II SA/Po 839/24

II SA/Po 839/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: referent stażysta Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 30 września 2024 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 997 zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 30 września 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "Kolegium" lub "SKO"), po rozpoznaniu odwołania M. D. (dalej również jako: "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z 19 kwietnia 2024 r., nr [...] Wójta Gminy D..
Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym.
Wnioskodawca – Ferma Drobiu [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ż. wystąpił do Wójta Gminy D. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ścian osłonowych na terenie działek o nr ewid.[...], [...], obręb D..
Organ I instancji, uwzględniając treść wniosku wraz z dołączoną do wniosku decyzją środowiskową dla powyżej wskazanego przedsięwzięcia, po przeprowadzeniu własnego postępowania i po uzgodnieniu projektu decyzji z właściwymi organami, w dniu 19 kwietnia 2024 r. wydał decyzję nr [...], którą ustalił warunki zabudowy dla wyżej wymienionej inwestycji.
Odwołanie od tej decyzji złożył M. D., współwłaściciel sąsiadującej z terenem inwestycji działki rolnej nr [...], zarzucając decyzji organu I instancji naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (teks jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej również jako: "u.p.z.p."), art. 61 ust. 4 u.p.z.p., art. 61 ust. 5 u.p.z.p., art. 6 u.p.z.p., w zw. z art. 28 oraz art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "K.p.a.").
Wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśniając, że dla obszaru objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z powyższym stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.
Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe przy łącznym spełnieniu warunku określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Kolegium wskazało, iż w oparciu o udzielone wcześniej pozwolenia na budowę na działce nr [...] funkcjonuje już istniejąca ferma drobiu, należąca do wnioskodawcy. W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie zachodzi prosta kontynuacja istniejącego sposobu korzystania z terenu, w związku z czym nie zachodzi sprzeczność z zastanym ładem przestrzennym w tym rejonie Gminy D.. Ponadto Kolegium podkreśliło, że na terenach oddalonych o około 140 metrów od obszaru objętego niniejszym postępowaniem, znajdują się kolejne obiekty fermy drobiu (na działkach [...] oraz [...]), które również są własnością Wnioskodawcy, który złożył wniosek o ustalenia warunków zabudowy.
W odniesieniu do zarzutu podniesionego w treści odwołania dot. braku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pod kątem wymagań higienicznych i zdrowotnych z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej SKO uznało go za bezzasadny, gdyż nie znalazł on oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ II instancji wskazał, że inwestor posiadał wydaną przez Wójta Gminy D. decyzję z 09 stycznia 2024 r., nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy 3 budynków inwentarskich - odchowalni kur o maksymalnej obsadzie 372.618 kurcząt (3 razy po 124 206 sztuk) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] oraz [...], obręb D.. Organ II instancji nie dostrzegł w zakresie planowanej inwestycji żadnej sprzeczności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
W zakresie zarzutu dot. naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. SKO uznało, że skoro planowana inwestycja dotyczy terenu, na którym inwestor posiada już zrealizowany i czynny zespół kurników to próba dywagacji nad charakterem istniejącej zabudowy i jej zgodności z pojęciem prowadzenia gospodarstwa rolnego jest spóźniona i nie mająca żadnej doniosłości prawnej.
Organ II instancji nie dostrzegł również żadnych dowodów na poparcie zarzutu naruszenia art. 6 u.p.z.p., w zw. z art. 28 oraz art. 107 §1 K.p.a..
