IV SA/WR 554/22

IV SA/Wr 554/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska
Ewa Kamieniecka
Ireneusz Dukiel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II OSK 931/23 - Wyrok NSA z 2025-10-23
II OSK 913/23 - Wyrok NSA z 2025-10-23
II SA/Rz 1047/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-02-07
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 1, 2a, 2b, art. 92 ust. 5 i 6
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant: Iga Nowik, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. w K. na akt Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2022 r. nr W/R.5180.10.2022.KP w przedmiocie odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu (dalej jako organ) pismem z dnia 23 marca 2022 r., nr W/N.5180.10.2022.KP, zawiadomił P. w K. (dalej jako strona lub skarżąca) o zamiarze przeprowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w odniesieniu do stanu zachowania dawnej kaplicy, a obecnie kościoła na [...] w K., przy ul. [...] [...] (dz. [...]).
W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 22 kwietnia 2022 r. organ stwierdził m.in., że teren w najbliższym otoczeniu kaplicy jest zaśmiecony i znajduje się tam dzikie palenisko. Pokrycie dachowe kaplicy oraz wbudowanej w nią wieży jest szczelne i kompletne, przykryte grubą warstwą liści i drobnych gałęzi (nad dawną kaplicą). Stolarka drzwiowa (wejściowa) jest uszkodzona. Elewacja budynku pozostaje zawilgocona, pokryta w dolnych partiach wykwitami oraz dużą ilością graffiti. W elewacji dawnej zakrystii i w elewacji od strony północnej są wyraźne wyrwy. Uszkodzone są fragmenty gzymsu koronującego na elewacji wschodniej. Tynki są częściowo uszkodzone, odparzone. Od wewnątrz budynku więźba dachowa oraz strop pozostają kompletne. Tynki wewnętrzne w znacznej mierze zawilgocone i uszkodzone. Odspajająca się powłoka malarska.
Strona skarżąca – pismem z dnia 10 maja 2022 r. – odmówiła podpisania przedstawionego jej protokołu w zaproponowanym brzmieniu. Pokreśliła bowiem, że nie jest odpowiedzialna za stan porządku i czystości G. ani nie może zapewnić całodobowej ochrony w celu przeciwdziałania dewastacji elewacji budynku poprzez graffiti – mimo zawartej umowy w zakresie ochrony mienia.
Organ uwzględnił spostrzeżenia skarżącej i ponownie przesłał jej protokół z kontroli, w którym usunął dotychczasowe uwagi odnośnie stanu otoczenia obiektu. Przedmiotowy protokół został podpisany przez skarżącą w dniu 27 maja 2022 r. bez żądania jakichkolwiek wyjaśnień co do jego treści. Nadto w wyznaczonym terminie nie sformułowano względem jego ustaleń żadnych zastrzeżeń.
W dniu 22 czerwca 2022 r. organ przedstawił skarżącej zalecenia pokontrolne obejmujące:
1) wykonanie uzupełnień ubytków w murach i tynkach elewacji kaplicy wraz z usunięciem graffiti w terminie do dnia 31 grudnia 2023 r.;
2) wykonanie uzupełnień gzymsów koronujących w terminie do dnia 31 grudnia 2023 r.;
3) usunięcie opaski przyziemia budynku wraz z wykonaniem zabezpieczenia obiektu przed podciąganiem kapilarnym wody w terminie do dnia 31 grudnia 2023 r.;
4) usunięcie zawilgoconych i odparzonych tynków we wnętrzu kaplicy wraz z ich uzupełnieniem w terminie do dnia 31 grudnia 2023 r.
W odpowiedzi z dnia 4 lipca 2022 r. skarżąca wystąpiła o uchylenie wskazanych zaleceń pokontrolnych zauważając, że priorytetem dla niej pozostaje wymiana pokrycia dachowego oraz odwodnienie terenu wokół budynku, na co stara się pozyskać środki finansowe. Naprawa i remont elewacji będą zaś kolejnym etapem prac budowlano-konserwatorskich. Strona dodała ponadto, że realizacja zaleceń pokontrolnych nie wpłynie na stan zachowania zabytku, albowiem był on i jest nadal dewastowany przez nieznanych sprawców.
Organ pismem z dnia 19 lipca 2022 r., nr W/R.5180.10.2022.KP, działając na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 6 oraz art. 40 ust. 2b ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm., dalej u.o.z.), odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych.
