II SA/Po 86/20

II SA/Po 86/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2020-07-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Izabela Paluszyńska
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 3410/21 - Wyrok NSA z 2024-01-17
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 377
art. 47 ust. 1 i 2, art. 49 ust. 1 pkt 2, art. 56 ust. 2 pkt 9, art. 61
Ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 900
art. 70  6 pkt 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Sentencja
Dnia 16 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Naczelnika W. Urzędu Celno-Skarbowego w P. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...] )złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych
Uzasadnienie
Naczelnik W. Urzędu Celno-Skarbowego w P. decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: "u.d.i.p."), po ponownym rozpatrzeniu wniosku Krajowej Izby [...] z dnia [...] lipca 2019 r., odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2019 r. Krajowa Izba [...] złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie prowadzonych w latach 2015-2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych. W trakcie postępowania o udostępnienie informacji publicznej ustalono, że informacja publiczna, o której udostępnienie zawnioskowano, jest informacją publiczną przetworzoną. Wnioskodawca, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. został więc wezwany do wykazania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi wnioskodawca wskazał argumenty wskazujące jego zdaniem o spełnieniu w sprawie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.
W dniu [...] września 2019 r. organ I instancji wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W wyniku wniesionego odwołania, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], uchylił jednak w całości wskazaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji poddał w wątpliwość zakwalifikowanie całości danych jako informacji przetworzonej.
W konsekwencji, w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że utworzenie zbioru informacji dotyczącego lat 2015-2018, o które wniosła KIDP w zakładce "dane ogólne" w kolumnach F, G, H, I oraz w zakładce "dane szczegółowe" wymaga zanalizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których żąda wnioskodawca. Informacja, o którą wystąpił wnioskodawca nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a jej wytworzenie wiąże się z potrzebą odpowiedniego przetworzenia. Przetworzenie dotyczy wydobycia poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, co oznacza konieczność fizycznego przejrzenia akt postępowań przygotowawczych, które liczą średnio od 4 do 20 tomów akt w każdej sprawie, a w latach 2015-2018 było prowadzonych około 3215 postępowań przygotowawczych. Do pozyskania informacji, o które wnosi KIDP, nie można wykorzystać systemów informatycznych użytkowanych w W. Urzędzie Celno-Skarbowym w P..
Zdaniem organu I instancji taka informacja jest informacją przetworzoną, której udzielenie wiąże się z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego, który musi być szczególnie istotny dla interesu publicznego. Dlatego też wnioskodawca został wezwany do wskazania w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej.
Wnioskodawca wykazując przesłankę szczególnej istotności interesu publicznego wskazał, że jest samorządem zawodowym, zrzeszającym osoby wykonujące zawód doradcy podatkowego, a jednym z zadań statutowych KIDP jest prezentowanie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa, opracowywanie projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego i wykonywania zawodu doradcy podatkowego, a celem żądanej informacji publicznej jest dokonanie analizy sposobu i skali korzystania przez organy administracji publicznej z normy zawartej w art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Wnioskodawca wskazał także, że jego żądanie wynika z ustawowych i statutowych zadań oraz uprawnień KIDP i jej organów, w szczególności w zakresie kierowania opinii i stanowisk do organów państwa odpowiedzialnych za kształtowanie polityki fiskalnej i stanowienia prawa, oraz w zakresie występowania z wnioskami o stwierdzenie zgodności ustaw z Konstytucją do Trybunału Konstytucyjnego. Wnioskodawca podniósł również, że informacje przekazywane przez członków KIDP stanowią podstawę do postawienia tezy o instrumentalnym wszczynaniu postępowań karnych skarbowych, tj. tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych tuż przed jego upływem.
Organ I instancji ocenił, że ani cele statutowe wnioskodawcy, ani wskazane przez wnioskodawcę działanie w interesie publicznym nie stanowią wystarczających podstaw do przyjęcia, że została spełniona przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego. Również wśród ustawowych zadań organów samorządu zawodowego doradców podatkowych brak jest podstaw do realnego wykorzystania w interesie publicznych omawianej informacji przetworzonej – oprócz uprawnień określonych w art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia o doradztwie podatkowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 283 ze zm.; dalej: "ustawa o doradztwie podatkowym") – i to zarówno w zakresie tworzenia prawa, jak uprawnień do kontroli lub nadzoru nad organami państwa stosujących przepisy prawa. Także wskazywany przez wnioskodawcę cel związany z występowaniem przez KIDP do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o stwierdzenie zgodności ustaw z Konstytucją nie jest przekonujący, bowiem Trybunał Konstytucyjny dwukrotnie zajmował się problematyką zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego i nie zakwestionował uprawnień organów skarbowych do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie o przestępstwo (wykroczenie) skarbowe w trakcie 5-letniego okresu przedawnienia (sygn. akt P 30/11 i SK 27/14). Oznacza to, że organy skarbowe stosują instytucję prawną zgodną ze standardami i gwarancjami konstytucyjnymi.
