IV SA/Wa 325/16

IV SA/Wa 325/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Alina Balicka
Anita Wielopolska
Tomasz Wykowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
I OSK 4308/18 - Wyrok NSA z 2023-06-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 136 ust. 3 i art. 216
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. O. i S. H. na decyzję Wojewody [...] - Delegatura w C. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę
Uzasadnienie
I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Wojewoda [...] (dalej także "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania K. O. oraz S. H. (dalej "skarżących"), reprezentowanych przez adw. G. F. od decyzji Starosty [...](dalej także "Starosty") z dnia [...] października 2015 r. nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej numerami działek: [...], stanowiących własność Skarbu Państwa oraz części działki nr [...] stanowiącej współwłasność Skarbu Państwa (w udziale [...]) A. B. (w udziale [...]), H. L. (w udziale [...]), małż. K. i B. B. (w udziale [...]), małż. J. i J. K. (w udziale [...]), małż. S. i T. P. (w udziale [...]), małż. J. i M. S. (w udziale [...]), małż. A. i T. T. (w udziale [...]), małż. T. i J. W. (w udziale [...]) – utrzymał decyzję Starosty w mocy.
II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., przedstawia się w następujący sposób:
1. W dniu[...] sierpnia 2014r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wystąpili z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej numerami działek: [...] o łącznej pow. [...] ha oraz działek nr: [...] o łącznej pow. [...] ha (dalej "część nieruchomości").
2.Decyzją z [...] października 2014 r. Starosta orzekł o umorzeniu postępowania wszczętego w/w wnioskiem skarżących, ustalając co następuje:
Nieruchomości będące przedmiotem postępowania zostały przejęte przez Skarb Państwa od dawnej właścicielki A. T. w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (j.t. Dz.U. 1945.3.13), dalej także "dekretu (z 1944 r." albo "dekretu o reformie rolnej".
W aktach sprawy znajduje się pismo Prezesa Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w W. z [...] października 1946 r., znak [...], w którym zwrócono się do Sądu Grodzkiego Oddział Hipoteczny w P., na zasadzie art. 2 ust. 1 dekretu z 1944 r. z wnioskiem o wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela. Dla przedmiotowej nieruchomości założone zostały dokumenty hipoteczne [...]. Aktualnie dla nieruchomości, położonej w obrębie [...], gmina[...], oznaczonej numerami działek: [...] o łącznej pow. [...] ha oraz działek nr: [...] o łącznej pow. [...] ha, Sąd Rejonowy w P. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...].
W doktrynie wskazuje się, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało nastąpić na podstawie wówczas obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej. Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami także na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach niemieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie tych przepisów, zawiera art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ów taksatywnie wylicza kategorie nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa w innym trybie.
Zgodnie z art. 216 ust. 1, przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. nr poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego.
Zgodnie z art. 216 ust. 2 przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.).
Nacjonalizacja na podstawie dekretu z 1944 r. nie ma związku z podstawami wywłaszczeń określonymi w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego wynika jasno, że ustawodawca nie przewidział zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie dekretu z 1944 r.
Przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej, bowiem zawarte w nim wyliczenie ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż -wymienione w tym artykule. W przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości przejętej na podstawie innego aktu prawnego aniżeli wymienione w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ orzekający w sprawie zwrotu, zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Brak jest bowiem w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia, a więc i wydania rozstrzygnięcia in merito.
W przedmiotowej sprawie postępowanie prowadzone w sprawie zwrotu nieruchomości stało się bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
3. W odwołaniu z dnia [...] listopada 2015 r. (data wpływu do Wojewody [...] listopada 2015 r) skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie nieruchomości stanowiącej przedmiot wniosku z [...] sierpnia 2014 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając decyzji naruszenie art. 105 §1 kpa poprzez umorzenie postępowania.W uzasadnieniu odwołania skarżący zawarli, że ich zdaniem w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy zawarte w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowane "(...) per analogiam (...)", stąd też umorzenie postępowania jest ich zdaniem bezpodstawne.
III. Jak już wskazano na wstępie, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., Wojewoda rozpatrzył odwołanie skarżących od decyzji Starosty z dnia [...]października 2015 r., utrzymując tę decyzję w mocy. Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:
W sprawie bezspornym jest, że działki będące przedmiotem postępowania zostały przejęte na Skarb Państwa w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r o przeprowadzeniu reformy rolnej, a nie przepisów wywłaszczeniowych zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Potwierdzają to także skarżący w swoim odwołaniu pisząc " (...) Na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy decyzja o wywłaszczeniu nie została wydana. Do wywłaszczenia jednak doszło. Przejęcie majątku ziemskiego nastąpiło ex lege - na mocy dekretu Polskiego Komitetu Narodowego z 6 września 1944 r o przeprowadzeniu reformy rolnej (...) ".
