II SA/Po 821/04

II SA/Po 821/04 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2005-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-10-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Kamieńska /przewodniczący/
Grażyna Radzicka /sprawozdawca/
Lilianna Drewniak-Żaba
Symbol z opisem
6093 Spółki wodne i związki wałowe
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 480/05 - Wyrok NSA z 2006-02-01
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Asesor sąd. Lilianna Drewniak-Żaba Protokolant Marek Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2005r. sprawy ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowej Soli z dnia 25 czerwca 2004r. Nr XXIII/173/2004 w przedmiocie zgody na przyjęcie praw i zobowiązań likwidowanej spółki wodnej; stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. /-/ L.Drewniak-Żaba /-/ B.Kamieńska /-/ G.Radzicka
Uzasadnienie
Uchwałą z 25 czerwca 2004 r. nr XXIII/173/2004 Rada Miejska w Nowej Soli na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h i pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.)
w § 1 - wyraziła zgodę na przejęcie wszelkich praw i zobowiązań likwidowanej Spółki Wodno-Ściekowej "A" w N. przez Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w N.
w § 2 - określiła, że przejęte zobowiązania zostaną pokryte uzyskanymi przychodami z tytułu zbiorowego oprowadzania ścieków
w § 3 - wykonanie uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta
w § 4 - stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego.
Skargę na powyższą uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł Wojewoda Lubuski zarzucając kwestionowanej uchwale naruszenie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym oraz § 28 ust. 3 do 5 Statutu Spółki Wodno-Ściekowej "A" uchwalonego uchwałą nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodno-Ściekowej z dnia [...] lipca 2002 r. i wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w myśl wskazanych wyżej postanowień statutu Spółki Ściekowej "A", następcą prawnym rozwiązanej spółki jest Gmina Miejska Nowa Sól, a mienie pozostałe po likwidacji przejmuje Gmina Miejska Nowa Sól, przy czym przekazanie mienia następuje po przejęciu przez Gminę wszelkich zobowiązań i należności ciążących na spółce.
Wojewoda Lubuski zarzucił, że Spółka Wodno-Ściekowa "A" w dacie podejmowania uchwały była w trakcie likwidacji.
Wobec takiego stanu faktycznego i prawnego w ocenie skarżącego Rada Miejska w Nowej Soli, nie mogła podjąć zakwestionowanej uchwały, bowiem nie został zakończony proces likwidacji spółki wodno-ściekowej, a zaskarżona uchwała zadysponowała majątkiem spółki - bliżej nie określonym - na rzecz innego podmiotu.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowej Soli wniosła o oddalenie skargi. W jej ocenie podjęta uchwała stanowiła jedynie upoważnienie dla organu wykonawczego do podjęcia określonych działań, których celem było wyposażenie w majątek - zakładu budżetowego - Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w N., a pod pojęciem majątku należy rozumieć zarówno aktywa jak i pasywa. Pasywami spółki Wodno-Ściekowej były pożyczki z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i kredyt z Banku Ochrony Środowiska w P., których poręczycielem była Gmina Nowa Sól.
Ponieważ na mocy umowy z [...] lutego 2002 r. wybudowaną przez Spółkę oczyszczalnię ścieków, przekazano w użyczenie Miejskiemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w N., który zobowiązał się wpływami finansowymi osiąganymi z tytułu odprowadzania ścieków, spłacać pożyczki i kredyty zaciągnięte przez spółkę, w ocenie Rady Gminy podjęcie uchwały było celowe, tym bardziej, że równocześnie z likwidacją spółki, trwały prace nad przekształceniem zakładu budżetowego w jednoosobową spółkę gminy, co faktycznie nastąpiło 1.09.2004 r. Nadto Gmina Nowa Sól podniosła, że w dniu [...] lipca 2004 r. członkowie spółki dokonali zmian statutu spółki w § 28 ust. 4 i 5, i na mocy tych zmian upoważnili likwidatora spółki, do przekazania w trakcie likwidacji majątku likwidowanej spółki Gminie Nowa Sól - Miasto. Postanowili również, że przekazanie majątku pozostałego po likwidacji Spółki na rzecz Gminy Nowa Sol - Miasto nastąpi po przejęciu wszelkich zobowiązań i należności ciążących na spółce. Jednocześnie z tą samą datą wyrazili zgodę na nieodpłatne przekazanie środków trwałych Spółce Wodno-Ściekowej "A" w likwidacji w N., Miejskiemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej w N., których wykaz stanowił załącznik do Uchwały.
