II SA/Po 853/11

II SA/Po 853/11 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2012-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-09-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Drzazga
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 191 ust. 1 pkt 3, ust. 2
Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 106 poar. 3, art. 107, art. 109, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi J.B. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] 2011 roku [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego; oddala skargę
Uzasadnienie
Uchwałą nr [...] z dnia [...] 2011 r. Rada Miejska w D. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego J. B.. Podstawą prawną przedmiotowej uchwały był przepis art. 190 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad, gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich, (Dz. U z 2010 r. nr 176, poz. 1190 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały podniesiono, iż wobec wydania w stosunku do radnego J. B. prawomocnego wyroku skazującego z dnia 13 maja 2010 r. przez Sąd Rejonowy w K., ziściły się przesłanki wydania uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego.
Na powyższą Uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. B.. W uzasadnieniu skargi zarzucił, iż nie kwestionuje prawidłowości zastosowanej podstawy prawnej uchwały, jednak została ona wydana z naruszeniem prawa, albowiem w czasie sesji na której ww. akt został wydany, nie wysłuchano wyjaśnień radnego J. B. Zgodnie z art. 190 ust. 3 w takiej sytuacji radnemu bezwzględnie należy umożliwić złożenie wyjaśnień.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w D. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż skarżącemu umożliwiono złożenie wyjaśnień zawiadamiając go o sesji Rady, na której miała być rozpatrywana kwestia wygaśnięcia mandatu. Skarżący nie pojawił się na X sesji i nie usprawiedliwiał swojej nieobecności. Zawiadomienie o Sesji zostało doręczone J. B. w dniu 5 sierpnia 2011 r. w trakcie posiedzenia stałych komisji Rady.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżony akt został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego.
Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.
Dokonując oceny rozpoznawanej skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W toku postępowania sądowego, z uwagi na specyfikę przedmiotowego postępowania, a także wolę uczestniczenia przez J. B. w rozprawie, zobowiązano skarżącego do osobistego stawiennictwa na rozprawie, w celu umożliwienia skarżącemu złożenia oświadczenia co do okoliczności przedstawionych w odpowiedzi na skargę, a dotyczących trybu zawiadomienia skarżącego jako radnego, o sesji Rady Miejskiej w D., wyznaczonej na dzień 9 sierpnia 2011 r. Skarżący nie stawił się na terminy rozprawy:
- 17 stycznia 2012 r. przedkładając zaświadczenie lekarskie o niezdolności do udziału w rozprawie;
- 4 kwietnia 2012 r. – z powodu pobytu w sanatorium;
- 5 czerwca 2012 r. - przedkładając zaświadczenie lekarza sądowego o niezdolności do udziału w rozprawie
- 19 lipca 2012 r. – z powodu zawieszenia w czynnościach zawodowych pełnomocnika skarżącego;
- 6 września 2012 r. – przedkładając zaświadczenie lekarza sądowego o niezdolności do udziału w rozprawie.
Wobec uzyskania od Rady Miejskiej w D. szczegółowej informacji dotyczącej sposobu i treści zawiadomienia radnych o terminie sesji Rady Miejskiej w D. wyznaczonym na dzień 9 sierpnia 2011 r. odstąpiono od wezwania skarżącego do osobistego stawiennictwa na termin rozprawy (zarządzenie z dnia 6 września 2012 r. k.132), a o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 28 września 2012 r. został zawiadomiony wyłącznie pełnomocnik skarżącego. Skarżący w piśmie z dnia 26 września 2012 r. wyraził wolę uczestniczenia w rozprawie oświadczając, że nie może się na rozprawę stawić z powodu konieczności uczestniczenia w sesji Rady Miejskiej w D..
Zdaniem sądu postępowanie skarżącego świadczy o tym, iż w istocie nie miał on zamiaru uczestniczyć w rozprawie. Okoliczność ta nie może być żadnym usprawiedliwieniem nieobecności na rozprawie, J. B. miał możliwość przyjazdu na rozprawę, jednak z możliwości tej nie skorzystał. Wykonywanie obowiązków służbowych nie jest nadzwyczajną okolicznością usprawiedliwiającą nieobecność na rozprawie, a tylko nadzwyczajne okoliczności mogą doprowadzić do odroczenia rozprawy, (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r. I FSK 806/10 publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) Skarżący miał możliwość przedstawienia na piśmie wszelkich okoliczności i wniosków istotnych dla sprawy. Z możliwości tej również nie skorzystał, mimo, że zdawał sobie sprawę, że z powodu stanu zdrowia kilkukrotnie nie mógł na rozprawę przyjechać. Powyższe wskazuje, iż prawdziwym zamiarem skarżącego było paraliżowanie biegu postępowania sądowego. Zacytować w tym miejscu należy pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2010 r. (II FSK 314/09 publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż Nie mogło być jednak tak, że to strona skarżąca staje się "gospodarzem" postępowania sądowoadministracyjnego, a jej zły stan zdrowia uniemożliwia zakończenie postępowania. Rację miał Wojewódzki Sąd Administracyjny (...) wskazując w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że udział w rozprawie nie jest jedyną formą zapewnienia stronie możliwości obrony jej interesów i że nie ma w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisu stanowiącego, że odmowa odroczenia terminu rozprawy z powodu choroby skarżącego jest równoznaczna z nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego.