W odwołaniu z dnia [...] listopada 2019 r. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej Krajowa Rada [...] wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie 1) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez uznanie, że zbiór informacji objętych wnioskiem Krajowej Izby [...] stanowi informację przetworzoną; 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez uznanie, że w niniejszej sprawie nie wykazano istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego przygotowanie zbioru informacji, o które wniosła KIDP.
W uzasadnieniu odwołująca wskazała, że w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, ich skopiowaniu i anonimizacji, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią bowiem proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym.
Nawet gdyby jednak przyjąć za organem, że jakaś część żądanych przez wnioskodawcę informacji spełnia kryteria informacji przetworzonej, to z pewnością nie można zastosować tego pojęcia do całości żądanych we wniosku informacji. Niewątpliwie nie jest informacją przetworzoną udzielenie odpowiedzi na pytania, takie jak ile postępowań kontrolnych toczyło się z udziałem organu w 2015 roku, ile postępowań kontrolnych zostało wszczętych przez organ w 2015 roku, czy też w ilu przypadkach postępowań kontrolnych toczących się z udziałem organu w 2015 r. postępowanie to dotyczyło zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływał 31 grudnia 2015 r. W zasadzie wszystkie pytanie znajdujące się w zakładkach "dane ogólne" za poszczególne lata w załączniku do wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowią podstawowe, niemalże statystyczne informacje dotyczące działalności organu, których udostępnienie nie wymaga żadnego przetworzenia, a jedynie stanowi prostą, techniczno-materialną czynność. Wobec tego organ powinien udostępnić żądane informacje co najmniej w takim zakresie, w jakim nie wymagają one przetworzenia.
Dalej odwołująca wskazała, że ze względu na skalę i sposób swojego działania, posiada realną i konkretną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji dla dobra ogółu, tj. dla poprawy funkcjonowania administracji publicznej. Zbadanie praktyki organów skarbowych w zakresie instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych niewątpliwie leży natomiast w szczególnie istotnym interesie publicznym. Problem został szeroko zasygnalizowany nie tylko w licznych publikacjach, ale także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz w praktyce Rzecznika Praw Obywatelskich. Wątpliwości co do stosowania i konstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej są tak duże, że ujawnienie skali oraz przyczyn leżących u podstaw jego nadużywania leży w interesie ogółu obywateli, gdyż każdy obywatel jest potencjalnie narażony na zastosowanie wobec niego przepisu o być może niekonstytucyjnym charakterze. Ujawnienie tego zjawiska zmusi organy o odpowiednich kompetencjach do zmiany przepisów bądź też praktyki ich stosowania. Zmiany polegające na eliminacji z życia publicznego działań organów administracji publicznej budzących poważne prawne oraz moralne wątpliwości, a tym samym godzące w sprawne i rzetelne działanie tej administracji, są uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym.
Odwołująca podniosła, że przeprowadzona analogiczna analiza działalności urzędów kontroli skarbowej za lata 2008-2014, potwierdziła istnienie zjawiska instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych. Spośród wszystkich tych postępowań karnych skarbowych, które zostały wszczęte w trakcie postępowania wymiarowego, aż ok. 94% to postępowania wszczęte w trakcie postępowań podatkowych mających za przedmiot zobowiązania podatkowe, które przedawniają się z końcem danego roku. W związku z tym odwołująca chciałaby zbadać rozmiar i skalę tego zjawiska za kolejne lata, w szczególności, czy głęboka reforma administracji skarbowej (wprowadzenie KAS), a także rosnąca świadomość zjawiska, wpłynęły na częstotliwość i okoliczności, w jakich organy skarbowe sięgają po art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. W ocenie odwołującej gdyby okazało się, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest wciąż wykorzystywany instrumentalnie przez organy skarbowe wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia tuż przed jego upływem, taka praktyka działania byłaby niezgodna z Konstytucją.