W konkluzji kwestionując przyjętą przez Wojewodę Lubuskiego koncepcję, że zaskarżona uchwała jest niedopuszczalnym oświadczeniem woli, Gmina twierdziła, że uchwała stanowi jedynie upoważnienie dla organu wykonawczego, do złożenia określonego oświadczenia woli i wnosiła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona jednakże nie tylko z powodów podniesionych w skardze. Sąd mógł na inne uchybienia zwrócić uwagę, bowiem zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu, wszelkich naruszeń prawa, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W kwestiach proceduralnych, mimo braku odniesienia się do tego problemu w odpowiedzi na skargę przez Gminę Nowa Sól, należy stwierdzić, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie, nie podzielił poglądu wyrażonego w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 457/04, iż termin do wniesienia skargi przez wojewodę na mocy art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) wynosi 30 dni i rozpoczyna bieg po upływie ostatniego dnia terminu przewidzianego ustawą o samorządzie gminnym do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia przez organ nadzoru (art. 91 ust. 1), gdyż podzielenie tego poglądu musiałoby powodować odrzucenie skargi, gdyż termin ten upłynąłby 30 sierpnia 2004 r., natomiast skargę nadano 31 sierpnia 2004 r.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przy interpretacji przepisów art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy posłużyć się wykładnią systemową, która polega na ustaleniu normy, przez analizę miejsca, jakie zajmuje ona w systemie prawa oraz porównanie jej z normami sąsiadującymi.
Dokonując tej wykładni, Sąd uznał, że art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zamieszczony jest w rozdziale 10 ustawy zatytułowanym "nadzór nad działalnością gminy", który sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.
Rozdział 10 ustawy o samorządzie gminnym zawiera regulacje, w których upoważnione organy nadzoru, wymienione w art. 86 mogą podejmować swoje czynności nadzorcze, zarówno w określonych formach jak i terminach, a także określa sposoby wzruszania tych czynności przez organy samorządu terytorialnego.
Podstawowym środkiem nadzorczym o charakterze merytorycznym i weryfikacyjnym jest rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 91 ust. 1, a przepis wyraźnie wskazuje na termin dla organów nadzoru, który wnosi 30 dni od daty doręczenia temuż organowi uchwały lub zarządzenia.
Możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego przez gminę uregulowana w art. 98 ust. 1 ustawy ponownie wskazuje na termin 30 dni, w którym może ona kwestionować niezasadne wkroczenie w jej kompetencje.
Z kolei tylko ust. 4 art. 98 stanowi, że do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do Sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Tak więc art. 98 ust. 1 odpowiada regulacji z art. 53 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), jednak wprost do niej nie odsyła.
Kolejnym przepisem, który wymienia termin 30 dni jest art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, a reguluje on możliwość złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady.
Natomiast w dwóch przepisach rozdziału 10 ustawy, ustawodawca nie zakreśla terminu do złożenia skargi; mianowicie w art. 93 ust. 1 i 101 ust. 1 u.s.g.
Przyjmując racjonalność ustawodawcy, należy zdaniem Sądu przyjąć, że przy różnych uregulowaniach instytucji nadzoru i możliwości jego kwestionowania, miał on na celu odmienne uregulowanie zasad wnoszenia skargi, czy to na podstawie art. 98 ust. 1, ust. 3a, czy też w art. 93 ust. 1, wreszcie inne uregulowania zastosował przy skardze popularnej z art. 101 u.s.g., jednak co do terminów nie odsyła do żadnych innych ustaw.