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. D. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że niniejszy przepis nie znajdzie zastosowania, podczas gdy w sprawie koniecznym było uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy pod kątem wymagań higienicznych i zdrowotnych z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co nie miało miejsca;
b) art. 61 ust. 4 w zw. z ust. 1 u.p.z.p. przestrzennym poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że zamierzenie dotyczy terenu, na którym inwestor posiada już zrealizowany zespół kurników podczas gdy sprawa dotyczy innego zamierzenia budowlanego niż kurniki wobec czego powinna być również rozpatrzona w trybie obowiązujących przepisów prawa oraz zgodnie z nimi;
c) art. 61 ust. 5 u.p.z.p.;
d) art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 28 oraz art. 107 §1 K.p.a. poprzez błędną wykładnie i w konsekwencji uznanie, że Skarżący nie wykazał, że zamierzenie wpłynie w sposób istotny na możliwości korzystania z ładu przestrzennego na nieruchomości Skarżącego;
2. przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) pominięcie strony postępowania - mimo braku przeciwwskazań do przeprowadzenia wizji terenu z udziałem zainteresowanych tj. utrzymanie w mocy decyzji bez zbadania rzeczywistych warunków panujących w terenie, względnie pozbawienie Skarżącego możliwości uczestniczenia w czynnościach, których celem byłoby zbadania rzeczywistych warunków w terenie;
b) utrzymanie w mocy decyzji z naruszeniem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich tj. ochrony interesów Skarżącego;
c) utrzymanie w mocy decyzji bez zbadania technicznych możliwości realizacji inwestycji;
d) art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 2 oraz art. 80 ustawy K.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji nieuprawnione przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszeń przepisów prawa podczas gdy decyzja została wydana w sposób bezprawny.
Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie od organu II instancji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc, iż jako organ odwoławczy nie może oceniać planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z prawem budowlanym, ponieważ te kompetencję należą do organów administracji budowlanej. Ponadto Kolegium odniosło się do zarzutów podniesionych w skardze, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 20 lutego 2024 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy D. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na budowie ścian osłonowych na terenie działek o nr ewid.[...], [...], obręb D..
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (teks jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej również jako: "u.p.z.p.").
Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W niniejszej sprawie organ odstąpił od badania zachowania zasady “dobrego sąsiedztwa powołując się na art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Z treści przytoczenego przepisu wynika, iż zastosowanie tego wyjątku jest zatem dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy zostanie ustalone, że:
1) planowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej;
2) zabudowa zagrodowa jest związana z gospodarstwem rolnym;
3) powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
W przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował więc z konieczności zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, jednak ustalenie warunków zabudowy z powołaniem się na to odstępstwo wiąże się z koniecznością wykazania przez organy, że inwestor spełnia opisane w przepisie warunki.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organy nie dopełniły opisanego obowiązku, poprzestając w istocie jedynie na lakonicznym uznaniu, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zabudową zagrodową.
Również sporządzona analiza urbanistyczna nie zawiera informacji pozwalających na uznanie, że zostaly spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W analizie tej po przytoczeniu fragmentu orzeczenia wskazano wyłącznie, że mamy do czynienia z zabudową zagrodową.
Tym samym z akt sprawy, a przede wszystkim z decyzji administracyjnych i analizy urbanistycznej, nie wynika czy faktycznie mamy do czynienia z zabudową zagrodową oraz czy wielkość gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz regulująca kolejny etap procesu budowlanego ustawa - Prawo budowlane nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa" to jednak pojęcie to zostało zdefiniowane w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225, ze zm.). Definicja ta jest co prawda zawarta w akcie wykonawczym, ale powinna stanowić istotną wytyczną w wykładni tego określenia, nie ma bowiem uzasadnienia, aby było ono różnie rozumiane na kolejnych etapach realizacji tej samej inwestycji. Zgodnie z tym przepisem przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Zabudowa zagrodowa obejmuje zatem także budynki inwentarskie w gospodarstwach rolnych o profilu hodowlanym, niezależnie od sposobu ich lokalizacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 2951/19, Baza NSA).
Przy czym wyjaśnic należy, iż pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w u.p.z.p. powinno być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, a więc obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne.
Konkludując powyższe rozważania i przegląd prezentowanych w judykaturze poglądów podkreślić należy, że niezależnie od tego, czy organy przyjmują, że zabudowa zagrodowa powinna mieć charakter zwarty, "w obrębie jednego podwórza", czy może mieć charakter rozproszony na obszarze większego gospodarstwa rolnego, powinna ona w swoim charakterze służyć obsłudze tego gospodarstwa, a jej nieodłącznym składnikiem jest istnienie przynajmniej jednego budynku mieszkalnego (tak n.p. Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 609/11, Baza NSA).
Organy powinny zatem wskazać, jaką przyjmują koncepcję zabudowy zagrodowej i, jak już wskazano wyżej, precyzyjnie wyjaśnić czy wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zostały wypełnione, jeśli zamierzały zastosować wyjątek skonstruowany tym przepisem.
