II SA/Po 84/21

II SA/Po 84/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2021-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jan Szuma /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1737/21 - Wyrok NSA z 2022-10-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 8 § 1, art. 24 § 1 pkt 5, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 6, art. 149 § 1, art. 148
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 64a, art. 64b § 3, art. 64e, art. 151a § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Wojewoda (zwany danej "Wojewodą"), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. j., uchylił decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] października 2020 r., [...], a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.
Wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] października 2020 r. Starosta, działając na wniosek [...] sp. j. w trybie postępowania wznowieniowego, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lutego 2020 r., [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę magazynu automatycznego wysokiego składowania z częścią kompletacji i przygotowywania wysyłek, administracyjno-biurową i socjalną oraz z parkingiem i niezbędną infrastrukturą towarzyszącą w zakresie budowy budynku magazynowego automatycznego wysokiego składowania, budynku kompletacji z częścią administracyjno-socjalną i łącznikiem logistycznym wraz z instalacjami wewnętrznymi, obiektów infrastruktury technicznej: zbiornik retencyjny podziemny wody deszczowej, instalacji zewnętrznych: instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, instalacji gazowej, elektrycznej kablowej SN i NN, oświetleniowej i niskoprądowej oraz infrastruktury drogowej: dróg, placów manewrowych, chodników - w zabudowie usługowej, na działkach [...], [...], [...] i [...], obręb 1, [...]. Organ wskazał w sentencji jako podstawę odmowy wznowienia brak przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. dalej "K.p.a.") (k. 1063-1075 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzja z dnia [...] lutego 2020 r. została sprostowana postanowieniem Starosty z dnia [...] grudnia 2020 r. [...] – k. 1116 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w obszernych aktach administracyjnych sprawy.
Jak zaznaczono, decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2020 r., [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji.
Pismami z dnia [...] czerwca 2020 r. [...] sp. j. oraz P. S. złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego powołując się na przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
W dniu [...] lipca 2020 r. Starosta, zgodnie z art. 149 § 1, art. 148 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. orzekł o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., [...], [...]
Decyzją z dnia [...] października 2020 r., [...] Starosta odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., [...], gdyż nie stwierdził przesłanek wznowieniowych wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.
Na skutek odwołania [...] sp. j. Wojewoda – działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – uchylił rozstrzygnięcie Starosty, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W motywach decyzji Wojewoda bardzo obszernie przedstawił uwarunkowania prawne postępowania wznowieniowego, akcentując, że w sprawie zachodzi sytuacja, taka oto, że to w postępowaniu jurysdykcyjnym (po wznowieniu) bada się przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Dalej jednak organ odwoławczy zwrócił uwagę na okoliczność spoza ścisłych regulacji dotyczących trybu wznowienia. Otóż wskazał, że wedle art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wyłączony pracownik nie może dokonywać czynności niezbędnych (poza nie cierpiącymi zwłoki) do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ. W świetle przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., osoba biorąca udział w wydaniu decyzji w trybie zwykłym nie może brać udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W takim przypadku może zachodzić uzasadniona obawa, że pracownik, który był osobiście zaangażowany w określonym sposobie załatwienia sprawy nie będzie obiektywny przy ocenie wniosku o wznowienie postępowania i uchylenie takiej decyzji. Motywując swe stanowisko Wojewoda przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 1567/19 oraz 21 listopada 2017 r., II OSK 2886/17).
Przenosząc powyższe na realia sprawy Wojewoda zauważył, że postępowanie zakończone decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2020 r., [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę prowadziła R. R., która także była zaangażowana w prowadzone postępowanie wznowieniowe.
Organ odwoławczy wywodził dalej, że badając przesłankę wyłączenia pracownika, należy więc ustalić jego rolę procesową i rzeczywisty wpływ na decyzję wydaną w zwykłym postępowaniu. W każdej sytuacji chodzi więc o sprawdzenie i ustalenie czy pracownik brał udział w sprawie w taki sposób, że podjęte przez niego czynności, w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miały bezpośredni wpływ na jego treść.
