II SA/Po 844/25

II SA/Po 844/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-03-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska
Paweł Daniel
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność czynności
Sentencja
Dnia 25 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2026 roku sprawy ze skargi G. H. na czynność Burmistrza Miasta z dnia 29 września 2025 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. umarza postępowanie sądowe w zakresie wniosku strony skarżącej o uznanie obowiązku Burmistrza Miasta do wypłaty na rzecz G. H. zaliczki na poczet odszkodowania za działkę nr [...] ustalonego w decyzji Starosty [...] z dnia 29 sierpnia 2025 r. znak [...]; III. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją Starosty [...] nr [...] z 12 marca 2025 r. orzeczono o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "rozbudowie drogi gminnej - ul. [...] (na odcinku od ul. [...] do ul. [...]) wraz z budową skrzyżowania typu rondo na skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...] (droga powiatowa nr [...]) w [...]. W wyniku zatwierdzonego tą decyzją podziału działki nr [...] stanowiącej własność G. H. powstała działka nr [...] o powierzchni 0,2776 ha, która została przeznaczona pod budowę drogi i przeszła na własność Powiatu [...]. Decyzji powyższej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.
Decyzją Starosty [...] z 29 sierpnia 2025 r. znak [...], ustalono na rzecz G. H. odszkodowanie za nieruchomość - działkę nr [...] o powierzchni 0,2776 ha, która stała się własnością Powiatu [...] zgodnie z ostateczną decyzją Starosty [...] z 12 marca 2025 r., nr [...] na łączną kwotę [...]zł oraz zobowiązano do wypłaty w/w odszkodowania Burmistrza Miasta.
Od decyzji Starosty [...] z 29 sierpnia 2025 r. odwołania wniosły obie strony, to jest zarówno G. H. jak i Burmistrz Miasta.
Pismem datowanym na 3 września 2025 r. (data wpływu do organu 8 września 2025 r.) G. H. skierował do Burmistrza Miasta na podstawie art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 poz. 311 dalej jako specustawa drogowa) wniosek o wypłatę zaliczki w wysokości 70% na poczet odszkodowania ustalonego w nieostatecznej decyzji Starosty [...] z 29 sierpnia 2025 r.
Pismem z dnia 29 września 2025 r., znak [...] Burmistrz Miasta odmówił wypłaty w/w zaliczki, wskazując, że nie uznaje się za podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu odmowy, wskazane zostało, że zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), obowiązek zapłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość obciąża organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego, na rzecz którego następuje przejęcie własności. Tym samym Burmistrz Miasta nie wypłaci zaliczki na rzecz skarżącego za nieruchomość zapisana obecnie w księdze wieczystej jako własność Powiatu [...]. Ponadto, Organ wskazał również, że złożył odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia 29 sierpnia 2025 r. w zakresie w jakim decyzja ta zobowiązuje go do zapłaty odszkodowania.
Reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika G. H. (dalej jako skarżący lub strona) pismem z 29 października 2025 r., wniesionym za pośrednictwem Burmistrza Miasta wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa polegającą na odmowie wypłaty przez Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego, na podstawie art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 poz. 311 dalej jako specustawa drogowa) zaliczki w wysokości 70% kwoty wynikającej z decyzji Starosty [...] z dnia 29 sierpnia 2025 r. w sprawie o sygn. [...], ustalającej odszkodowanie za nieruchomość - działkę nr [...] o powierzchni 0,2776 ha, która stała się własnością Powiatu [...], zgodnie z ostateczną decyzją Starosty [...] z 12 marca 2025 r., nr [...]
Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie:
- art. 12 ust. 5a specustawy drogowej poprzez jego niezastosowanie i odmowę wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania, pomimo tego, że Burmistrz Miasta zgodnie z decyzją z dnia 29 sierpnia 2025 r. w sprawie o sygn. [...], jest podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania.
- art. 22 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. .U. z 2025 poz. 889 dalej u.d.p.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowe przepisy nie dotyczą finansowania odszkodowania za przejęte nieruchomości.