W art. 216stawy o gospodarce nieruchomościami zawarto przypadki w których można stosować przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten jest normą o charakterze szczególnym (I OSK 990/10 Lex 108100), nie podlega interpretacji rozszerzającej. Normy zawarte w art. 216 ugn mają charakter wyjątkowy (enumeratywne wyliczenie) rozszerzający pojęcie nieruchomości wywłaszczonej i jako takie nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający (I SA/Wa 2328/10 Lex 1150785, czy też I OSK 1698/13 Lex 1665689). Tym samym brak jest podstaw do stosowania ww przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości ziemskiej przejętej w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r o przeprowadzeniu reformy rolnej.
W przypadku braku materialnoprawnej podstawy do prowadzenia postępowania, wszczęte postępowanie należy umorzyć, jak zrobił to Starosta zaskarżoną decyzją.
IV. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję Wojewody, podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:
1. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji dotkniętej wadami uzasadniającymi jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,
2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 § 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) przez nieorzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, mimo tego iż stała się ona zbędna na cel, dla którego dokonano wywłaszczenia,
3. naruszenie przepisu postępowania, tj. art.105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania iw całości, mimo tego iż nie stało się ono bezprzedmiotowe.
Jednocześnie, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zw. z art 3 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym, (Dz.U. z 2015 r. 1064 z późn. zm.) skarżący wnieśli o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego: "czy art 216 ust li 2 w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art 137 ust. li 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 1064 z późn. zm.) w zakresie, w jakim pomija odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z Sr 4, poz. 16 i 17 z późn. zm.) jest zgodny z: i) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej; ii) art. 32 ust. li 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; iii) art.64 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.".
W uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, co następuje:
1. Podstawę prawną formułowanego przez skarżących żądania zwrotu nieruchomości stanowi art. 136 w zw.z art. 137 u.g.n., stosowany per analogiam Stwierdzić bowiem należy, iż cele reformy rolnej nie zostały w stosunku do w/w nieruchomości osiągnięte. Za stosowaniem w/w analogii opowiada się doktryna i judykatura (skarga powołała w tym kontekście m.in. stanowisko piśmiennictwa, odnoszące siędo nieruchomości wywłaszczonych na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. (Dz.U. nr 20, poz.138 z późn. zm.). Na przeszkodzie ku temu nie stoi fakt, iż przejęcie nieruchomości na własność Państwa nastąpiło nie na podstawie orzeczenia wywłaszczeniowego, a ex lege na mocy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Cel wywłaszczenia został sprecyzowany w art.1 dekretu i było nim przede wszystkim stworzenie wydajnych gospodarstw indywidualnych. Pomimo upływu blisko 70 lat od daty wejścia dekretu w życie nie może ulegać wątpliwości, iż w zakresie w jakim wywłaszczona nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa cele reformy rolnej nie zostały osiągnięte.
Skarżący konsekwentnie opierają swoje żądanie wyłącznie na podstawie art. 136 i 3 u.g.n., stosowanym do nieruchomości dekretowych na zasadzie analogii, nie odwołując się na żadnym etapie postępowania do art. 216 w/w ustawy, który to przepis nie obejmuje, jak to słusznie stwierdziły organy, dekretu o reformie rolnej.
2. Na wypadek niepodzielenia poglądu o możliwości żądania zwrotu uwłaszczonych nieruchomości na podstawie stosowanego per analogiam art. 136 w związku z art.137 u.g.n. skarżący wnoszą o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego mającego na celu zweryfikowanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej szeregu przepisów wskazanych w petitum skargi. W ocenie Skarżących art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie w jakim nie pozwala na zwrot nieruchomości wywłaszczonych na mocy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a przewiduje możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie pięciu ustaw, wymienionych tymże przepisie jest niezgody z wyrażonymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: zasadą równości, prawem do ochrony własności, zasadą demokratycznego państwa prawa.Przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie mienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami aktów prawnych miało charakter celowy i nastąpiło z mocy prawa. Taki sam charakter miało przejęcie nieruchomości ziemskich na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o oprowadzeniu reformy rolnej.Ustawodawca bez racjonalnych powodów ograniczył podstawy zwrotu nieruchomości, różnicując tym samym sytuację podmiotów podobnych. Konstrukcja art. 216 u.g.n. prowadzi do wyróżnienia i uprzywilejowania właścicieli tych ruchomości, które zostały przejęte lub nabyte w oparciu o wymienione w tym przepisie akty prawne.Regulacja art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter wybiórczy, pomija tych właścicieli, którzy utracili przedmiot własności w drodze powojennych działań nacjonalizacyjnych i wywłaszczeniowych. Jest to zróżnicowanie bezpodstawne, niesprawiedliwe dyskryminujące. Naruszające przy tym konstytucyjną gwarancję ochrony własności. Ustawodawca innymi słowy, według niejasnego i niedozwolonego kryterium, limituje g podmiotów uprawnionych do żądania zwrotu własności nieruchomości, przy spełnieniu logicznych przesłanek.