Końcowo odwołująca podkreśliła, że posiada możliwości wpływu na zmianę funkcjonowania aparatu państwa w zakresie nadużywania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Krajowa Izba [...] jest ogólnopolską organizacją, reprezentującą kilka tysięcy osób zawodowo wykonujących czynności doradztwa podatkowego, co gwarantuje, że pozyskane informacje zostaną właściwie wykorzystane, a wyciągnięte na ich podstawie wnioski będą rzetelne i wyczerpująco opiszą praktykę urzędów celno-skarbowych w zakresie wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie toczących się postępowań kontrolnych. Ponadto KIDP stale współpracuje z Ministrem Finansów, który jest jej organem nadzorczym, a także z innymi organami państwa: Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Rzecznikiem Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz Prezesem Naczelnej Izby Kontroli. Powyższe pozwala założyć, że raport stanowiący opracowanie pozyskanych informacji trafi do organów, które są jak najbardziej kompetentne do oceny istniejącego stanu rzeczy i podjęcia ewentualnych działań zmierzających do wyeliminowania prawdopodobnych nieprawidłowości w działaniu administracji skarbowej.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że odmawiając udzielenia informacji żądanych przez wnioskodawcę w części wniosku obejmującej kolumny F, G, H i I z zakładki "dane ogólne" oraz wszystkich informacji z kolumny z zakładki "dane szczegółowe", organ I instancji postąpił w sposób zgodny z przepisami prawa, bowiem informacja, o udostępnienie której wnioskowała odwołująca, stanowi informację przetworzoną w rozumieniu u.d.i.p., a w sprawie brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu.
Odnosząc się do charakteru żądanych informacji organ odwoławczy wyjaśnił, że przetworzenie może polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Informacja w ten sposób wytworzona, mimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem organ pierwszej instancji nie dysponował na dzień złożenia wniosku gotową informacją w układzie wskazanym przez wnioskodawcę. Utworzenie zbioru informacji obejmującego dane wskazane w kolumnach F, G, H i I z zakładki "dane ogólne" oraz we wszystkich kolumnach z zakładki "dane szczegółowe" za lata 2015-2018 wymagałoby fizycznego przejrzenia akt łącznie 3215 postępowań przygotowawczych – liczących średnio od 4 do 20 tomów akt w każdej sprawie – oraz przeanalizowania ich pod kątem wskazanych we wniosku kryteriów. Wymagałoby to niewątpliwie zaangażowania znacznych sił i środków w celu przygotowania odpowiednich danych, co niewątpliwie wskazuje na ich przetworzony charakter.
Organ odwoławczy uznał przy tym za bezzasadne zawarte w odwołaniu żądanie dotyczące udostępnienia wnioskowanych informacji "co najmniej w takim zakresie, w jakim nie wymagają one przetworzenia", bowiem dane o tym charakterze zostały już wnioskodawcy przekazane. Organ I instancji pismem z dnia [...] października 2019 r. udzielił bowiem odpowiedzi na część wniosku, przekazując dane stanowiące informację prostą (w tym m.in. odpowiedzi na pytania ile postępowań kontrolnych toczyło się z udziałem organu w poszczególnych latach, ile postępowań kontrolnych zostało wszczętych przez organ w poszczególnych latach, czy też w ilu przypadkach postępowań kontrolnych toczących się z udziałem organu w danym roku, postępowanie to dotyczyło zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływał 31 grudnia tego roku).
Przechodząc dalej organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w analizowanej sprawie brak jest podstaw uzasadniających przyjęcie, że udzielenie informacji przetworzonej leży w interesie publicznym i ma ono szczególnie istotny charakter. Dane, o które zwróciła się strona, nie pozwolą bowiem ustalić w sposób bezsprzeczny, czy postępowania karne skarbowe są wszczynane przez organy w sposób instrumentalny, w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych.