- art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2021 poz. 688) poprzez jego niezastosowania, choć zgodnie z przedmiotowym przepisem zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.
Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta oraz o uznanie obowiązku Burmistrza Miasta wypłaty na rzecz skarżącego na podstawie, art. 12 ust. 5a specustawy drogowej zaliczki na poczet odszkodowania w wysokości określonej w tym przepisie.
Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano na okoliczności faktyczne sprawy opisane powyżej oraz wyjaśniono, iż skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu, a ponadto stoi na stanowisku, że spór co do podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, nie może powodować negatywnych konsekwencji wobec osoby wywłaszczonej. Wniosek o zaliczkę składany jest w szczególności w sytuacji, gdy wywłaszczony wie, że kwota odszkodowania nie zostanie wypłacona z uwagi na brak ostateczności decyzji ustalającej odszkodowanie. Ma to miejsce wówczas gdy od decyzji odwołuje się wywłaszczony lub/i inwestor. Drugą sytuacją jest brak ostateczności decyzji o wywłaszczeniu, czyli tzw. decyzji ZRID. Wypłata pełnej kwoty odszkodowania, w decyzjach ustalających odszkodowanie jest bowiem często warunkowana ostatecznością dwóch decyzji - tej która ustala odszkodowanie oraz decyzji o wywłaszczeniu.
Skarżący wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia 29 sierpnia 2025 r. nie jest ostateczna, gdyż zarówno skarżący, jak i organ wnieśli od niej odwołania. W związku z tym skarżący skorzystał z przysługującego mu ustawowego prawa do złożenia zaliczki na poczet odszkodowania. Przepis wprowadzający tę instytucję do specustawy drogowej został ustanowiony właśnie w celu ochrony osób wywłaszczonych - jego celem jest zabezpieczenie ich interesów finansowych w sytuacji, gdy z przyczyn wskazanych powyżej nie mogą oni otrzymać pełnej kwoty należnego im odszkodowania za wywłaszczenie.
W realiach niniejszej sprawy organ odmawia wypłaty zaliczki, mimo że zgodnie z decyzją o ustaleniu odszkodowania to on został wskazany jako podmiot zobowiązany do jego wypłaty. Uzasadniając odmowę, powołuje się na fakt złożenia odwołania od tej decyzji, podnosząc, iż w jego ocenie został w niej błędnie określony jako zobowiązany do zapłaty odszkodowania.
Skarżący podkreślił, że w pełni podziela stanowisko Starosty [...] przedstawione w uzasadnieniu decyzji o ustaleniu odszkodowania z dnia 29 sierpnia 2025 r. co określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.
Zdaniem skarżącego art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który powołuje się organ jako podstawę odmowy wypłaty zaliczki, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w świetle art. 22 ust. 1 specustawy drogowej mamy do czynienia z przepisem szczególnym (lex specialis) w stosunku do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Auto skargi zaakcentował, że spór pomiędzy organami administracji co do tego, który z nich jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, nie może negatywnie oddziaływać na sytuację skarżącego jako osoby wywłaszczonej. Zgodnie z treścią wydanej decyzji to Burmistrz Miasta został wskazany jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, a zatem również zaliczki na jego poczet. Odmowa wypłaty zaliczki narusza nie tylko art. 12 ust. 5a specustawy drogowej, lecz także podstawowe prawa konstytucyjne Skarżącego, w szczególności wynikające z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, iż odmówił wypłaty zaliczki, wskazując, że nie uważa się za podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania z uwagi na treść art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz charakter przedmiotowej inwestycji, obejmującej także udział drogi powiatowej oraz że od decyzji odszkodowawczej wniesiono odwołanie, w którym zakwestionowano właściwego płatnika odszkodowania.
Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod inwestycje drogowe ustala się decyzją organu pierwszej instancji, a co do zasady podlega ono wypłacie po zakończeniu postępowania odwoławczego. Art. 12 ust. 5a wprowadza wyjątkową instytucję zaliczki, przewidując, że na wniosek osoby uprawnionej do odszkodowania wypłaca się 70% kwoty ustalonej w decyzji organu pierwszej instancji, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku. Przepisy art. 12 nie mogą być interpretowany w oderwaniu od całego systemu prawa, w szczególności przepisów o finansach publicznych oraz o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Zdaniem organy realiach niniejszej sprawy wypłata zaliczki na poczet odszkodowania przed ostatecznym rozstrzygnięciem co do treści decyzji odszkodowawczej i przy utrzymującej się wątpliwości, czy Burmistrz Miasta jest w ogóle właściwie oznaczonym podmiotem zobowiązanym do jej wypłaty, mogłaby zostać oceniona jako wydatek niecelowy, niegospodarny i obarczony nadmiernym ryzykiem, co narażałoby gminę oraz osoby działające w jej imieniu na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Dlatego przy stosowaniu art. 12 ust. 5a organ jest zobowiązany w pierwszej kolejności ustalić, czy w konkretnym stanie sprawy rzeczywiście ciąży na nim obowiązek wypłaty odszkodowania. W sytuacji, w której sam Burmistrz zakwestionował w odwołaniu swoje oznaczenie jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, nie można uznać, że istnieje wystarczająco pewna i stabilna podstawa do obciążenia budżetu gminy wypłatą zaliczki. Organ nie kwestionuje istnienia uprawnienia wynikającego z art. 12 ust. 5a, lecz wskazuje, że na obecnym etapie postępowania nie zostały spełnione warunki zastosowania tego przepisu względem Gminy [...] jako dłużnika odszkodowania. Wypłata zaliczki ze środków gminy w sytuacji, gdy Burmistrz Miasta zaskarżył decyzję odszkodowawczą Starosty [...], w szczególności w części dotyczącej wskazania go jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, prowadziłaby do całkowitego zignorowania trwającego postępowania odwoławczego.
W tym kontekście odmowa wypłaty zaliczki nie jest "dowolnym" uchylaniem się od obowiązków wobec Skarżącego, lecz realizacją nałożonych na organ ustawowych wymogów ostrożnego i legalnego gospodarowania środkami publicznymi. Organ nie może abstrahować od tego, że decyzja odszkodowawcza jest zaskarżona, a jej rozstrzygnięcie w zakresie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania może ulec zmianie. Obciążanie budżetu gminy znaczną kwotą zaliczki na poczet odszkodowania, zanim rozstrzygnięty zostanie spór co do tego, kto jest dłużnikiem odszkodowania, stanowiłoby działanie obarczone wysokim ryzykiem naruszenia zasad prawidłowej gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego.
Odnosząc się do powołanego w skardze art. 25 ust. 2 u.d.p. Burmistrz wskazał, że przepis ten ma charakter zadaniowo-finansowy i reguluje wyłącznie rozkład kosztów budowy lub przebudowy skrzyżowań dróg różnych kategorii pomiędzy ich zarządców. Określa on, który zarządca drogi ponosi ekonomiczny ciężar inwestycji w relacjach między podmiotami publicznymi, nie przesądza natomiast o tym, kto jest dłużnikiem odszkodowania wobec właściciela wywłaszczonej nieruchomości w postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy drogowej.
W niniejszej sprawie działka nr [...] stała się własnością Powiatu [...] i służy realizacji inwestycji obejmującej skrzyżowanie drogi gminnej z drogą powiatową, co przy jednoczesnym zaskarżeniu decyzji odszkodowawczej przez Burmistrza Miasta w części dotyczącej wskazania gminy jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania świadczy o istnieniu sporu co do prawidłowego oznaczenia dłużnika odszkodowania. W tych warunkach nie można przyjąć, że sam art. 25 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w sposób oczywisty i definitywny przesądza o obowiązku Gminy [...] wypłaty odszkodowania, a tym samym o istnieniu po stronie Burmistrza obowiązku wypłaty zaliczki w trybie art. 12 ust. 5a specustawy drogowej.
