II SA/Po 850/24

II SA/Po 850/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 9, art. 28 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Sierakowie z dnia 29 lutego 2024 r., nr LXVI/465/2024 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 29 lutego 2024 r. Rada Miejska w Sierakowie (dalej również jako: "organ"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2023 poz. 40 ze zm.), art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. 2023 poz. 977 ze zm. – dalej "u.p.z.p."), w związku z art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), podjęła uchwałę Nr LXVI/465/2024 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sieraków.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. B. (dalej również jako: "Skarżąca") zarzucając jej naruszenie:
1) przepisów u.p.z.p. - art. 10 ust. 1 pkt 1) i 2);
2) przepisu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad technik prawodawczej" (tj., Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - § 141.
Ponadto Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż z uchwały Rady Miejskiej w Sierakowie z dnia 29 lutego 2024 r. nie wynika jakie studium zostało zmienione oraz data i numer uchwały zmienianej. Ponadto Skarżąca wskazała, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sieraków było kilka razy zmieniane.
Skarżąca wskazała, że procedura dotycząca zmiany studium (dotycząca uchwały zaskarżanej) była prowadzona równocześnie z procedurą dotyczącą zmiany planu miejscowego, na którą to zmianę także złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca wyjaśniła, że nie złożyła uwag do projektu zmiany studium w terminie do dnia 02 stycznia 2024 r., ponieważ zaufała organowi gminy (po przeprowadzonych wspólnie rozmowach), iż organ wprowadzi kierunki polityki przestrzennej dla przedmiotowej działki takie jak w opinii eksperckiej i takie o jakie wnioskowała już spadkodawczyni. W ocenie Skarżącej została ona wprowadzona w błąd.
Skarżąca wskazała, ze w zmianie studium działka [...] posiada następujące kierunki polityki przestrzennej: w części tereny rolnicze klasy gruntów IV-VI; w części tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy usługowej (MN 1).
Zdaniem Skarżącej przedmiotowe kierunki nie odzwierciedlają rzeczywistych uwarunkowań ani funkcji działek sąsiadujących z działką nr [...] i ustalenia te zostały wykonane przez organ dobrowolnie.
Skarżąca podniosła, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sieraków - uchwała Nr XLIV/303/2018 Rady Miejskiej w Sierakowie z dnia 27 lutego 2018 r. działka o numerze ewidencyjnym [...] posiadała kierunek polityki przestrzennej: tereny zieleni / tereny zieleni urządzonej (ZP). Ponadto z uwarunkowań wówczas istniejących nie wynikało, aby na terenie na którym położona jest działka o numerze ewidencyjnym [...], były istniejące tereny zieleni/tereny zieleni urządzonej (zieleni publicznej). Skarżąca wskazała, że uwarunkowania potwierdzają zapisy ewidencji gruntów i budynków (tereny rolnicze klasy IV-VI), a także są zgodne z poprzednim przeznaczeniem określonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Sieraków, zatwierdzonym uchwałą Nr IV/29/94 z dnia 29 listopada 1994 r. obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r., gdzie działka ta znajdowała się w części na terenie przeznaczonym pod rezerwy terenowe na uprawy ogrodnicze z prawem zabudowy zrealizowane po powstaniu znaczącego zapotrzebowania na działki ogrodnicze (symbol terenu to: RP / ROM /II), a w części pod teren ogrodów bez prawa zabudowy (symbol terenu to: RO). W ocenie Skarżącej z powyższego wynika, że na części tej działki można było zrealizować zabudowę związaną z funkcją ogrodniczą / sadowniczą / rolniczą. Jedynie cześć dziatki była spod tej zabudowy wyłączona. Z uwarunkowań wynikało także, że w sąsiedztwie analizowanej działki znajdują się tereny, które są zabudowane, a niektóra zabudowa znajduje się nawet w bliskiej odległości od wody stojącej (dzieli ją jedynie wąski pas zieleni). Dla tych terenów także Studium określało kierunki polityki przestrzennej jako mieszkaniowo-usługowe. Skarżąca wskazała, że takie ustalenie budzi wątpliwości.