W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzona kontrola obiektu zabytkowej kaplicy wykazała liczne nieprawidłowości związane z jej utrzymaniem i stanem technicznym. Zastrzeżeń względem tego opisu strona skarżąca nie zgłaszała. Obecnie zaś nie ma możliwości odstąpienia od nałożonych na skarżącą zaleceń pokontrolnych, albowiem ich realizacja jest konieczna do zapewnienia ochrony zabytkowej kaplicy. Nieusunięcie dostrzeżonych nieprawidłowości będzie prowadziło do dalszego pogarszania się jej stanu oraz wpłynie na odbiór estetyczny. Poza tym część zaleceń, t.j. w zakresie odnoszącym się do wykonania drenażu i zabezpieczeniu fundamentów, pokrywa się z planowanymi przez stronę pracami. Również sygnalizowana wymiana pokrycia dachowego przyczyni się do poprawienia stanu technicznego zabytku.
Strona nie zgodziła się z powyższym aktem i we wniesionej skardze do tut. Sądu zaskarżyła go w całości, podnosząc zarzuty naruszenia:
1) art. 96 ust. 6 w zw. z art. 38 ust. 1 i 2 u.o.z. oraz art. 20 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej u.p.e.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowisko organu zostało wydane przez starszego inspektora Delegatury w W. – J. K. z przekroczeniem upoważnienia ustawowego dla tej osoby, podczas gdy jedyną ustawowo upoważnioną osobą do wydania tego aktu była Kierownik Delegatury w W. – A. N.;
2) art. 38 ust. 3 pkt 2 u.o.z. poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego prowadzonej przez organ sprawy (stanu zachowania zabytkowej kaplicy) jedynie na podstawie sporządzonego protokołu kontroli i wykonanej wówczas dokumentacji zdjęciowej, podczas gdy ustalenie stanu technicznego zabytku i wydanie zaleceń powinno zostać dokonane w oparciu o pełną wiedzę specjalistyczną z zakresu budownictwa;
3) art. 38 ust. 4 i 5 u.o.z. poprzez zaniechanie żądania od kontrolowanego podmiotu dodatkowych ustnych lub pisemnych wyjaśnień, informacji i dokumentów, w tym budowlanych, w zakresie w jakim byłyby one konieczne do ustalenia rzeczywistego stanu technicznego zabytku, zaś brak pełnej wiedzy na ten temat i wydanie stanowiska końcowego w oparciu o fragmentaryczną wiedzę na podstawie jedynie sporządzonego protokołu oględzin i załączonej dokumentacji zdjęciowej skutkowało tym, że organ odmówił zmiany zaleceń pokontrolnych;
4) art. 40 ust. 1 u.o.z. poprzez wydanie zaleceń pokontrolnych oraz przez odmowę ich zmiany, podczas gdy naprawa dachu zabytku powinna zostać wykonana jako pierwsze prace remontowo-budowlane obiektu, zaś wykonanie prac w postaci uzupełnień ubytków w murach i tynkach elewacji wraz z usunięciem graffiti, wykonanie uzupełnień gzymsów koronujących, usunięcie opaski przyziemia wraz z wykonaniem zabezpieczenia budynku przed podciąganiem kapilarnym wody, a także usunięcie zawilgoconych i odparzonych tynków we wnętrzu kaplicy z ich uzupełnieniem powinny zostać przeprowadzone jako kolejne etapy wykonywanych prac remontowo-budowlanych;
5) zasady proporcjonalności polegające na nakazaniu skarżącej wykonania szeregu prac remontowo-budowlanych w obiekcie, które powinny zostać zrealizowane dopiero po zakończeniu robót koniecznych dla zachowania struktury budowlanej zabytku, tj. po wykonaniu remontu dachu, podczas gdy organ powinien był na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego rozważyć i zastosować środki prawne najbardziej adekwatne w prowadzonym postępowaniu kontrolnym, zwłaszcza w świetle informacji uzyskanej od skarżącej w piśmie z dnia 4 lipca 2022 r., zwracającej uwagę na istniejący stan techniczny obiektu w zakresie wymiany pokrycia dachowego oraz odwodnienia terenu wokół budynku, a także że naprawa oraz remont elewacji będą kolejnym etapem prowadzonych prac.