W kolejnym piśmie procesowym z 9 marca 2026 r. Burmistrz Miasta podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wskazał, że w dniu 4 marca 2026 r. Wojewoda [...] wydał ostateczną decyzję o sygn. [...], która rozstrzygnęła spór co do podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Do pisma dołączono potwierdzona za zgodność z oryginałem kopię decyzji Wojewody [...], który po rozpatrzeniu odwołań G. H. i Burmistrza Miasta, uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 3 i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Zarządu Powiatu [...] do wypłaty odszkodowania przyznanego w pkt 3 na rzecz G. H. w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji, a pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Na rozprawie w dniu 25 marca 2026 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę podkreślając, iż organy w dalszym ciągu pozostają w sporze co do tego kto ma wypłacić odszkodowanie, a skarżący mimo odebrania nieruchomości, cały czas nie uzyskał jakichkolwiek pieniędzy na poczet odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:
W pierwszym rzędzie wyjaśnienia wymaga, iż skargę w niniejszej sprawie uznać należało za dopuszczalną bowiem tak czynność dotycząca wypłaty odszkodowania w trybie art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 poz. 311 dalej także jako specustawa drogowa), jak i czynność polegająca na odmowie wypłaty odszkodowania z ww. przepisu stanowią czynności objęte art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.) i mogą one zostać zaskarżone do sądu administracyjnego.
Będący materialnoprawną podstawą roszczenia o wypłatę w/w zaliczki art. 12 ust. 5a specustawy drogowej stanowi, że na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku.
Zgodnie zaś z przywołanymi przepisami art. 12 ust. 4 tejże ustawy regulacja ta dotyczy nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa stały się własnością między innymi odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, przy czym w myśl ust. 4g możność wystąpienia o wypłatę zaliczki dotyczy odszkodowania ustalonego w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania wydawanej w sytuacji gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.
Treść przepisu art. 12 ust. 5a specustawy drogowej nie pozostawia zatem wątpliwości, że organ zobowiązany jest, na wniosek uprawnionego, do wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ I instancji w decyzji o odszkodowaniu, wydanej w trybie art. 12 ust. 4g specustawy drogowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3091/15, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2018 r. II SAB/Gl 15/18 ).
W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, albowiem wynika to wprost z treści tak decyzji Starosty [...] z 29 sierpnia 2025 r., jak i decyzji Wojewody [...] z 4 marca 2026 r., jak pism procesowych stron, iż decyzji Starosty [...] z 12 marca 2025 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, w związku z czym właściciel w terminie przewidzianym w art. 18e ust. 1 specustawy drogowej, liczonym od dnia zawiadomienia go o wydaniu decyzji takim rygorem opatrzonej, wydał nieruchomość inwestorowi – Gminie [...]. Z dniem 27 marca 2025 r. Starosta [...] wszczął przy tym z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o czym powiadomił strony.
Nie ma przy tym znaczenia prawnego okoliczność, iż w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji ustalająca wysokość odszkodowania wydana została z uchybieniem terminowi o jakim mowa w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Termin ten ma bowiem jedynie charakter procesowy, a jego niedochowanie może skutkować jedynie ewentualnym stanem bezczynności lub przewlekłości po stronie organu, jednakże nie może rodzić jakichkolwiek negatywnych skutków materialnoprawnych dla strony, w tym w szczególności wyłączyć stosowanie w sprawie art. 12 ust. 5a specustawy drogowej odnoszącego się do decyzji wydanej w trybie art. 12 ust. 4g specustawy drogowej.
Ze względu na standardy konstytucyjne i proceduralne, których gwarantem jest sąd administracyjny, nieakceptowaną byłaby sytuacja, w której organ administracji wydaje decyzję po terminie określonym w ustawie, a następnie z tego zaniedbania wywodzone są - przez ten czy inne organy - negatywne skutki dla obywatela.
Powyższe oznacza, iż w każdym przypadku nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierającej oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, rygoru natychmiastowej wykonalności zastosowanie do ustalenia odszkodowania znajdzie art. 12a ust.4g, a nie art. 12a ust. 4f i to niezależnie od tego, czy i kiedy decyzja taka uzyskała ewentualnie przymiot ostateczności (por. wyrok NSA z 21 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2856/15).