Ponadto Skarżąca zwróciła uwagę na zapis analizowanego Studium, z którego wynika, że nowe tereny zieleni publicznej, również jako zieleni towarzyszącej należało wprowadzać na obszarach o zróżnicowanym sposobie zagospodarowania i użytkowania, na terenach położonych wzdłuż cieków wodnych oraz przy tranzytowych i często uczęszczanych szlakach transportowych (str. 52 obecnie obowiązującego Studium). Skarżąca podkreśliła, że analizowana działka stanowiła różne rodzaje użytków, ale nie świadczy to o tym, że można dla niej było ustalić tylko i wyłącznie z tego powodu kierunki polityki przestrzennej jako tereny zieleni / tereny zieleni urządzonej (ZP). Różny sposób zagospodarowania, w tym jako tereny mieszkaniowe na gruntach rolnych, zdaniem Skarżącej mógł stanowić podstawę do ustalenia kierunku polityki przestrzennej związanego z zabudową mieszkaniową (zagrodową), czy też mieszkaniowo-usługową.
Skarżąca podnosła, ze na gruncie analizy obydwu studiów (2018 r. i 2024 r.) dla działki o numerze ewidencyjnym [...] organ gminy Sieraków ustala i ustalał sobie dowolne kierunki, nie związane m.in. uwarunkowaniami tejże działki, czy jej sąsiedztwem, ale także i z przepisami prawa, czy też z logiką.
W odniesieniu do rodzajów użytków, jakie posiada działka o nr [...] Skarżąca wskazała, że wcześniej zgodnie z wypisem z rejestru gruntów ww. działka stanowiła następujące rodzaje użytków gruntowych: B/RIVa (tereny mieszkaniowe na gruntach ornych), RIVb (grunt orny), RV (grunt orny), B/RV (tereny mieszkaniowe na gruntach ornych), S/R V (sad na gruncie ornym), RVI (grunt orny), ŁV (łąka trwała), LsV (las), Ws (grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi), Bi (inne tereny zabudowane),W (grunty pod rowami). Mając na względzie powyższe w ocenie Skarżącej istniały przesłanki do tego, aby przedmiotowa działka została zakwalifikowana pod zabudowę (w tym zabudowę zagrodową), jak miało to miejsce w przypadku terenów sąsiednich.
Skarżąca podniosła również, że ustalenie w planie miejscowym z 2021 r. przeznaczenia dla działki [...] na podstawie studium z 2018 r. powodowało spadek wartości nieruchomości. Spadkodawczyni ww. działki w dniu 27 czerwca 2022 r. złożyła pozew o odszkodowanie załączając do niego m.in. operat szacunkowy z dnia 4 lutego 2022 r. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą XII C [...] w Sądzie Okręgowym w P..
Mając na względzie powyższe Skarżąca zarzuciła, że ustalenia dot. przedmiotowej działki naruszają ład przestrzenny tworząc chaos w sąsiedztwie terenów zabudowanych i zielonych. Natomiast zaskarżona uchwała była podstawą do uchwalenia zmiany planu miejscowego, która określiła nowe przeznaczenie działki tj. w części pod teren rolnictwa z zakazem zabudowy (1RN) i w części pod tereny zabudowy mieszankowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług (1MNM-U). W ocenie Skarżącej naruszona została istota prawa własności, o której mowa w art. 64 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Sierakowie wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie od Skarżącej na rzecz Gminy Sieraków kosztów procesu według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odniósł się do sprawy, w której D. B. (poprzedniczka prawna Skarżącej) zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej w Sierakowie nr XXXIV/245/2021 z dnia 28 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części Sierakowa zarzucając jej naruszenie prawa własności. Ponadto organ wskazał, że D. B. zarzucała, że nowe przeznaczenie działki uniemożliwia jej prowadzenie dotychczasowej działalności rolniczej i korzystanie z dotacji. Ponadto D. B. podkreślała, że działka nr [...] ma potencjał pod zabudowę. W przywołanej sprawie Gmina Sieraków wniosła o oddalenie skargi, twierdząc że plan jest zgodny ze studium zagospodarowania przestrzennego, które nie zostało zaskarżone oraz wskazała na błędy w przywołanych przez D. B. danych dotyczących ewidencji gruntów.