W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanej odmowy zmiany zaleceń pokontrolnych albo stwierdzenie bezskuteczności tej czynności, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżąca wystąpiła również o przeprowadzenie dowodu z dokumentów (protokołu z przeglądu technicznego obiektu z 2011 r., wniosków dotacyjnych oraz korespondencji z nadrzędnymi władzami K. RP) na okoliczność informowania podmiotów publicznych i kościelnych o stanie technicznym zabytkowej kaplicy oraz potrzebie przeprowadzenia kompleksowego remontu dachu i jego modernizacji, a także podejmowanych staraniach w celu sfinansowania wszystkich pilnych robót i ich szacunkowego kosztu.
W uzasadnieniu skargi strona obszernie uargumentowała powołane wyżej zarzuty, zwracając uwagę na zakres upoważnienia ustawowego do podpisywania dokumentów wytworzonych w ramach kontroli, swoje możliwości finansowe, podjęte dotychczas działania modernizacyjne w obrębie dachu oraz dalsze zaplanowane prace remontowo-budowlanych zabytkowej kaplicy. Skarżąca podkreśliła zwłaszcza, że przyjęty przez organ katalog zaleceń nie bierze pod uwagę rzeczywistych potrzeb obiektu oraz kłóci się z zasadami procesu budowlanego oraz proporcjonalności, dając pierwszeństwo względom estetycznym. Tymczasem pierwszym etapem prac winno być dokonanie modernizacji pokrycia dachowego, co pozwoli następnie na przejście do kolejnych prac związanych z przywróceniem prawidłowego stanu elewacji zewnętrznej i ścian wewnętrznych. Odwrotna kolejność spowoduje jedynie, że prace elewacyjne trzeba będzie powtórzyć, co pozostaje w sprzeczności z zasadami prawidłowego utrzymania budynku. Wpływ na to będzie miało również brak ogrodzenia obiektu, którego ciężar zobowiązał się wziąć na siebie organ samorządu terytorialnego.
Dalej skarżąca zwróciła uwagę, że organ nie dysponował specjalistyczną wiedzą z dziedziny budownictwa. Nie uzupełnił jej również w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych, ani nie wystąpił do strony o przedłożenie dodatkowy dokumentów, w tym ekspertyz technicznych odnoszących się do ogólnej kondycji budynku, a także stanu jego zawilgocenia, mogącego być właśnie efektem nieszczelnego pokrycia dachowego. W trakcie kontroli uczestniczyły w niej bowiem osoby nieposiadające takiego przygotowania, a okoliczność podpisania przez nie sporządzonego protokołu potwierdzała jedynie ich udział w tej czynności, nie zaś wyczerpującą i fachową ocenę stanu technicznego budynku, w tym realną wiedzę na temat stanu zachowania pokrycia dachowego. Uzasadniało to zatem potrzebę wyczerpującego zbadania tej kwestii, czego organ zaniechał nie tylko w trakcie kontroli, ale również na skutek żądania uchylenia zaleceń pokontrolnych. Wydany przez niego akt, jako podjęty z naruszeniem prawa, winien być zatem wyeliminowany z obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że prowadzona przez niego kontrola była realizowana nie na podstawie przepisów k.p.a., ale u.o.z. Te zaś statuują jego uprawnienia do oceny stanu faktycznego zabytku jako wyspecjalizowanego organu, posiadającego do tego samoistne kompetencje merytoryczne. Nie było zatem potrzeby korzystania z dodatkowych ekspertyz, w tym z zakresu budownictwa, albowiem ustalony stan zachowania zabytkowej kaplicy nie budził wątpliwości. Zdiagnozowane problemu z utrzymaniem właściwej wilgotności budynku oraz zaproponowane rozwiązania prowadziły do zachowania substancji zabytkowej poprzez zaniechanie dalszego osłabianiu murów obwodowych. Były to prace najpilniejsze, choć nic nie stoi na przeszkodzie ich rozszerzeniu o sygnalizowaną przez stronę wymianę dachu. Nie jest ona jednak w ocenie organu pierwszoplanową potrzebą. Nie było zatem podstaw do uchylenia wydanych zaleceń pokontrolnych, które nadto zostały podpisane przez osobę posiadającą stosowne upoważnienie organu.
Z tych powodów organ wniósł o oddalenie skargi, a także zawartego w niej wniosku dowodowego w zakresie protokołu z przeglądu stanu technicznego, albowiem został on sporządzony w 2011 r. i nie odzwierciedla aktualnej sytuacji obiektu.