Istota sporu pomiędzy skarżącym, a Burmistrzem Miasta zaistniałego w niniejszej sprawie dotyczy natomiast tego czy w sytuacji zaskarżenia decyzji odszkodowawczej w zakresie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania osobie uprawnionej do tego odszkodowania należy wypłacić zaliczkę i czy winna być ona wypłacona przez jednostkę samorządu terytorialnego wskazaną w jej treści jako podmiot zobowiązany.
Na tak postawione pytania udzielić należy w świetle przywołanych powyżej regulacji odpowiedzi twierdzącej.
Przepis art. 12 ust. 5a specustawy drogowej nie zawiera bowiem jakichkolwiek ograniczeń, czy też wyłączeń dotyczących dopuszczalności domagania się przez podmiot wywłaszczony w trybie tej ustawy wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania ustalonego w decyzji nieostatecznej, poza omówionymi już powyżej przesłanki sprowadzającymi się do tego, iż wypłata zaliczki oparta o przepis art. 12 ust. 5a w zw. z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej uzależniona jest od nadania decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz wniosku podmiotu uprawnionego o wypłatę tejże zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego odrębną decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3091/15).
Odnosząc się do argumentacji organu wskazać należy, iż oczywistym jest, iż wypłata tego rodzaju zaliczki każdorazowo wiązać się będzie z ryzykiem wypłaty kwoty zawyżonej, względem tej która ustalona zostanie w ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie, czy też wypłaty przez podmiot niewłaściwy, jednakże przewidzianym przez ustawodawcę zabezpieczeniem dla podmiotu zobowiązanego do jej wypłaty, nie jest możliwość uchylenia się od wypłaty zaliczki w terminie wskazanym w tym przepisie, lecz jedynie instytucja zwrotu zwaloryzowanej zaliczki wprowadzona w art. 12 ust.5b specustawy drogowej.
Biorąc pod uwagę cel ustanowienia przez prawodawcę instytucji zaliczki z art. 12 ust. 5a ustawy, jakim jest wzmocnienie ochrony właściciela wywłaszczanej na cele drogowe nieruchomości, który wobec nadania decyzji o zezwoleniu na lokalizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (co służyć ma szybkiej realizacji celu publicznego, jakim jest budowa drogi publicznej), może nagle zostać pozbawiony władztwa nad przedmiotem własności, a niekiedy, w skrajnych przypadkach, wręcz dachu nad głową, oczywistym jawi się, iż przepisy dotyczące tejże zaliczki wykładać należy w sposób zmierzający do maksymalizacji ochrony obywatela, którego ten nadzwyczajny tryb pozbawienia go władania nieruchomością dotyczy.
Stąd też uznać należy, iż w przypadku wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości odebrane właścicielowi w następstwie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, prawo osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, do otrzymania zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, nie podlega jakimkolwiek dalszym ograniczeniom, co oznacza, iż podmiot wskazany w tejże decyzji pierwszej instancji jako obowiązany do wypłacenia odszkodowania (Skarb Państwa, względnie określona jednostka samorządu terytorialnego), zobowiązany jest także do wypłaty w terminie wynikającym z art. 12 ust.5a zdanie drugie specustawy drogowej zaliczki na poczet tegoż odszkodowania i to nawet wtedy, gdy kwestionuje w odwołaniu nie tylko wysokość odszkodowanie, ale i zasadność obciążenia go obowiązkiem jego wypłaty.
Bez znaczenia dla oceny zaktualizowania się obowiązku wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania o jakiej mowa art. 12 ust.5a zdanie drugie specustawy drogowej pozostają natomiast te wszystkie okoliczności podnoszone tak w skardze, jak i w odpowiedzi na skargę, które dotyczą prawidłowości ustalenia w decyzji Starosty [...] z 29 sierpnia 2025 r. znak [...] podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.