W powyższej sprawie WSA w Poznaniu zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć D. B.. Postępowanie zostało podjęte, gdy Skarżąca jako spadkobierczyni wstąpiła w miejsce D. B.. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Po [...] WSA w Poznaniu oddalił skargę M. B..
Ponadto organ wskazał, że równolegle ze skargą D. B. wniosła do Sądu Okręgowego w P. pozew datowany 27 czerwca 2022 r. o zasądzenie kwoty [...]zł od gminy Sieraków tytułem odszkodowania za obniżenie wartości działki nr [...] w mieście Sieraków, które w jej ocenie nastąpiło na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zachodniej części miasta Sieraków objętego uchwałą Rady Miejskiej w Sierakowie nr XXXIV/245/2021 z dnia 28 września 2021 r. Również w przedmiotowej sprawie z uwagi na śmierć D. B. Skarżąca jako spadkobierczyni wstąpiła w jej miejsce.
Organ wyjaśnił, że w marcu 2023 r. odbyło się spotkanie przedstawicieli Gminy z pełnomocnikiem Skarżącej, w ramach którego ustalono, że zmiany w studium i planie będą oparte na rozwiązaniach nieobowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. Wg. organu pełnomocnik Skarżącej zaakceptował poczynione ustalenia, które zdaniem organu zostały w całości uwzględnione przez Gminę. Następnie po przeprowadzeniu wymaganej ustawą procedury planistycznej Rada Miejska zaskarżoną uchwałą uchwaliła zmiany w studium (obejmujące również obszar działki nr [...] w Sierakowie), co do których podczas dyskusji publicznej i okresu wyłożenia projektu zmian do wglądu nie zgłoszono żadnych uwag, w tym ze strony Skarżącej. Mając na względzie powyższe twierdzenia Skarżącej w zakresie wprowadzenia jej w błąd są niezgodne z prawdą. Zdaniem organu z twierdzeń formułowanych przez Skarżącą można wyprowadzić wniosek, że zależy jej (podobnie jak zmarłej D. B.), żeby przedmiotowa działka była po części przeznaczona pod uprawy rolne, a po części pod zabudowę jednorodzinną (co obok uprawy roli miało pozwolić jej dodatkowo zarabiać na sukcesywnej wyprzedaży fragmentów tej działki pod zabudowę jednorodzinną).
W ocenie organu w zakresie żądań Skarżącej występuje sprzeczność, gdyż z jednej strony domaga się ona zachowania statusu rolnego działki, a z drugiej strony chce, aby działka była przeznaczona pod zabudowę. Organ podkreślił, że zmiana studium oraz późniejsza zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodna z poczynionymi ustaleniami i uwzględnia zarówno uprawy rolne, jak i zabudowę jednorodzinną. Zdaniem organu rzeczywistym celem Skarżącej jest uzyskanie odszkodowania w sprawie toczącej się przed Sądem Okręgowym w P., a zaskarżenie zmian planistycznych ma na celu "usunięcie przeszkody prawnej".
Mając na względzie powyższe organ uznał, że zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. jest chybiony. Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów zasady techniki prawodawczej określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie stanowią podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały planistycznej.
Na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
W tym miejscu wskazać należy, iż podstawę prawną wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465; dalej: "u.s.g.").
Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego zaznaczyć należy, iż w świetle zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium określa politykę przestrzenną gminy dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, obejmującą zasady zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - art. 9 u.p.z.p. W studium określa się m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów.
Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie zaś plany miejscowe kształtują sposób wykonywania prawa własności gruntu. Zatem w studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, co pośrednio, jednakże w sposób wiążący, będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności, w sytuacji w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA z dnia 1 kwietnia 2011r. sygn. IV SA/Wa 2235/10, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016r,. sygn. II OSK 2813/14 dostępny CBOSA).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Skarżącej jako właścicielce nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonego Studium niewątpliwie przysługuje interes prawny. Rozważając kwestię naruszenia interesu prawnego Skarżącej należy mieć na uwadze, iż zaskarżona uchwała dotyczy wyłącznie działki nr [...] stanowiącej własność Skarżącej. Zgodnie z zapisami zaskarżonej uchwały działka ta przeznaczona jest w części pod tereny rolnictwa z zakazem zabudowy, a w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub usług.
