomiędzy tym zarządzeniem a treścią karty gminnej ewidencji zabytków.
Wojewoda zasadnie nie przeprowadził postępowania uzupełniającego. Szereg przedłożonych postanowień Generalnego Konserwatora Zabytków dotyczy innych zabudowań po dawnych [...] Zakładach Metalurgicznych "X.". Niezasadne było więc przeprowadzanie jakichkolwiek wyjaśnień. Na marginesie, skoro Skarżąca twierdzi, że postanowienia MKZ dotyczą budynku biurowego na działce [...], a Generalny Konserwator Zabytków uchylił już postanowienie MKZ co do tego budynku, to Skarżąca powinna złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 19 maja 2021 r., z uwagi na fakt, że w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Skarżąca nigdy nie zakwestionowała tego postanowienia, a więc wywołuje ono nadal skutki prawne.
Nie naruszono żadnych przepisów procesowych w postępowaniu odwoławczym. Sąd raz jeszcze podnosi, że w niniejszej sprawie ("budowlanej") niezasadne jest ocenianie zarządzenia Prezydenta, które nie należy zakresowo do przedmiotu skargi. Skarżąca kwestionuje decyzję Wojewody, nie zarządzenie Prezydenta. Zarządzenie to, jako akt prawny pochodzący od organu władzy publicznej korzysta z domniemania zgodności z prawem. Dopóki więc pozostaje ono w obrocie prawnym, dopóty nie można podnosić, że jest ono wadliwe. Skarżąca zaznaczyła w uzasadnieniu skargi, że wobec tego zarządzenia orzeczono już nieważność. Sąd zaznacza jednak, że w wyroku o sygn. akt IV SA/Po [...] stwierdzono nieprawomocnie, nieważność zarządzenia Prezydenta, jednakże w zakresie ujęcia w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. nieruchomości położonej przy ul. [...] w P.. Tym samym, w pozostałym zakresie zarządzenie pozostaje niezmienione i nadal korzysta z domniemania zgodności z prawem.
Sąd stwierdził, że żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie był zasadny. Kierując się powołanym już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.