Wojewoda ustalił, że jak wynika z wydruków ewidencji gruntów i budynków (k. 625-641 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), czy też z zamieszczonych informacji pod rozdzielnikiem pism wydanych w toku prowadzonego postępowania w trybie zwykłym (k. 642, 647 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), czy też inicjałów i parafki znajdującej się na decyzji pozwolenia na budowę, sprawę prowadziła, jak również przygotowywała R. R.. O jej udziale w postępowaniu w trybie wydania pozwolenia na budowę świadczy również dekretacja znajdująca się na wniosku o pozwolenie na budowę (str. 609 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), czy też informacje zawarte w metryce sprawy (k. 684-682 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z kolei o udziale R. R. w trybie wznowienia postępowania świadczą dekretacje pism - przykładowo wniosku o wznowienie postępowania (k. 723, 760 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), informacje o osobie prowadzącej sprawę znajdujące się pod rozdzielnikiem pism wydanych w trybie wznowienia postępowania, na przykład wezwania z dnia [...] lipca 2020 r. (k. 785 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), postanowienia z dnia [...] lipca 2020 r. (k. 788-790 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), protokołu z przesłuchania z dnia [...] sierpnia 2020 r. (k. 819-820 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), decyzji z dnia [...] października 2020 r., (k. 1063-1075 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), czy też notatki służbowej (k. 919 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W ocenie Wojewody dokonane ustalenia dobitnie świadczą o tym, że R. R. brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania rozstrzygnięcia. Tymczasem wyłączenie wynikające z przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., nie odnosi się przy tym jedynie do osoby, która podpisała decyzję, lecz do osoby, która brała udział w wydaniu decyzji, czyli miała wpływ na jej treść. Podpis pracownika, czy też wskazanie jego inicjałów pod decyzją wprost świadczy o tym, że pracownik, ten uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał wpływ na jego treść, Tymczasem pracownik taki powinien być wyłączony z mocy prawa od udziału w postępowaniu. Wojewoda zaznaczył, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. obejmuje udział w czynnościach orzeczniczych (wydanie decyzji) lub innych czynnościach decyzyjnych, które mają bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia (na przykład przygotowanie projektu decyzji) (organ wskazał przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2019 r., II OSK 2004/17).
Ubocznie Wojewoda zaznaczył, że Starosta instancji w sentencji decyzji z dnia [...] października 2020 r., [...] wskazał, że nie zaistniała przesłanka wznowieniowa wynikająca z art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a., przy czym z akt sprawy nie wynika, by Starosta [...] wznawiał postępowanie z tego tytułu. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że organ w dniu [...] lipca 2020 r. wznowił postępowanie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a. nie znajduje oparcia w treści tego postanowienia (k. 788-790 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W podsumowaniu Wojewoda stwierdził, że skoro R. R., będąca pracownikiem Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Starostwa Powiatowego w [...] uczestniczyła jako osoba prowadząca sprawę zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, jak i decyzją wydaną w trybie wznowienia postępowania, w tym również w zakresie, sporządzenia projektów tych decyzji, uznać należy, że naruszony został art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który poprzez jego niezastosowanie mógł wpłynąć na rzetelną i bezstronną ocenę sprawy. Powyższe naruszyło również zasady postępowania wyrażone w art. 7 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) i art. 8 § 1 K.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej).
Sprzeciw od decyzji złożyła [...] sp. z o.o. (strona postępowania, pierwotnie występująca w charakterze inwestora) zarzucając naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przez nieprawidłowe uznanie, że w stosunku do pracownika Starostwa Powiatowego R. R. spełnione zostały przesłanki jej wyłączenia od udziału w postępowaniu wznowieniowym od decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., [...] oraz naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty z dnia [...] października 2020 r., [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (mimo, że nie było ku temu przesłanek).
W motywach sprzeciwu [...] sp. z o.o. akcentowała, że sam udział pracownika w czynnościach procesowych o charakterze pomocniczym, przygotowawczym czy technicznym nie wypełnia jeszcze przesłanki "brania udziału w wydaniu decyzji". Wojewoda tymczasem nie zbadał rzeczywistej roli R. R. postępowaniu. W ocenie spółki wnoszącej przeciw z samego faktu, że osoba ta była oznaczana na dokumentach jako "prowadząca sprawę" nie oznacza jeszcze, że podejmowała takie istotne czynności jak na przykład przygotowanie projektu decyzji.
W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. Wojewoda odpowiedział na sprzeciw wnosząc o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem Wojewoda w okolicznościach sprawy zobligowany było uchylić decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia.
Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku Sąd uznał za konieczne przedstawienie kilku zdań wyjaśnienia dotyczących charakteru sprawy.
Sąd – opierając się na doświadczeniach w zakresie społecznego odbioru decyzji kasacyjnych (uchylających decyzję organu pierwszej instancji i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia) – przyjmuje, że sprzeciw [...] sp. z o.o. od decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] jest zapewne powodowany poczuciem zaniepokojenia skarżącej spółki co do dalszych kierunków postępowania. Sąd ma świadomość, że rozstrzygnięcie, którego istotą jest przekazanie sprawy do dalszego procedowania, może niekiedy wywoływać obawę, że w istocie – w dalszej perspektywie – otwiera się droga do wydania określonego rozstrzygnięcia, którego osoby składające sprzeciw z reguły nie chcą dopuścić.