Z tych też względów Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącej gdyż pośrednio - ale w sposób wiążący dla zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wpływa na możliwość zabudowy nieruchomości Skarżącej.
W tym kontekście trzeba też dostrzec różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) Skarżącej, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi. Naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie powoduje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić, w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów). Przechodząc zatem do oceny zgodności zaskarżonej uchwały - w części jakiej dotyczą interesu prawnego Skarżących - z przepisami prawa wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Podkreślenia również wymaga, że wobec przyjętego kryterium oceny aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ.
Dokonując w pierwszej kolejności oceny procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie planu miejscowego wskazać należy, że przedmiotowa uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego.
Ponadto wskazać należy, iż oceniając nadesłane, co warte podkreślenia, kompletne i uporządkowane akta planistyczne, Sąd uznał, że przeprowadzona procedura planistyczna była prawidłowa
Zaznaczyć należy, iż Rada Miejska w Sierakowie dnia 26 stycznia 2023 r. podjęła uchwałę Nr LIV/363/2023 z o przystąpieniu do sporządzenia częściowej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sieraków.
Następnie zamieszczono ogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków. O podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium zawiadomiono również instytucje i organy właściwe.
Po sporządzeniu projektem Studium wystąpiono o stosowne uzgodnienia oraz opinie. Następnie projekt Studium wyłożono do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania. W toku wyłożenia przeprowadzono dyskusje publiczną.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Sąd badając procedurę, mając na uwadze treść przepisów obowiązujących w czasie procedowania, z urzędu nie dopatrzył się naruszenia trybu sporządzania zmiany Studium .
Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała również naruszenia przez organ planistyczny zasad sporządzania Studium.
W tym miejscu zaznaczyć należy, iż wobec przyjętego kryterium oceny aktu zaskarżonego do sądu administracyjnego, sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych przez właściwy organ. Niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w akcie planistycznym rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nadto żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (zob. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10 i z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 834/10). Sąd nie może zastępować organu administracji w działaniach należących do jego kompetencji. Skoro zaś ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) wykluczyć należy z zakresu kontroli sądu ocenę celowości poszczególnych ustaleń przyjętych w akcie planistycznym. Ocena kwestii nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania czy ustalone w Studium ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony innych wartości.
Ponadto podkreślić należy, iż uchwalając studium gmina działa w ramach tzw. władztwa planistycznego.
Zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.
Nie ulega wątpliwości, iż organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.
O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16, CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż kwestionowane przeznaczenie działek częściowo pod zabudowę jednorodzinną, a częściowo pod terenu upraw rolnych z zakazem zabudowy nie nastąpiło z naruszeniem władztwa planistycznego.
W tym miejscu odwołać należy się do zapisów treści Studium zmienionego zaskarżoną uchwałą.
W treści Studium wyraźnie zaznaczono, iż celem zmiany Studium jest wyznaczenie kierunku zagospodarowania działki nr ewid.[...] położonej w obrębie miasta Sieraków, w rejonie osiedla Daszyńskiego, nawiązującego do ustaleń nieobowiązującego już miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr IV/29/94 Rady Miejskiej w Sierakowie z dnia 29 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Pozn. Nr 22/94 poz. 223.).
W tym miejscu wskazać należy, iż powyższe nawiązanie jest wynikiem złożonego przez Skarżącą pozwu o odszkodowanie z tytułu utraty własności nieruchomości. Sąd zaznacza, iż kwestie przeznaczenia działki w Studium, które obecnie jest zmieniane jak również treść pozwu nie maja wpływu na dokonana ocenę w niniejszej sprawie, gdyż co wskazano już wyżej Sąd nie dokonuje oceny racjonalności, celowości, zasadności lub słuszności dokonywanych wyborów planistycznych. Z tych tez względów motywy jakimi kierował się organ przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały nie mają znaczenia przy jej ocenie. Sąd jedynie na marginesie wskazuje, iż dotychczas podejmowanie działania czy też ich brak (strona nie złożyła uwag do projektu zmiany Studium) prowadzą do sytuacji gdzie ciężko jest odczytać intencje strony. Z jednej strony Skarżąca chce aby umożliwić jej zabudowę (odwołując się do opinii eksperckiej), z drugiej zaś strony wskazuje, że na skutek uchwalenia Studium przed jego obecną zmianą pozbawiono ją możliwości uzyskiwania dopłat (pozew).