Sąd stwierdził, że nieobecność strony skarżącej na rozprawie, stosownie do art. 107 P.p.s.a. nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Rozpatrywanie spraw bez nieuzasadnionej zwłoki stanowi nakaz konstytucyjny, wynikający z art. 45 Konstytucji RP. Nieobecność skarżącego na rozprawie, w sytuacji, gdy w toku postępowania był on reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, który został w sposób należyty zawiadomiony o terminie rozprawy nie uzasadniała zastosowania art. 109 P.p.s.a. Skarżący nie został pozbawiony możliwości obrony swych praw.
Tylko w sytuacji gdy nieobecność skarżącego na rozprawie ma charakter niezależny od zachowania i woli strony, wniosek o odroczenie rozprawy winien być uwzględniony, (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2008 r. I OSK 566/07 , publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka wyjątkowa sytuacja w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła.
Należy powtórzyć, że sądy administracyjne powołane zostały do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.); nie orzekają w inny, bezpośredni sposób o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. W związku z tym, poza wyjątkiem wskazanym w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie prowadzą postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie. Oceniają czy takie postępowanie przeprowadzone przez organ administracji w konkretnej sprawie było zgodne z prawem czy też prawo naruszało.
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w D. z dnia [...] 2011 r., stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego J. B. wybranego na kadencję 2010-2014, z powodu utraty prawa wybieralności. Uchwała ta została podjęta w związku z uzyskaniem informacji o wydaniu wobec J. B., przez Sąd Rejonowy w K. wyroku skazującego z dnia [...] 2010 r. (sygn. akt [...]) za przestępstwo umyślnie przeciwko życiu i zdrowiu, ścigane z oskarżenia publicznego.
Na podstawie art. 191. ust.1. ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), zwanej w dalszej części Ordynacją wyborczą od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego (...), zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału aktowego prowadzi do wniosku, iż zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i nie ma podstaw do jej uchylenia.
W pierwszej k olejności należy wskazać, iż kwestionowana uchwała dotyczy wygaśnięcia mandatu radnego, który wybrany został na kadencję 2010-2014. Te wybory samorządowe zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującą wówczas Ordynacją wyborczą. Z dniem 1 sierpnia 2011 r. weszły w życie: ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.) oraz ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 ze zm.). Tym samym moc obowiązującą utraciła Ordynacja wyborcza, przy czym ustawodawca wprowadził jednocześnie regulacje przejściowe. Zgodnie z art. 16 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę wymienioną w art. 1 (tj. Kodeks wyborczy) stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów, natomiast do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy wymienionej w art. 1 (art. 16 ust. 2), do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie (art. 16 ust. 3) oraz do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie (art. 16 ust. 4) - stosuje się przepisy dotychczasowe.
Treść przepisów intertemporalnych wskazuje jednoznacznie, iż wolą ustawodawcy było poddanie nowym regułom wyborów zarządzanych dopiero po dniu wejścia w życie Kodeksu wyborczego oraz kwestii, które mogłyby się pojawić w czasie kadencji rozpoczętej po przeprowadzeniu takich wyborów. Natomiast do już przeprowadzonych wyborów oraz kwestii, które mogą pojawić się po takich wyborach, (np. jak w rozpoznawanej sprawie kwestia stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego wybranego na kadencję 2010 – 2014), należy stosować poprzednio obowiązującą regulację, w oparciu o zapisy której przeprowadzone zostały wybory, czyli ustawę Ordynacja wyborcza.
Należy w tym miejscu zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 9/11, stwierdził, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że sposób zredagowania kwestionowanych zapisów widziany w perspektywie terminu na zarządzenie wyborów parlamentarnych w 2011 r. doprowadził do ukształtowania normy, która powierzyła Prezydentowi nie tylko samo wyznaczenie daty tych wyborów, lecz także umożliwiła określenie ich reżimu prawnego. Skutek taki zaistniał w wyniku określenia przez ustawodawcę daty wejścia w życie Kodeksu wyborczego w okresie bezpośrednio poprzedzających ostateczny termin na zarządzenie przez Prezydenta wyborów parlamentarnych. To z uwagi na tę okoliczność Trybunał Konstytucyjny uznał, że decyzja o tym, jakie prawo wyborcze ma być stosowane w odniesieniu do wyborów parlamentarnych w 2011 r. nie wynika z rozstrzygnięcia podjętego przez ustawodawcę, ale kwestia ta została pozostawiona Prezydentowi. To właśnie te przyczyny legły u podstaw przyjęcia, iż derogacja art. 16 ust. 1 i 2 Przepisów wprowadzających ustawę – Kodeks wyborczy spowodowała, że reguła stosowania Kodeksu wyborczego dopiero do wyborów zarządzonych po tej dacie i jedynie w odniesieniu do kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów, ma odniesienie tylko do wyborów parlamentarnych. Pogląd taki wypowiedziany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 304/12 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i Sąd w składzie orzekającym pogląd ten w całości akceptuje i podziela. Ponadto w tym kontekście należy stwierdzić, iż Trybunał Konstytucyjny, związany granicami wniosku (art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), pozostawił w obrocie prawnym regulację przejściową zawartą w art. 16 ust. 3 i ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawę – Kodeks wyborczy, dotyczącą nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, stanowiących, iż stosuje się do nich przepisy Ordynacji wyborczej.