System kontroli samorządu terytorialnego zdaniem Sądu musi być spójny i uregulowanie z art. 102a u.s.g., które stanowi, że w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nie stosuje się do przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270) wcale nie dowodzi, że do skargi Wojewody, wnoszonej w oparciu o przepisy art. 93 ust. 1 u.s.g., "a contrario" stosuje się art. 53 ust. 1 u.p.s.a., gdyż uregulowanie z art. 102a u.s.g. odnosi się do całego rozdziału 10 za wyjątkiem skargi powszechnej z art. 101 ust. 1 u.s.g., a wykazane wyżej w przepisach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym terminy, do wnoszenia skarg, byłyby zbędne.
Pozwala to zdaniem Sądu na stwierdzenie, że "skoro w art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) ustawodawca nie określił terminu dla organu nadzoru w jakim może on zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, to należy uznać, że ta szczególna regulacja wyłącza stosowanie art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), który stanowi, że skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie i w konsekwencji wywodzić, że termin ten winien być liczony po upływie 30 dni do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie pozwala na to wykładnia systemowa rozdziału 10 ustawy regulującej nadzór nad działalnością gminy".
Za zasadnością takiego stwierdzenia przemawia również cel jakiemu ma służyć, nadzór upoważnionych ustawą podmiotów, nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Otóż nadzór traktowany jako wyjątek od zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, ma na celu ochronę interesu państwa i poszczególnych obywateli, działa więc w interesie ogólnym.
Ma swoje źródło nie tylko w ustawie o samorządzie gminnym, ale przede wszystkim w art. 171 ustawy Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483) oraz w art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 26 kwietnia 1993 r. (Dz.U. z 1994 r. nr 124 poz. 607).
Realizacja ochrony interesów państwa i obywateli polega również na możliwości wniesienia skargi przez organ nadzoru poza władczym rozstrzygnięciem nadzorczym, jeżeli działalność gminy jest niezgodna z prawem powszechnie obowiązującym. Stawianie barier terminowych tym organom mogłoby doprowadzić do tego, że sprzeczna z prawem uchwała, czy zarządzenie pozostawałaby w obrocie i wpływały na praworządność w wymiarze lokalnym.
Z tych też powodów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznając, że art. 93 ust. 1 dozwala organowi nadzoru zaskarżyć uchwałę sprzeczną z prawem w każdym czasie, rozpoznał ją merytorycznie.
Przechodząc do rozpoznania meritum sprawy Sąd uznał, że skarżący Wojewoda Lubuski wskazując na naruszenie przepisów wyartykułowanych w skardze, a przytoczonych na wstępie uzasadnienia wyroku, niezasadnie zarzuca jako podstawę do wniesienia skargi naruszenie uregulowań § 28 ust. 3 do 5 Statutu Spółki Wodno-Ściekowej "A", uchwalonego uchwałą nr [...] XVIII Walnego Zgromadzenia Członków Spółki Wodno-Ściekowej z dnia [...] lipca 2002 r.
Zgodnie z przepisami art. 85 ustawy o samorządzie gminnym "nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem". Sąd orzekający w sprawie podziela w pełni pogląd doktryny, iż organy nadzoru, działając w sposób władczy, czy też wykonując nadzór, winny dokonywać oceny zgodności z prawem działań organów gminy tylko na płaszczyźnie zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (P.Czechowski: Prawo samorządu terytorialnego W-wa 1997 s. 194, B,Dolnicki: Samorząd terytorialny. Zagadnienia ustrojowe W-wa 1999 s. 167, Z.Leoński: Nadzór nad samorządem terytorialnym PiP 1990 nr 12, A.Szewc: Legalność uchwał organów gminy S.T. 1998 nr 6) Do takich przepisów nie należy statut Spółki Wodnej "A".