Sąd na marginesie odnosząc się do stanowiska strony, iż organ wprowadził ją w błąd wyjaśnić należy, że przy uchwalaniu Studium nie mamy do czynienia z procedurą regulowaną przepisami Kpa. Przeprowadzona ocena procedury planistycznej nie wykazała aby organ na którymś z etapów nie informował w sposób nakazany u.p.z.p. o podjętych działania. Projekt Studium został wyłożony i strona miała możliwość się z nim zapoznać i wnieść uwagi. Natomiast argumentacja, że Skarżąca oczekiwała przeznaczenia nieruchomości zgodnie z opinia ekspercką nie ma znaczenia w sprawie. Sąd jedynie wskazuje, iż załączona do akt opinia z października 2020 r. (k. 32) kwestionuje prawidłowość przeznaczenia nieruchomości Skarżącej na tereny zielone. Dopiero na ostatnich stronach zawarto pytanie "Z jakiego także powodu obydwie działki ([...] i [...]) nie mogą posiadać kierunków polityki przestrzennej jako zabudowa mieszkaniowa (zagrodowa), czy też mieszkaniowo usługowa, skoro działki sąsiednie (...) taki właśnie kierunek posiadają?".
Wracając do samych zapisów Studium zaznaczyć należy, iż przy ustaleniu przeznaczenia dla działki nr ewid.[...] uwzględniono uwarunkowania wynikające z: dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; diagnozy, o której mowa w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przygotowanej na potrzeby strategii rozwoju gminy; stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego; stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; rekomendacji i wniosków zawartych w audycie krajobrazowym lub określenia przez audyt krajobrazowy granic krajobrazów priorytetowych; warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia, potrzeb i możliwości rozwoju gminy (uwzględniających w szczególności: analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę).
Dokonując oceny czy w sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności czy też zasady władztwa planistycznego odwołać należy się do opisanych w Studium uwarunkowań istniejących na terenie objętych zapisami tego aktu.
Na obszarze objętym zmianą Studium, dla działki nr ewid.[...], obręb miasto Sieraków, znajdują się grunty orne klasy V i VI (str. 33). Działka ta jest obszarem typowo nizinnym i użytkowana jest rolniczo. Nie występują na niej drzewa czy krzewy. Położony jest w sąsiedztwie gruntów rolnych oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (str. 41 Studium). Ponadto obszar objęty zmianą Studium znajduje się w granicy obszaru specjalnej ochrony ptaków "Puszcza Notecka" PLB300015 oraz Sierakowskiego Parku Krajobrazowego (str. 50 Studium).
Warto wskazać, iż w studium wyraźnie wskazano, że z uwagi na malownicze położenie gminy oraz mnogość form ochrony należy dążyć do:
- zachowania wysokich walorów środowiska, szczególnie w miejscach cennych przyrodniczo oraz zwiększania potencjału ekologicznego w pozostałej części gminy,
- utrzymania w miarę korzystnego bilansu wodnego oraz eliminowania niedostatków,
- wykorzystania istniejących predyspozycji środowiska dla dalszego rozwoju turystyki i rekreacji, z jednoczesną ochroną przed nadmiernym zainwestowaniem,
- ograniczenia inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska,
- ochrony gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III i gruntów leśnych,
- uwzględnienia w zagospodarowaniu stref zagrożenia powodzią,
- prowadzenia zrównoważonej polityki przestrzennej,
- ograniczenia niekontrolowanej zabudowy na terenie obszarów chronionych oraz
w ich bezpośrednim sąsiedztwie (np. opracowywanie miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego, które przyczyni się do ograniczenia liczby
wydawanych decyzji o warunkach zabudowy
- propagowania działań proekologicznych oraz zasady zrównoważonego Rozwoju (str. 142 i 143 Studium).