Co więcej, powoływanie się przez stronę na "skalę i sposób działania" Krajowej Izby [...] wydaje się niewystarczające do uznania, że ma ona prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej. Wnioskodawca, zarówno w ramach swoich celów statutowych, jak i uprawnień wynikających z przepisów prawa, nie jest umocowany do realnego wykorzystania w interesie publicznym omawianej informacji przetworzonej, oprócz uprawnień określonych w art. 56 ust. 2 pkt 7 ustawy o doradztwie podatkowym, i to zarówno w zakresie tworzenia prawa, jak uprawnień do kontroli lub nadzoru nad organami państwa. Samo bowiem "zgromadzenie informacji na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce organów podatkowych" oraz "możliwość zajęcia stanowiska bądź też wydania opinii" w tej sprawie, a nawet ewentualne przekazanie sporządzonego raportu organom takim jak Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw czy Prezes Najwyższej Izby Kontroli, nie przekłada się na realny wpływ na poprawę funkcjonowania organów władzy publicznej.
Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że jak wynika z odwołania, pomimo dysponowania przez stronę wynikami wcześniej przeprowadzonej analogicznej analizy działalności urzędów kontroli skarbowej za lata 2008-2014, nie przedstawiono żadnych argumentów świadczących o tym, że dane te zostały wykorzystane dla dobra publicznego.
W skardze z dnia [...] stycznia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Krajowa Izba [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego, a także w zakresie w jakim organ nie wykazał braku istnienia po stronie skarżącej przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego.
W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodała również, że choć samorząd nie dysponuje formalnie prawem inicjatywy ustawodawczej, to prawo to przysługuje 100 000 obywatelom, a poza tym KIDP może np. skorzystać z prawa petycji, które to prawo obejmuje żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji [art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. 2018 r., poz. 870)].
Co więcej, uznanie przez organy, że skoro nie toczą się prace nad zmianami przepisów (tj. art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej), prawidłowość wykładni których stosowana przez organy administracji skarbowej jest przez skarżącą kwestionowana, jest nie do pogodzenia z zasadami inicjowania postępowania ustawodawczego w Polsce. Podstawą takiej inicjatywy musi być bowiem zawsze zidentyfikowanie problemu legislacyjnego. Zgodnie z art. 34 ust. 2 Regulaminu Sejmu, do projektu ustawy dołącza się uzasadnienie, które powinno wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy, przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana, wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym oraz przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne. Spełnienie tych wymogów nie jest możliwe bez dostępu do informacji o sposobie stosowania przepisów w praktyce funkcjonowania organów administracji publicznej. Z kolei ich niespełnienie powoduje, że Marszałek Sejmu może zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy, jeżeli uzasadnienie dołączone do projektu nie odpowiada tym wymogom.
Nie jest również prawdą, że dane tożsame z żądanymi w niniejszej sprawie, dotyczące wcześniejszych okresów nie zostały wykorzystane. Ostatnio opublikowany został bowiem raport GWW, który ponad wszelką wątpliwość wykazał instrumentalność działania organów administracji skarbowej w omawianym zakresie. Jednocześnie uzyskanie żądanych danych jest uzasadnione z punktu widzenia podjęcia przez samorząd doradców podatkowych obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej (zawiązanie komitetu jest faktem powszechnie znanym po niedzielnej emisji programu Państwo w Państwie w ogólnopolskiej telewizji POLSAT).
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy, Krajowa Izba [...] zwróciła się o udostępnienie przez Naczelnika W. Urzędu Celno-Skarbowego w P. informacji publicznej dotyczącej prowadzonych w latach 2015-2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych poprzez wypełnienie załącznika dołączonego do wniosku o udostępnienie informacji publicznej (k. 12 – 17 akt adm). Ostatecznie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ I instancji udzielił skarżącej informacji publicznej w zakresie pytań w kolumnach B, C, D i E z zakładki "dane ogólne", według załączonego do wniosku wzoru (k. 126 – 130 akt adm.) uznając, że wskazane informacje stanowią informację prostą. Stąd też nie ulega wątpliwości, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] października 2019 r. rozpatrując wniosek strony i odmawiając "udostępnienia informacji publicznej przetworzonej", odmówił udostępnienia żądanych informacji w części, tj. w zakresie "danych ogólnych" w kolumnach F, G, H, I oraz w zakładce "dane szczegółowe".
Dalej wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Krajowa Izba [...] była bowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Naczelnik W. Urzędu Celno-Skarbowego w P., w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne.