W toku rozprawy przeprowadzonej w dniu 22 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniesioną skargę oraz przeprowadzono dowód z dokumentów w niej wskazanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii proceduralnych należy stwierdzić, że skarga wniesiona na odmowę zmiany zaleceń pokontrolnych, podjętych w trybie art. 40 ust. 1 u.o.z., jest dopuszczalna i podlega kognicji sądów administracyjnych. Stanowi ona bowiem środek prawny służący weryfikacji legalności obowiązku nałożonego na właściciela zabytku przez organ konserwatorski, oddziałującego przecież w sposób istotny na prawo własności. W odróżnieniu jednak od skarżącej, skład orzekający w niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia kwalifikuje nie jako czynność, ale jako akt z zakresu administracji publicznej (inny niż decyzja lub postanowienie), dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 79/20 oraz z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OZ 62/22 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe przywołane poniżej orzecznictwo).
Wspomniana kwalifikacja nie budziła zresztą jakichkolwiek większych wątpliwości w sprawie, a sporem objęty został jedynie zakres zaleceń pokontrolnych, a właściwie odmowa ich zmiany, wyrażona w piśmie organu z dnia 19 lipca 2022 r.
Przechodząc do rozstrzygnięcia tej materii należy zauważyć, że zakwestionowany akt został wydany po przeprowadzeniu przez organ kontroli realizowanej na podstawie art. 38 ust. 1 u.o.z.
W myśl tego przepisu wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami.
Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 u.o.z. z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli, w tym ustalonych nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.o.z. na podstawie ustaleń wynikających z kontroli, w przypadku ustalenia, że zabytek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, wojewódzki konserwator zabytków może wydać kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej zalecenia pokontrolne usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie, o ile ich charakter nie uzasadnia wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1.
Kontrolowana osoba fizyczna lub kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaleceń, może zgłosić pisemnie umotywowane zastrzeżenia do zaleceń pokontrolnych oraz dodatkowe wyjaśnienia lub przedstawić dodatkową dokumentację (ust. 2a).
Jak stanowi zaś art. 40 ust. 2b u.o.z. wojewódzki konserwator zabytków, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych:
1) zmienia zalecenia pokontrolne i przekazuje je wraz z uzasadnieniem kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej – w przypadku stwierdzenia zasadności całości lub części zastrzeżeń albo
2) odmawia zmiany zaleceń pokontrolnych i swoje stanowisko wraz z uzasadnieniem przekazuje kontrolowanej osobie fizycznej lub kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej – w przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości.
W kontekście przywołanego stanu prawnego należy uznać, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowany akt został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Powinnością organu ochrony zabytków pozostaje m.in. kontrola stanu ich zachowania. W tym celu organ dokonuje stosownych czynności kontrolnych, zmierzających przede wszystkim do opisu zastanego stanu faktycznego wraz ze stwierdzeniem ewentualnych nieprawidłowości. W okolicznościach niniejszej sprawy sporządzony przez organ protokół kontroli, w wersji zaakceptowanej ostatecznie przez stronę, czyni spostrzeżenia względem trzech istotnych elementów, tj. stanu pokrycia dachowego, stanu elewacji zewnętrznej i tynków wewnętrznych oraz zabezpieczenia przed zawilgoceniem. O ile pokrycie dachowe jest – w ocenie organu – szczelne i kompletne, o tyle stan elewacji i zawilgocenie murów budzi zastrzeżenia.
Skarżąca, reprezentowana na tym etapie kontroli przez właściwie upoważnione do tego osoby (proboszcza oraz pełnomocnika szczególnego), nie kwestionowała takiego stanu rzeczy, koncentrując się na podważeniu innych elementów protokołu, które budziły jej wątpliwości (kwestia uporządkowania otoczenia kaplicy). Ostatecznie zaś poprawiony protokół został przez stronę podpisany, a tym samym zaakceptowany. Okoliczność ta, wbrew twierdzeniom skargi, ma doniosłe znaczenie, zwłaszcza jeśli się weźmie pod uwagę, że strona, nawet po podpisaniu protokołu, miała możliwość zgłoszenia zastrzeżeń w terminie 7 dni, co do ustaleń w nim zawartych, z czego jednak nie skorzystała. Tym samym nie została ona pozbawiona możliwości przedstawienia dodatkowych wyjaśnień, informacji i dokumentów, jak podniosła to w treści jednego z przedstawionych zarzutów skargi, obejmującego naruszenie art. 38 ust. 4 i 5 u.o.z.