W kontekście powyższego warto podkreślić, że decyzja kasacyjna – gdyż taka jest obecnie przedmiotem zaskarżenia – nie wyłącza ani nie ogranicza w żadnym stopniu prawa stron do podnoszenia na dalszym etapie sprawy wszelkich zarzutów w celu ochrony swojego interesu. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (poza pewnymi sytuacjami wyjątkowymi, które w tym przypadku nie zachodzą) nie ma na celu ukierunkowywać merytorycznie sprawy, a jedynie jest rozstrzygnięciem wskazującym organowi pierwszej instancji na konieczność skorygowania postępowania w płaszczyźnie proceduralnej.
Przechodząc do elementów procedury sądowoadministracyjnej – na które też należy w tym miejscu zwrócić uwagę – Sąd podkreśla, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało "sprzeciwem od decyzji", a nie "skargą", co determinuje zakres kontroli legalności kwestionowanej decyzji.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] października 2020 r., [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Z kolei zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn zm., dalej "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64e P.p.s.a. stanowi wreszcie, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.
Powyższe oznacza, że Sąd w niniejszej sprawie nie mógł wykroczyć w swych rozważaniach poza zarzut dotyczący art. 138 § 2 K.p.a. Przy tej okazji warto zasygnalizować, że poprzez ograniczenie zakresu kognicji sądu administracyjnego, w przypadku środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw od decyzji, ustawodawca dążył do maksymalnego uproszczenia procedury i przyspieszenia kontroli decyzji kasacyjnych. Wyłączono przez to między innymi możliwość udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym innych podmiotów, aniżeli wnoszący sprzeciw (art. 64b § 3 P.p.s.a.). Taka konstrukcja sprzeciwu ma konsekwencje nie tylko proceduralne. Ze względu na ograniczony udział podmiotów mających w sprawie interes prawny Sąd rozpoznający sprzeciw od decyzji musi bowiem baczyć, aby w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ukierunkowywać sprawy merytorycznie w kontrze do interesów osób, które w postępowaniu nie uczestniczą, a wręcz nie mogą uczestniczyć.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Sąd nie miał wątpliwości, że w sprawie zachodziły podstawy do wydania przez Wojewodę decyzji kasacyjnej. Jak zaznaczono, decyzja z art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana przez organ odwoławczy, gdy stwierdzone zostanie naruszenie przepisów postępowania, skutkujące tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zdaniem Sądu, skoro Wojewoda zidentyfikował przesłanki wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu wznowieniowym, to z całą pewnością można twierdzić o naruszeniu przepisów postępowania, rodzącym konieczność powtórzenia postępowania wznowieniowego (w tym sensie: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie").
Zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. – który postawiono w sprzeciwie w kontekście przedstawionych przez [...] sp. z o.o. wątpliwości, czy prowadząca sprawę R. R. powinna podlegać wyłączeniu w postępowaniu wznowieniowym (art. 25 § 1 pkt 5 K.p.a.) – nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu nie budzi najmniejszych wątpliwości, że R. R., jako pracownik Starostwa Powiatowego prowadziła sprawę zakończoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę. Z dokumentów wprost wskazanych przez Wojewodę jasno wynika, że była ona osobą odpowiedzialną za toczące się postępowanie, zresztą nawet na samym rozstrzygnięciu została oznaczona jako prowadząca sprawę ("RR" z ręczną parafą "[...]", co oznacza udział merytoryczny – zob. k. 670 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Podobnie, jako prowadząca sprawę R. R. występowała w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją z dnia [...] października 2020 r., [...] W nim także podejmowała poszczególne czynności (wyspecyfikowane przez Wojewodę), a na samej decyzji została z imienia i nazwiska wpisana jako "prowadząca sprawę" (k. 1064 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
W ocenie Sądu w sprawie zaistniała więc sytuacja, w której postępowanie wznowieniowe prowadził pracownik podlegający wyłączeniu, jako, że wcześniej był to także pracownik prowadzący sprawę objętą wznowieniem. Tymczasem nie powinno ulegać wątpliwości, że decyzją, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., może być decyzja zaskarżona wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 1567/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). To właśnie z tego powodu było konieczne przekazanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż sprawę powinien poprowadzić inny pracownik.
Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zidentyfikowane przez Wojewodę uchybienia proceduralne uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Z opisanych powodów nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu od decyzji, a w konsekwencji orzeczono o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.