Niewątpliwie również informacje, o których udostępnienie wystąpiła skarżąca – w zakresie "danych ogólnych" w kolumnach F, G, H, I oraz w zakładce "dane szczegółowe" – stanowią informację publiczną przetworzoną. Kwestia ta nie była podważana przez skarżącą na etapie postępowania sądowego. Ubocznie więc tylko, w nawiązaniu do niepodtrzymywanych w skardze zarzutów odwołania, Sąd wskazuje, że w całości podzielił stanowisko organów rozstrzygających w sprawie w tym zakresie. Informacja przetworzona może bowiem wiązać się z podjęciem przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadaniem skutkom tego działania cech informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przetworzenie dotyczy wydobycia poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ I instancji zbiorów dokumentów, przy czym jak wynika z udzielonych przez ten organ informacji, w latach 2015-2018 było prowadzonych około 3215 postępowań przygotowawczych, które liczą średnio od 4 do 20 tomów akt w każdej sprawie.
Istota sporu sprowadza się natomiast do oceny, czy wnioskodawca wykazał, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stanowi przesłankę udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.
Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wskazano jednak, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Z powyższego wynika, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter – co wynika z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 126115 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Choć przy tym pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, natomiast pojęcie szczególnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, niemającym zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa, pojęcie "szczególnej istotności dla interesu publicznego" nie może być zdefiniowane w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od konkretnej sytuacji. Ustalenie, czy coś jest szczególnie istotne dla interesu publicznego zależy od okoliczności danej sprawy i w każdej sprawie należy to zbadać i ocenić indywidualnie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 918/19). O szczególnie istotnym charakterze interesu publicznego decydują przy tym zarówno czynniki natury funkcjonalnej, jak i podmiotowej (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w aspekcie funkcjonalnym szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, iż uzyskanie informacji przetworzonej powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla państwa, czy też społeczeństwa działań, i że określona informacja przetworzona jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 i z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). Z kolei w aspekcie podmiotowym, w pojęciu szczególnie istotnego interesu publicznego należy uwzględnić także właściwości podmiotu występującego o udostępnienie mu informacji przetworzonej. Zasadniczo, prawo do uzyskania informacji przetworzonej ma bowiem jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji publicznej. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonywujące uprawdopodobnienie (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2721/13).
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zdaniem Sądu wszystkie przywołane powyżej aspekty zawierające się w przesłance "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zostały przez skarżącą w okolicznościach faktycznych sprawy spełnione.
Niewątpliwie, podnoszona przez stronę skarżącą praktyka instrumentalnego stosowania przez organy skarbowe art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej stanowi zagadnienie, które może przyczynić się do poprawy pozycji obywateli-podatników w postępowaniach podatkowych prowadzonych z ich udziałem. O tym, że wskazywany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej problem prawny rzeczywiście może występować świadczy to, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, którego stosowanie stało się podstawą wątpliwości prawnych stanowiących uzasadnienie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, został poddany kontroli konstytucyjnej. W sprawie o sygnaturze K 31/14 (sprawa w toku) Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o zbadanie zgodności z art. 2 Konstytucji RP: 1) art. 114a ustawy z dnia 10 września 1999 roku – Kodeks karny skarbowy z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; 2) art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa, w zakresie, w jakim przewiduje, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie, a nie przeciwko osobie z art. 2 Konstytucji RP.
Należy również nadmienić, że w związku z otrzymanym w dniu 18 grudnia 2019 r. zawiadomieniem o wszczęciu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skargi konstytucyjnej, zarejestrowanej pod sygn. akt SK 100/19, Rzecznik Praw Obywatelskich, działając na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2072 ze zm.) oraz art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2018 r., poz. 2179 ze zm.) zgłosił swój udział w tym postępowaniu i wniósł o stwierdzenie, że art. 70 § 6 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926; dalej: "Ordynacja podatkowa") w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa, ustawy - Kodeks karny skarbowy oraz ustawy - Prawo celne (Dz. U. z 2013, poz. 1149) o treści: "bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, o którym podatnik został zawiadomiony, jeżeli podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wiąże się z niewykonaniem tego zobowiązania w zakresie w jakim wywołuje skutek w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania karnego lub postępowania o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe również w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania przygotowawczego nastąpiło wobec braku uzasadnionego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego" - jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji.