V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] lutego 2016 r., Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.
W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:
1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Wojewody prowadzi do następujących wniosków:
1. Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do konieczności przesądzenia, czy przepisy art.136 ust.3 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami można stosować do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa z mocy prawa, na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości stanowisko organów obu instancji, iż tryb uregulowany w art.136 ust.3 i nast. u.g.n. nie znajduje zastosowania do w/w nieruchomości.
2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy niesporność stanu faktycznego sprawy, tj. okoliczności, iż nieruchomość będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów o reformie rolnej.
3. Kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisu Działu III Rozdział 6 u.g.n. "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Stosownie do powyższego:
Zgodnie z art. 136 ust.3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna – w rozumieniu wskazanym w art.137 ustawy - na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.Zgodnie z art. 136 ust. 4 u.g.n. postanowienia tego przepisu stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zawartej stosownie do postanowień art. 113 ust. 3 u.g.n., a więc części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem, a nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele.
Przepisy art. 136 ust. 3 i ust. 4 definiują zatem pojęcie nieruchomości wywłaszczonej, przez które należy rozumieć wyłącznie nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze wywłaszczenia, dokonanego na mocy indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej.Przyjąć przy tym należy, że w/w przepisy upoważniają do żądania zwrotu nie tylko nieruchomości wywłaszczonych na podstawie u.g.n., ale również do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie wcześniejszych regulacji wywłaszczeniowych, obowiązujących przed 1 stycznia 1998 r.W wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. SK 43/07 OTK-A 2005 nr 10, poz. 175, Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wyrażone we wcześniejszym wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU 2001, Nr 7, poz. 216), że ustawa z 21 sierpnia 1997 r. utrzymała zasadę zwrotu i - w art. 136 - odniosła ją do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej.
Z kolei przepis art. 216 u.g.n. określa przypadki, w których nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie w drodze decyzji o wywłaszczeniu, ale co do których - pomimo to - mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 dział III ustawy, tj. przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że z uwagi na konstrukcję art. 216 u.g.n. (enumeratywne wyliczenie), normy prawne zawarte w omawianej jednostce redakcyjnej mają charakter wyjątkowy, rozszerzający pojęcie nieruchomości wywłaszczonej i jako takie nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2011 r., I SA/Wa 2328/10, Lex nr 1150785). Przepis art. 216 u.g.n. konstruuje bowiem w wyczerpujący sposób zakres odesłania i zawartego w nim wyliczenia aktów normatywnych odejmujących w swoim czasie własność i nie może być traktowany jako egzemplifikacja, lecz jako lista zamknięta. Jest to bowiem norma o charakterze szczególnym, nie podlega więc interpretacji rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2011 r., I OSK 990/10, Lex nr 1081100).
Uznać zatem należy, że postępowanie o zwrot nieruchomości może toczyć się wyłącznie w stosunku do dwóch rodzajów nieruchomości, tj. 1) nieruchomości, co do których zapadła decyzja administracyjna o wywłaszczeniu (a także nieruchomości, o których mowa w art.136 ust.4 u.g.n.) oraz 2) nieruchomości, o których mowa w art. 216 u.g.n.Niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone, ani też nie zostały "przejęte lub nabyte" w trybie ustaw wymienionych w art. 216 u.g.n. ( por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1698/13).
W/w przepisy nie stwarzają zatem możliwości odzyskiwania nieruchomości znacjonalizowanych, przejętych na rzecz państwa w drodze reformy rolnej oraz przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub innych podmiotów ex lege lub na podstawie aktów administracyjnych innych niż decyzja wywłaszczeniowa, w szczególności aktów generalnych wydawanych na podstawie odrębnych szczególnych przepisów, jeżeli nie są one wymienione w art. 216 u.g.n.   Podobnie nie można na podstawie tego przepisu żądać zwrotu nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na mocy indywidualnej, wydanej na podstawie przepisów szczególnych,decyzji administracyjnej, której przesłanki materialnoprawne nie wiążą się jednak z realizacją określonych celów publicznych, ale w istocie stanowią konsekwencję naruszenia przez właściciela nieruchomości określonych przepisów. W tych przypadkach nie jest możliwe, aby wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
W świetle w/w jasnego i utrwalonego stanowiska orzecznictwa sądowego nie można podzielić stanowiska skargi co do możliwości rozszerzenia zakresu zastosowania art.136 ust.3 u.g.n. (m.in. w drodze wykładni per analogiam) w kierunku zaproponowanym w skardze.
4. Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do kwestionowania konstytucyjności art.216 w związku z art.136 ust.3 u.g.n. w związku z nieprzewidzeniem przez ustawodawcę stosowania przepisów u.g.n. o zwrocie nieruchomości również do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie dekretu o reformie rolnej, która to konstytucyjność miałaby skłonić Sąd do wystąpienia ze stosownym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.
Nie można zaprzeczyć, że iż z punktu widzenia właścicieli nieruchomości przejętych na własność publiczną dekret o reformie rolnej spowodował co do zasady podobne skutki prawne do tych jakie wywołały orzeczenia wdane na podstawie aktów prawnych, wyszczególnionych w art. 216 u.g.n. (tj. odjęcie własności), co niewątpliwie mogłoby skłaniać do rozważań, czy w takiej sytuacji właściciel nieruchomości przejętej przez Państwo na zasadach przewidzianych w dekrecie o reformie rolnej nie powinien również dysponować uprawnieniem do ubiegania się, w trybie uregulowanym w art.136 ust.3 i nast. u.g.n., o zwrot nieruchomości w sytuacji, w której nieruchomość ta stałaby się zbędna na cel przejęcia nieruchomości wynikający z dekretu. Zdaniem Sądu różnice pomiędzy wskazanymi wyżej dwoma reżimami ekspropriacyjnymi są jednak na tyle daleko idące, iż uzasadnia to ich różne traktowanie na gruncie art.136 ust.3 u.g.n., a zatem wyłącznie w/w trybu w odniesieniu do nieruchomości objętych dekretem znajduje przekonujące uzasadnienie.
Podkreślić należy, iż w sposób bezsporny dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, tj. akt o bardzo szerokim zasięgu, mający charakter zdecydowanie nadzwyczajny, służył urzeczywistnieniu zasadniczych pryncypiów ideologicznych ówczesnego ustawodawcy i miał zapewnić niezwłoczną realizację określonych celów społecznych. Dekret stanowił zatem w art.1 ust.1, iż "Reforma Rolna w Polsce jest koniecznością państwową i gospodarczą i będzie zrealizowana przy udziale czynnika społecznego zgodnie z zasadami Manifestu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego.Ustrój rolny w Polsce oparty będzie na silnych, zdrowych i zdolnych do wydatnej produkcji gospodarstwach, stanowiących prywatną własność ich posiadaczy.". Konkretne cele reformy precyzował art.1 ust.2 dekretu , stanowiąc m.in., iż przeprowadzenie reformy rolnej obejmuje: a) upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, b) tworzenie nowychsamodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców. Oczywistym celem dekretu była likwidacja wielkiej własności ziemskiej, co wprawdzie nie zostało zapisane wprost w celach wskazanych w art.1 ust.2 dekretu, niemniej wynika jasno z kryteriów obszarowych przewidzianych w art.2 ust.1 lit.e dekretu. Niezależnie zatem od oceny w/w rozwiązania ustawodawczego w świetle obecnych standardów państwa prawa (która oczywiście musi być krytyczna w odniesieniu do szeregu aspektów dekretu), przyjąć należy, iż ratio legis dekretu była przymusowa i powszechna zmiana struktury własnościowej nieruchomości rolnych, stanowiąca świadomy i istotny element polityki ówczesnego ustawodawcy. Sytuacja ta powoduje, iż odwrócenie w jakimś zakresie skutków w/w reformy, uregulowanej w sposób kompletny, (np. poprzez zwrot byłym właścicielom lub ich następcom prawnym nieruchomości zbędnych) jest bezwzględnie uzależnione od podjęcia w tym zakresie stosownej inicjatywy przez ustawodawcę.
Całkowicie inne cele przyświecały natomiast aktom prawnym, ujętym w art.216 u.g.n. Akty te nie miały zatem realizować żadnych założeń ustrojowo – politycznych, albowiem ich wyłącznym zadaniem było uregulowanie sposobu pozyskiwania przez Skarb Państwa nieruchomości podmiotów prywatnych, niezbędnych do realizacji konkretnych celów publicznych, opartego na obiektywnych i merytorycznych przesłankach. Stwierdzić należy, iż cel ten mieści się bez zastrzeżeń w imperium praworządnego państwa, natomiast jego realizacja podlega kontroli, przewidzianej w systemie prawa. Jedną z postaci tej kontroli jest w oczywisty sposób instytucja z art.136 ust.3 u.g.n.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.