Sąd miał przy tym na uwadze, iż do wniosku załączono decyzję środowiskową. Jednakże i jej analiza nie pozwala na stwierdzenie, iż mamy do czynienia z zabudową zagrodową.
Natomiast na str. [...] uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2024 r. wskazano jedynie, że "Podstawowym faktem jest to, że w oparciu o udzielone wcześniej pozwolenia na budowę na działce nr [...] funkcjonuje już istniejąca ferma drobiu, należąca do wnioskodawcy". Jak dalej wskazał organ II instancji "Tylko bowiem istnienie takiej sprzeczności z zastanym ładem przestrzennym mogłoby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia. W tej sprawie sprzeczności nie ma, jest tu prosta kontynuacja istniejącego sposobu korzystania z tego terenu." Takie stwierdzenia w dalszej kolejności nie pozwalają na ustalenie czy mamy do czynienia z zabudową zagrodową, gdyż nie wynika z nich co wchodzi w skład tego gospodarstwa rolnego.
W tym miejscu podkreślić należy, iż nie każda zabudowa na działkach rolnych stanowić będzie zabudowę zagrodową. Obowiązkiem organów jest w takim przypadku precyzyjne ustalenie, na jakich działkach wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne, gdzie znajduje się istniejący budynek mieszkalny, jakie budynki i budowle wchodzą w zakres prowadzonego gospodarstwa rolnego, i jaki jest przedmiot prowadzonej działalności rolniczej. Tak zgromadzone informacje pozwoliłyby ustalić, czy planowane przedsięwzięcie stanowi element zabudowy zagrodowej i czy pozostaje ona w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym, (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07, Baza NSA) Kwestia ta musi zostać należycie wyjaśniona.
Ponadto wskazać należy, iż nawet stwierdzenie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zabudowy zagrodowej nie pozwala na automatyczne odstąpienie od badania przesłanki dobrego sąsedztwa. Omawiany art. 61 ust. 4 u.p.z.p. pozwala na odstąpienie od wymogów określonych w ust. 1 pkt 1 wyłącznie pod warunkiem, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Natomiast akta niniejszej sprawy nie zawierają jakiejkolwiek informacji jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie D.. Na podstawie akt sprawy - mając na uwadze zawarte lakoniczne informacji o istnieniu na działkach [...] oraz [...] fermy drobiu - nie da się również ustalić jaka jest faktyczna wielkość prowadzonego przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego.
Podsumowując podkreślić nalezy, iż organ nie dokonał prawidłowej oceny czy zachodzą wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. pozwalające na skorzystanie z możliwości odstąpienia od zasady dobrego sąsiedztwa.
Wypełnienie wskazanego obowiązku jest istotne przede wszystkim z tego względu, że, jak już wskazano, pominięcie zasady dobrego sąsiedztwa, nie jest możliwe w przypadku, gdy planowana inwestycja ogranicza się wyłącznie do realizacji obiektów, które samodzielnie lub łącznie z już istniejącymi obiektami, nie mogą być sklasyfikowane jako zabudowa zagrodowa. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jest narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W ocenie Sądu organy powyższym wymaganiom nie sprostały, co winno zostać wyjaśnione w toku ponownego rozpoznawania sprawy.
Z powyższych względów za całkowicie zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jak również zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a.
Sąd nie odniósł sie natomiast do pozostałych zarzutów skargi, w tym do zarzutu konieczności dokonania uzgodnień z inspektorem sanitarnym, gdyż powyższe w świetle stwierdzonych uchybień byłoby przedwczesne.
Reasumując, w sprawie wystąpiły istotne braki w materiale dowodowym. W szczególności bez jednoznacznego wykazania spełnienia bądź niespełnienia warunku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. – nie jest możliwa ocena konieczności badania zasady dobrego sąsiedztwa. Pozostają więc do wyjaśnienia okoliczności kluczowe z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia. Organy będą zobowiązane te nieprawidłowości usunąć ponownie rozpoznając wniosek inwestora. W tym zakresie pozostają organy związane oceną prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu, zgodnie z art. 153 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w pkt II. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. , uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935)- w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.