Warto również dodać, że na kwestię instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej wskazywała Naczelna Rada Adwokacka w opinii amicus curiae w sprawie K 31/14 (por. zgłoszenie udziału i stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich do sprawy o sygn. SK 100/19, dostępne na – https://ipo.trybunal.gov.pl). Zgodnie z tą opinią, przesłanki zawieszenia biegu przedawnienia powinny być w pełni zgodne z celem ich wprowadzenia, spójne na gruncie całego systemu prawnego obowiązującego w Polsce i nie powinny prowadzić do naruszenia stabilizacji stosunków społecznych. W ocenie Naczelnej Rady Adwokackiej, szczególnego znaczenia nabiera konieczność zapobieżenia (lub eliminacji) stanu prawnego, w którym organy podatkowe posiadałyby możliwość przedłużenia okresu dochodzenia należności publicznoprawnych, przy jednoczesnym ograniczeniu, a niekiedy nawet uniemożliwieniu skorzystania przez podatnika z ustanowionej przez prawodawcę instytucji wygaszania zobowiązania podatkowego przez przedawnienie. Naczelna Rada Adwokacka przypomniała, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2012 roku, sygn. akt P 30/11, zaznaczono, że "zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego jest instytucją nadzwyczajną, stanowiącą wyjątek od zasady, że każde zobowiązanie podatkowe przedawnia się po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku".
Na istotne wątpliwości co do praktyki stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej przez organy administracji skarbowej wskazują też liczne wypowiedzi doktryny [por. D. Strzelec (w:) A. Franczak (red.), A. Kaźmierczyk (red.), Prawo podatkowe w systemie prawa. Międzygałęziowe związki norm i instytucji prawnych. Część VI. Związki prawa podatkowego z prawem karnym. Postępowanie podatkowe oraz postępowanie karne skarbowe. Problemy na styku dwóch procedur; M. Wojtuń, Zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na skutek wszczęcia postępowania karnoskarbowego, publ. Glosa 2017/2/104-116, E. Prejs, Zawieszenie biegu przedawnienia zobowiązania podatkowego ze względu na wszczęcie postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe – rozważania nad konstytucyjnością obowiązującej regulacji, publ. Przegląd Podatkowy 2017/11/32-47].
Jak wskazano we wniosku, intencją Krajowej Izby [...] jest dokonanie analizy kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karno-skarbowych prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Zwrócono uwagę, że wieloletnie obserwacje praktyki działania organów skarbowych pokazują, że w wielu przypadkach dochodzi do wszczęcia postępowania karnego skarbowego w trakcie postępowania kontrolnego w ostatnim roku biegnącego terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Zdaniem Sądu, w stanie sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że złożony przez stronę wniosek o udostępnienie informacji publicznej zmierza do wyjaśnienia, ujawnienia i następnie doprowadzenia do zmiany tej właśnie praktyki.
Niewątpliwie również wnioskodawca, tj. Krajowa Izba [...] jest podmiotem, który ma potencjalną możliwość wykorzystania objętych wnioskiem informacji dla dobra ogółu, w tym realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji w interesie publicznym. Należy zauważyć, że Krajowa Izba [...] z siedzibą w W. jest posiadającym osobowość prawną ogólnopolskim samorządem doradców podatkowych, do którego przynależność jest obowiązkowa (art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o doradztwie podatkowym). Samorząd ten jest niezależny w wykonywaniu swoich zadań i podlega tylko ustawom (art. 47 ust. 3 ustawy o doradztwie podatkowym). Zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 2 i art. 56 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy o doradztwie podatkowym, jednym z organów samorządu doradców podatkowych jest Krajowa Rada [...], która kieruje, w zakresie swoich zadań, działalnością samorządu w okresach między Krajowymi Zjazdami [...], i do której ustawowych zadań należy między innymi opiniowanie projektów ustaw i rozporządzeń dotyczących prawa podatkowego i przedstawianie wniosków w tym zakresie. W ramach wynikającej z art. 47 ust. 3 ustawy o doradztwie podatkowym samodzielności samorządu zawodowego oraz w związku z niezamkniętym ustawowym katalogiem zadań wykonywanych przez Krajową Radę [...] (art. 56 ust. 2 pkt 9 ustawy o doradztwie podatkowym), zadania Krajowej Rady [...] mogą być uzupełniane decyzjami samorządu doradców podatkowych w dowolnym zakresie. Jedynym warunkiem ograniczającym kompetencje Krajowej Rady [...] jest ich zgodność z przepisami prawa [T. Miłek, Komentarz do art. 56 (w:) A. Mariański (red.), Ustawa o doradztwie podatkowym. Komentarz, wyd. el./LEX].