W tej sytuacji skoro do wyborów nowych, uzupełniających i przedterminowych stosuje się prawo dotychczasowe, to także do zdarzeń prawnych determinujących przeprowadzenie takich wyborów, w tym wygaśnięcia mandatu radnego, powinny mieć zastosowanie normy dotychczasowego reżimu wyborczego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku zakres hipotezy art. 16 ust. 3 i 4 Przepisów wprowadzających ustawę – Kodeks wyborczy, powinien być wyznaczany zasadniczo zgodnie z systemowymi i funkcjonalnymi regułami wykładni. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego jest zagadnieniem odrębnym, choć wiążącym się - ewentualnie, w razie uprawomocnienia się aktu fakt ten ustalającego - z koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów. Objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 3 cytowanej ustawy nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa w tym przepisie, ale także stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu, będący wyjątkiem od zasady bezpośredniego działania Kodeksu wyborczego. Rozszerzająca interpretacja analizowanego przepisu prowadzi bowiem do zagwarantowania koherencji reżimu wyborczego organów jednostek samorządu terytorialnego w świetle zasad i wartości konstytucyjnych dotyczących stabilności reguł prawa wyborczego w trakcie kadencji.
Należy zatem stwierdzić, iż do zmian w składach rad gmin, rad powiatów i sejmików województw kadencji 2010-2014 mają nadal zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 1304/12 i II OSK 1305/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2 Ordynacji wyborczej nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego oraz wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.
Zgodnie zaś z art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów i stwierdzane jest przez radę powiatu w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Należy w tym miejscu podkreślić, iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy prawa (ex lege), a nie z woli organu podejmującego uchwałę o jego wygaśnięciu. Uchwale rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu przypisuje się charakter aktu deklaratoryjnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r., sygn. OPS 13/00; wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 334/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym, uchwała ta ma cechy aktu administracyjnego, gdyż stanowi przejaw władczego działania prawnego organu jednostki samorządowej, skierowanego na wywołanie konkretnych skutków prawnych w sytuacji prawnej indywidualnego podmiotu – radnego. Rada rozstrzyga o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu. Jednakże ustalenie konsekwencji tego stwierdzenia nie jest objęte tym rozstrzygnięciem, ponieważ następuje z woli ustawodawcy. Należy również wskazać, iż określony w art. 190 Ordynacji wyborczej termin trzech miesięcy na podjęcie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego ma charakter instrukcyjny i jego upływ nie pozbawia rady prawa do podjęcia takiej uchwały (wskazana wyżej uchwała 7 sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r.).
Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż został on pozbawiony możliwości ustosunkowania się do rozstrzyganej przez Radę Miejską w D. kwestii wygaszenia mandatu radnego. Skarżącemu umożliwiono uczestniczenie w sesji Rady Miejskiej, na której przedmiotowa kwestia była procedowana. Zaznaczyć należy, iż zgodnie z przepisami radnemu należy umożliwić złożenie wyjaśnień, a nie zmusić do ich złożenia.
Zgodnie z § 10.1, w zw. z ust. 3 Regulaminu Rady Miejskiej w D., stanowiącej załącznik nr 2 do Statutu Gminy D., (dostępne na stronie [...]l) o terminie sesji zwyczajnej zawiadamia się jej członków pisemnie co najmniej 5 dni przed jej rozpoczęciem. W sytuacjach nagłych i szczególnie uzasadnionych Przewodniczący może zwołać sesję z dwudniowym wyprzedzeniem.
W ocenie Sądu powyższe warunki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Niewątpliwie obowiązek wygaszenia mandatu radnego w związku z utratą przez niego prawa wybieralności stanowi przypadek szczególny, który wymaga zwołania sesji Rady w trybie nadzwyczajnym, zwłaszcza z uwagi na wskazane w ustawie terminy. Zatem doręczenie zawiadomienia o wyznaczonej na dzień 9 sierpnia 2011 r. sesji, w dniu 5 sierpnia 2011 r. w świetle powyższych regulacji jest prawidłowe. Stwierdzając powyższe Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zaprezentowane w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 756/12 publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Reasumując powyższe rozważania, należy stwierdzić, iż Rada Miejska w D. prawidłowo stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego w oparciu o art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej, które to przepisy określają jej właściwość do orzekania w sprawie wygaśnięcia mandatu wskutek utraty prawa wybieralności przez radnego, o którym mowa w art. 7 ust. 2 Ordynacji wyborczej.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił jako niezasadną.