Nie można również zgodzić się ze skarżącą, że w trakcie kontroli nie była w stanie odpowiednio zareagować na uwagi organu, jako że żadna z reprezentujących ją osób nie dysponowała specjalistyczną wiedzą budowlaną, którą mogłaby wówczas wykorzystać. Nikt tego od strony nie wymagał, aczkolwiek nic też nie stało na przeszkodzie, aby podczas kontroli jej interesy reprezentowała osoba zaznajomiona z zagadnieniami budowlanymi. Nadto strona mogła skorzystać z przysługujących jej zastrzeżeń do protokołu kontroli, sporządzonych z poparciem wiedzy fachowej uwzględnionej w samej ich treści, względnie w ramach załączonych dokumentów, w tym w szczególności ekspertyz technicznych i budowlanych. Takich choćby jak dołączony do skargi protokół z przeglądu stanu technicznego, który – po dopuszczeniu w charakterze dowodu – należało jednak ocenić negatywnie. Jak zasadnie bowiem zwrócił na to uwagę organ, dokument ten został wytworzony w listopadzie 2011 r., a więc ponad dziesięć lat przed analizowaną kontrolą oraz kilka lat przed dokonaną przez stronę modernizacją dachu, mającą miejsce w latach 2017 i 2018. Nie miał więc on istotnej mocy dowodowej w odniesieniu do stanu zachowania kaplicy z 2022 r. i nie podważał zasadności wydanych zaleceń pokontrolnych, a następnie odmowy ich zmiany. Świadczy on jednak, że strona mogła przedłożyć tego typu materiały, nawet poprzez dokonanie ich ewentualnej aktualizacji, czego jednak ostatecznie nie uczyniła w toku czynności przed organem. Dokonanie tego na etapie postępowania sądowego nie mogło zaś przynieść zamierzonego skutku, z przyczyn wyżej podanych.
Sąd nie podziela również stanowiska skarżącej w zakresie naruszenia art. 38 ust. 3 pkt 2 u.o.z. poprzez dokonanie przez organ błędnej oceny stanu zachowania zabytku, a także zaniechanie jego ustalenia na podstawie wiadomości specjalnych z zakresu budownictwa. Zarzut ten jest bowiem przede wszystkim spóźniony, gdyż kwestionowanie stanu zachowania zabytku winno mieć miejsce na etapie zastrzeżeń do protokołu kontroli. Te zaś nie zostały przez skarżącą podniesione.
Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że kontrola realizowana przez organ ochrony zabytków odbywa się na podstawie przepisów u.o.z., nie zaś k.p.a. Ma ona zatem charakter autonomiczny względem regulacji procedury administracyjnej, które w jej trakcie nie znajdują zastosowania. Organ ochrony zabytków nie jest zatem związany obowiązkami nakładanymi na inne organy administracji publicznej w związku z prowadzonymi przez nie postępowaniami administracyjnymi sensu stricto, lecz winien realizować normy u.o.z., które dają mu kompetencje do samodzielnego ustalania stanu zachowania zabytku. Nie jest on zatem zobligowany do korzystania z opinii osób bądź instytucji posiadających wiedzę fachową, powołanych w charakterze biegłego, zwłaszcza na zasadzie art. 84 § 1 k.p.a.
Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że konserwator zabytków, w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie zawodowe, jest organem wyspecjalizowanym, uprawnionym do samodzielnej oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2596/17, oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 40/22, i z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 380/22).
Tym samym organ dysponował wystarczającymi kompetencjami do dokonania opisu stanu zachowania zabytkowej kaplicy i nie musiał w tym zakresie zasięgać wiadomości specjalnych z zakresu budownictwa.
Wobec tego trafnie ostatecznie przyjęto, że stan zachowania zabytku przedstawia się tak, jak zostało to opisane w protokole kontrolnym, a więc że w zakresie elewacji, tynków wewnętrznych oraz zabezpieczenia przed zawilgoceniem jest on nieodpowiedni. Wydane w następstwie zalecenia pokontrolne, stanowiące realizację kompetencji organu wyrażonej w art. 40 ust. 1 u.o.z., są niejako oczywistą konsekwencją ustalonego stanu rzeczy.
Jako niezasadne należy również uznać zarzuty odnoszące się do samych zaleceń pokontrolnych, sprowadzające się do zakwestionowania kolejności ich realizacji w świetle planowanych prac oraz reguły proporcjonalności.