Warto również w tym miejscu wspomnieć, że zgodnie z art. 61 ustawy o doradztwie podatkowym, szczegółowy tryb działania organów samorządu określa statut Krajowej Izby [...]. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 pkt 7 Statutu Krajowej Izby [...] stanowiącego załącznik do uchwały nr 236/2018 Krajowej Rady [...] z dnia 22 maja 2018 r., do zadań statutowych tej Izby należy przedstawianie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa, opracowywanie projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego i wykonywania zawodu doradcy podatkowego.
Przedstawiona pokrótce charakterystyka pozycji ustrojowej Krajowej Izby [...] niewątpliwie wskazuje na to, że podmiot ten posiada prawne możliwości realnego wykorzystania żądanych informacji publicznych dla ochrony interesu publicznego i poprawy funkcjonowania organów skarbowej administracji publicznej. To zaś wystarcza dla uznania, że uzyskanie przez Krajową Izbę [...] wnioskowanej przetworzonej informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Jak słusznie przy tym wskazała skarżąca, jest ona uprawniona do inicjowania kontroli konstytucyjności ustaw dotyczących prawa podatkowego w trybie skargi konstytucyjnej, a także może występować z petycjami do organu władzy publicznej w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r., poz. 870). Zgodnie z art. 2 ust. 1 wspomnianej ustawy, petycja może być złożona przez osobę prawną, zaś ust. 2 pkt 1 tego przepisu stanowi, że petycja może być złożona w interesie publicznym. Warto też nadmienić przy tej okazji, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o petycjach, przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji.
Reasumując, pozycja ustrojowa wnioskodawcy oraz wynikająca z tej pozycji już sama tylko możliwość (akcentowana przez stronę) zajęcia stanowiska lub wydania opinii w odniesieniu do zagadnienia poruszonego we wniosku spełnia wymóg uprawdopodobnienia możliwości wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 205/18, że celem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest przeciwdziałanie zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Nie jest natomiast takim celem ograniczanie prawa dostępu do informacji publicznej. Każdy zatem wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a nie tylko osoby pełniące określone funkcje publiczne (jak w szczególności poseł zasiadający w komisjach Sejmu, radny lub minister nadzorujący działalność podległego mu resortu), powinien uzyskać dostęp do informacji publicznej przetworzonej, jeżeli wykaże, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego i wyjaśni, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, występując o udzielenie informacji publicznej o określonej treści, skarżąca przedstawiła powody wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem, nakreśliła wątpliwości związane z dostrzeżoną praktyką organów skarbowych w zakresie sposobu korzystania z przepisu art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a nadto wskazała w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane od organu informacje.
Nadmienić również należy, że kwestionując wykazanie przez wnioskodawcę przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązkiem organu orzekającego w sprawie było wyczerpujące przedstawienie w decyzji odmownej powodów dla których organ ten nie dostrzega spełnienia tej przesłanki po stronie wnioskodawcy. Sąd zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, że organy orzekające w niniejszej sprawie z tego obowiązku się nie wywiązały. Zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja jest zbyt ogólnikowa i w istocie nie dostarcza konkretnych argumentów, które mogłyby podważyć stanowisko, że w sprawie nie wystąpiła sporna przesłanka. Organ nie wyjaśnił dlaczego uważa, że przekazanie sporządzonego przez skarżącą raportu organom takim jak Rzecznik Praw Obywatelskich, czy Prezes Najwyższej Izby Kontroli, "nie przekłada się na realny wpływ na poprawę funkcjonowania organów władzy publicznej". Niezrozumiałe jest również twierdzenie organu, że "Trybunał Konstytucyjny nie bada stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej, a jedynie jego zgodność z ustawą zasadniczą". Podnoszenie tego rodzaju argumentów wskazuje w istocie na zupełne niezrozumienie intencji wnioskodawcy, a także niedostrzeganie związku przyczynowo-skutkowego ujawnienia potencjalnego zjawiska instrumentalnego stosowania przez organy skarbowe w art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej celem wydłużenia terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych.
Końcowo Sąd wskazuje, że tożsame stanowisko na tle analogicznego stanu faktycznego sprawy zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 151/20, i zawarte w nim rozważania Sąd przyjął jako własne. Podobnie wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 2 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 918/19.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Naczelnika W. Urzędu Celno-Skarbowego w P. z dnia [...] października 2019 r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., które miało wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia uwagi i zaprezentowaną wykładnię prawa.
O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 4 czerwca 2020 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.