Podejmując zaskarżoną uchwałę organ miał na uwadze, iż uchwałą Nr LI/1000/23 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 marca 2023 r. przyjęto Audyt krajobrazowy województwa wielkopolskiego. Zgodnie z przyjętym Audytem krajobrazowym obszar objęty zmianą Studium, dla działki nr ewid.[...], obręb miasto Sieraków, zakwalifikowano do krajobrazu wiejskiego, z przewagą mozaikowo rozmieszczonych użytków rolnych, tworzących małe pola (ID 347).
W krajobrazie dominują mozaikowo rozmieszczone użytki rolne, tworzące małe pola, urozmaicone licznymi ciekami wodnymi, w tym rzeką Śremska Struga i zbiornikami wodnymi, a także ciągami zieleni śródpolnej i enklawami leśnymi. Zabudowa typu zagrodowego oraz jednorodzinna z reguły zlokalizowana w jednostkach osadniczych. Miejscami występuje zabudowa związana z działalnością produkcyjną.
Co istotne organ na podstawie przeprowadzonych analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, istniejących uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy Sieraków oraz z uwagi na zróżnicowanie pomiędzy czynnikami wpływającymi na poszczególne funkcje zabudowy bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę podzielił na trzy zasadnicze części, w kierunku których gmina w dalszym ciągu chciałaby się rozwijać:
1. funkcja mieszkaniowa, do której zaliczono zabudowę o dominującej funkcji mieszkaniowej,
2. funkcja turystyczna, do której zaliczono zabudowę o dominującej funkcji
związanej z turystyką, sportem i rekreacją:
3. funkcja przemysłowa, do której zaliczono zabudowę o dominującej funkcji usługowej i produkcyjnej.
W Studium zastrzeżono, że wyróżnione grupy funkcji zabudowy wzajemnie się uzupełniają i przenikają. Kompleksowy rozwój gminy Sieraków powinien polegać na harmonijnym połączeniu poszczególnych kierunków rozwoju.
W zakresie analiz społecznych i finansowych uwzględniono przede wszystkim oczekiwania Skarżącej jak również ewentualne kwestie odszkodowawcze.
W zakresie przeznaczenia tylko części działki pod zabudowę mieszkaniową odwołać należy się do opisanej Studium prognozy demograficznej zgodnie z którą w roku 2046 na terenie gminy Sieraków będzie mieszkało ok. 9 675 osób, czyli o 900 osób więcej niż w 2016r. Dla takiej liczby mieszkańców konieczne będzie uwzględnienie powierzchni użytkowej nowej zabudowy mieszkaniowej.
W Studium przyjęto, iż na jedną osobę w gminie Sieraków przypada ok. 40,0 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego.
W związku z powyższym maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową wynosi 36 000,0 m2 powierzchni użytkowej (str. 151 Studium).
W studium w formie tabeli zestawiona została rezerwa powierzchni w obrębie istniejących jednostek urbanistycznych oraz w planach miejscowych. Łączna powierzchnia terenów przeznaczonych w istniejących strukturach funkcjonalno-przestrzennych (obszary zwarte + plany miejscowe) wynosi ok. 672 712,38 m2 powierzchni użytkowej. Przy uwzględnieniu zaś zmiany Studium, dla działki nr ewid.[...], obręb miasto Sieraków, łączna powierzchnia terenów przeznaczonych w istniejących strukturach funkcjonalno-przestrzennych (obszary zwarte + plany miejscowe) wynosi ok. 673 912,38 m2 powierzchni użytkowej.
W studium zaznaczono, iż przeliczając dostępne rezerwy powierzchni w obszarach zwartych oraz planach miejscowych w 2046r. gmina powinna liczyć ok. 16 818 osób (672 713,38/40,0 m2). Natomiast zgodnie z przeprowadzonymi analizami demograficznymi uznać należy, iż gmina Sieraków do 2046r. nie osiągnie takiej liczby ludności. Jak wskazano wyżej zgodnie z prognozą demograficzną w roku 2046 na terenie gminy Sieraków będzie mieszkało ok. 9 675 osób, a więc znacznie mniej niż przy założonych rezerwach.
Jak wynika z treści Studium w trakcie prac uwzględniono również, iż w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego Wielkopolska 2020+ (przyjętego uchwałą nr V/70/19 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 marca 2019 r.) wskazano gminę Sieraków jako obszar o najwyższym potencjale przyrodniczym, kulturowym i krajobrazowym dla rozwoju turystyki i rekreacji. Obszar objęty zmianą Studium, dla działki nr ewid.[...], obręb miasto Sieraków, położony jest w granicach Północno – Zachodniego Obszaru Funkcjonalnego oraz Wiejskiego Obszaru Funkcjonalnego.