W odniesieniu do tej ostatniej kwestii warto jeszcze raz zaakcentować, że organ ochrony zabytków nie działał w trybie przepisów k.p.a. Stąd też nie mógł on naruszyć zasad rządzących tym postępowaniem, w tym zasady proporcjonalności.
Jeśli natomiast idzie o zagadnienie kolejności prac remontowo-budowlanych w celu zachowania substancji zabytku, można by nawet zgodzić się ze skarżącą, że w powszechnym rozumieniu i w zwyczajnych warunkach, wszelkie działania budowlane przy jakimkolwiek obiekcie należy rozpocząć od jego dachu, przechodząc następnie do remontu kolejnych partii. Takie rozumowanie nie może jednak zawsze znaleźć odpowiedniego zastosowania w procesie ochrony zabytków. W jego toku właściwy organ zawsze będzie kierował się w pierwszej kolejności dyrektywami koniecznymi dla usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie utrzymania zabytku, co niekoniecznie musi być zgodne z porządkiem robót budowlanych, które właściciel zabytku planuje przeprowadzić. Skoro w niniejszej sprawie stan pokrycia dachowego został oceniony jako dobry i szczelny, a stwierdzone nieprawidłowości odnosiły się wyłącznie do stanu elewacji i tynków wewnętrznych oraz zawilgocenia budynku, to powinnością organu był nałożenie na stronę obowiązków tylko w tym zakresie. W ich efekcie substancja budynku będzie miała szansę ulec zachowaniu, co stanowi wprost o realizacji celów u.o.z. Ewentualna zaś wymiana dachu, jak chce tego skarżąca, prowadziłaby natomiast do podniesienia jego obecnego dobrego standardu, co samo w sobie również należy ocenić pozytywnie, ale co nie zaspokajania aktualnych i koniecznych potrzeb zabytku jako całości. Sygnalizowana zaś przez stronę potrzeba odwodnienia budynku kaplicy w pełni pokrywa się z zaleceniem nr 3, tj. usunięciem opaski przyziemia wraz z wykonaniem zabezpieczenia obiektu przed podciąganiem kapilarnym. Nie powinna ona zatem budzić sprzeciwu strony.
Argumentem przemawiającym za zmianą zaleceń pokontrolnych nie mogły być również względy finansowe, albowiem stosunkowo długi termin realizacji zaleceń winien umożliwić stronie podjęcie stosowanych działań w celu zdobycia koniecznych środków. Te zresztą – jak wykazała to strona w dopuszczonym materiale dowodowym – były i są przez nią podejmowane, co należy przyjąć z aprobatą. Aktualnie więc, dysponując terminowym zobowiązaniem, strona będzie mogła zintensyfikować swoje wysiłki, przekierowując jedynie ich cel z pokrycia dachowego na mury i zabezpieczenie budynku przed wilgocią.
Sąd nie podziela również ostatniego z zarzutów skargi, choć pierwszego w kolejności, o podpisaniu kwestionowanego aktu przez osobę nieuprawnioną. Nie można nie dostrzec bowiem, że osoba podpisująca odmowę zmiany zaleceń pokontrolnych dysponowała stosownym upoważnieniem piastuna organu o charakterze czasowym, tj. od dnia 19 lipca 2022 r. do dnia 5 sierpnia 2022 r. Trafne i uzasadnione są zatem w tym względzie twierdzenia podane w odpowiedzi na skargę, że w sytuacji zwyczajnej nieobecności kierownika delegatury wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków, upoważnionego przez organ – na zasadzie art. 92 ust. 6 u.o.z. – do prowadzenia kontroli i spraw, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, nie mogłyby być podejmowane jakiekolwiek działania, w tym czynności związane z prowadzonymi kontrolami. Skutkowałoby to więc faktycznym paraliżem jego prac. Rozwiązaniem zatem racjonalnym i zgodnym z prawem wydaje się być udzielenie upoważnienia innemu pracownikowi delegatury, pełniącemu przez to czasowo obowiązki kierownika delegatury, o którym mowa w art. 92 ust. 5 u.o.z.
Reasumując należało uznać, że zaskarżony akt odpowiada prawu, gdyż zastrzeżenia strony złożone względem wydanych zaleceń pokontrolnych nie zasługiwały na uwzględnienie.
Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, wniesioną skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.