Okoliczności i argumenty te są bowiem prawnie irrelewantne dla oceny zgodności z prawem odmowy wypłaty zaliczki przez podmiot wskazany w decyzji pierwszej instancji jako zobowiązany do wypłaty odszkodowania, a podlegać będą badaniu dopiero w ramach merytorycznej kontroli (tak instancyjnej, jak i sądowoadministracyjnej) decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania. Co za tym idzie brak było podstaw do odnoszenia się przez Sąd do tychże argumentów stron w niniejszym postępowaniu, albowiem przedmiotem kontroli sądowej nie była prawidłowość decyzji ustalającej odszkodowanie, a jedynie zgodność z prawem czynności Burmistrza w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki.
Stąd też uznać należy, iż czynność Burmistrza Miasta z dnia 29 września 2025 r. polegająca na odmowie wypłaty zaliczki była sprzeczna z art. 12 ust.5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i co za tym idzie jako niezgodna z prawem była więc bezskuteczna.
Dla dokonania tej oceny przez Sąd bez znaczenia pozostaje, iż decyzją ostateczną z 4 marca 2026 r. Wojewoda W. zmienił decyzję Starosty [...] z 29 sierpnia 2025 r., w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.
Zauważyć bowiem należy, iż zasadą jest, że weryfikacja zaskarżonych aktów i czynności przez Sąd dokonywana jest według stanu faktycznego istniejącego w dacie ich podjęcia. W analizowanym przypadku decyzja Wojewody wydana została po podjęciu spornej czynności odmowy wypłaty zaliczki, stąd nie mogła sanować jej wadliwości, a tym samym wpłynąć na jej prawnomaterialną ocenę dokonaną przez Sąd, w sytuacji gdy w dacie realizacji zaskarżonej czynności Burmistrz Miasta niewątpliwie obowiązany był do wypłaty zaliczki, w oparciu o rozstrzygnięcia poczynione w nieostatecznej decyzji organu I instancji orzekającego w sprawie odszkodowania.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Odnosząc się natomiast do wniosku o zastosowanie w sprawie przepisu art. 146 § 2 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten ma charakter szczególny, a jego sens sprowadza się do stwierdzenia uprawnienia lub obowiązku strony w celu zrealizowania go przez organ administracji.
Ten merytoryczny charakter rozstrzygnięcia wydawanego niejako "na przyszłość" przemawia za tym, że oceny zasadności jego zastosowania dokonywać należy z uwzględnieniem stanu sprawy istniejącego nie w dniu podjęcia zaskarżonej czynności, czy też wniesienia skargi, lecz w dniu wyrokowania przez sąd.
Powyższe oznacza, iż wobec wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji Wojewody [...] z 4 marca 2026 r., którą to decyzją zmieniono decyzję Starosty [...] z 29 sierpnia 2025 r. właśnie w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, bezprzedmiotowym stało się postępowanie w zakresie wniosku strony skarżącej o uznanie obowiązku Burmistrza Miasta wypłaty na rzecz skarżącego na podstawie, art. 12 ust. 5a specustawy drogowej zaliczki na poczet odszkodowania, w sytuacji gdy organ ten przestał być podmiotem obowiązanym w decyzji do wypłaty odszkodowania. Jak wskazano zaś już wyżej wynikający wprost z przepisu prawa obowiązek wypłaty zaliczki powiązany jest jedynie z treścią decyzji ustalającej odszkodowanie, która uległa zmianie już po wniesieniu skargi do sądu.
Inaczej rzecz ujmując w sytuacji, w której już po wniesieniu skargi doszło do zmiany podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, uznanie w wyroku uprawnienia strony do otrzymania zaliczki i jego korelatu w postaci obowiązku jej wypłacenia przez Burmistrza Miasta jest już bezprzedmiotowe. Określona granicami niniejszej sprawy kognicja sądu administracyjnego nie pozwala przy tym na rozstrzyganie o istnieniu tego rodzaju uprawnienia do otrzymania zaliczki, względnie odszkodowania od podmiotu, który uznany został za zobowiązany do wypłaty odszkodowania w decyzji ostatecznej, a który nie był stroną postępowania w niniejszej sprawie.
Z tych względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).