Jako cel rozwoju przestrzennego Wiejskiego Obszaru Funkcjonalnego wskazano kształtowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej ukierunkowane na podnoszenie jakości życia mieszkańców, poprawę dostępności do usług oraz osiągnięcie wysokiego poziomu konkurencyjności i dostępności obszaru. Dla Północno-Zachodniego Obszaru Funkcjonalnego wskazano wykorzystanie potencjału dla rozwoju funkcji gospodarczych, w tym turystycznych, przy jednoczesnej ochronie wyjątkowych cech ekosystemu, pełniących strategiczną rolę w kształtowaniu równowagi środowiska przyrodniczego w skali regionu i kraju.
Co istotne z punktu widzenia przeznaczenia części działki pod rolnictwo w Studium założono, iż przy dalszych przekształceniach przestrzeni gminy w kierunku jej urbanizacji, należy zachować jej leśny i rolny charakter, zwracając uwagę na przystosowanie form architektonicznych do charakteru krajobrazu gminy, celem uniknięcia dysonansów w krajobrazie takich jak: np. zabudowa wielorodzinna, zbyt intensywna zabudowa jednorodzinna, zabudowa wyższa niż tradycyjna zabudowa wiejska.
Z tych też względów Sąd mając na uwadze wszystkie zapisy Studium obrazujące zarówno obecne zagospodarowania jak i kierunki uznał, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, a jej zapisy nie noszą cech dowolności a wynikając z przedstawionych wyżej uwarunkowań. Wbrew stanowisku wyrażonego w skardze przewidziany sposób zagospodarowania nie wprowadza chaosu przestrzennego. Watro w tym miejscu wskazać, iż działka Skarżącej leży pomiędzy terenami zielonymi (ZP) oraz terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową.
Z tych też względów nie można uznać, iż wprowadzenie terenów zabudowy mieszkaniowej i częściowo terenów rolnych zaburzy ład przestrzenny. W ocenie Sądu takie przeznaczenie, uwzględniając m.in. prognozę demograficzną jak i położenia działki w obszarze Wiejskiego Obszaru Funkcjonalnego oraz w granicy obszaru specjalnej ochrony ptaków "Puszcza Notecka" PLB300015 oraz Sierakowskiego Parku Krajobrazowego, uprawniało organ do przeznaczenia tylko części działki pod zabudowę mieszkaniową, a w pozostałej części zachowanie dotychczasowego rolnego przeznaczenia.
Warto w tym miejscu wskazać, iż analiza załącznika graficznego do Studium wskazuje, iż nie tylko w przypadku nieruchomości Skarżącej zabudowa mieszkaniowa sąsiaduje z terenami rolnymi czy też przeznaczonymi pod zieleń.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad technik prawodawczej" (tj., Dz. U. z 2016 r. poz. 283) wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 marca 2021 r., II SA/Sz 774/20) prezentowany jest pogląd, który tut. Sąd podziela, że zasady techniki prawodawczej nie stanowią formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z zasad techniki prawodawczej nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205).
Ponadto należy mieć na uwadze, iż co prawda w samej zaskarżonej uchwale nie wskazano jaką uchwałę zmienia, to jednakże w § 1 jednoznacznie wskazano, iż uchwala się zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sieraków. Ponadto należy mieć na uwadze, iż integralnym załącznikiem do uchwały jest ujednolicony tekst zmiany studium. Tym samym nie ma żadnych wątpliwości jakie to Studium jest zmieniane i jaki jest obecnie jego tekst.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Końcowo odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania trzeba wskazać na art. 200 p.p.s.a. stanowiący, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z zapisu tego wynika, że w postępowaniu przed sądem I instancji zwrot kosztów może nastąpić wyłącznie na rzecz skarżącego i zasadniczo (z wyjątkiem wskazanym w art. 201 p.p.s.a.) wówczas gdy jego skarga została uwzględniona. Tym samym wniosek organu nie mógł zostać uwzględniony