Jednak mimo tylko częściowego wskazania w skardze, że uchwała narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) Sąd w ramach upoważnienia przewidzianego w art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) uznał, że przy podejmowaniu uchwały, Rada Gminy w Nowej Soli naruszyła przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. nr 115 poz. 1229 ze zm.) w szczególności przepisy zawarte w art. 166 ust. 1 pkt 13, art. 169 ust. 2 tej ustawy.
Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie udziałowcami Spółki Wodno-Ściekowej "A" w likwidacji w N., a więc w dacie podejmowania uchwały, będącej przedmiotem skargi byli
– Gmina Nowa Sól - Miasto w 99,43 % udziałów
– Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej w N. przekształcony od 1.09.2004 r. (a więc już po podjęciu uchwały) w Miejski Zakład Komunalny Spółkę z o.o. z siedzibą w N. w 0,54 % udziałów
– Koncern Naftowy "B" S.A. Regionalne Biuro Finansowe w 0,03 %.
Zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne spółka wodna jest tworzona nie dla celów dowolnie określonych wolą jej członków, lecz do wykonania zadań wymienionych w ustawie, z którymi nie może wiązać się osiąganie zysków. Zadania te wymienia ust. 2 art. 164 ustawy, natomiast w ust. 3 art. 164 stanowi, że spółki wodne nie mogą prowadzić działalności w zakresie uregulowanym ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z dnia 7 czerwca 2001 r., która weszła w życie 14 stycznia 2002 r. (Dz.U. z 2001 r. nr 72 poz. 747 ze zm.).
Jest niespornym, że spółka wodna, jest spółką prawa administracyjnego i ponieważ odmienny jest jej cel działania i zasady, w jej funkcjonowanie w sposób dalece władczy może ingerować organ administracji publicznej jakim jest starosta.
W spółkach prawa handlowego czy cywilnego, przejście praw i obowiązków na następcę wspólnika jest regulowane umową spółki, bądź ustawą, gdy brak jest uregulowań umownych. W spółce wodnej następstwo prawne jest uregulowane ustawą (art. 165 ust. 7 prawa wodnego).
Z kolei art. 169 ust. 2 prawa wodnego stanowi, że członek spółki wodnej nie odpowiada za zobowiązania spółki, co wyraża zasadę, że zobowiązania spółki nie są zobowiązaniami jej członków i dlatego członek nie może odpowiadać za zobowiązania spółki.
Przytoczone przepisy prawa wodnego wskazują jednoznacznie, że podjęta uchwała przez Radę Miejską w Nowej Soli z 26.06.2004 r. nr XXIII/173/2004 narusza przepisy prawa.
Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit."h" ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy “tworzenie, likwidacja I reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek".
Rada Miejska w Nowej Soli jako organ Gminy Nowa Sól nie miała uprawnienia, do wyrażania zgody na przejęcie wszelkich praw i zobowiązań likwidowanej Spółki Wodno-Ściekowej "A" przez członka tej Spółki - Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w N.
Zgodnie z przepisami ustawy następcą prawną rozwiązanej Spółki miała być Gmina Miejska Nowa Sól i to ona winna przejąć zarówno aktywa spółki jak i odpowiadać za zobowiązania spółki. Przewidując problemy związane z odpowiedzialnością następcy prawnego Spółki - Gminy Nowa Sól, który występował jako poręczyciel pożyczek i kredytów zaciągniętych przez spółkę, Rada Gminy nie mogła w uchwale wskazywać, że za zobowiązania spółki będzie odpowiadać inny jej z członków, a mianowicie Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej, bowiem taka regulacja jest sprzeczna z art. 169 ust. 2 ustawy prawo wodne.
Ponieważ spółki wodne nie mogą prowadzić działalności w zakresie uregulowanym ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, niedopuszczalnym było również wskazywanie członkowi spółki, że zobowiązania spółki członek winien pokryć z przychodów uzyskiwanych z tytułu zbiorowego odprowadzania ścieków.
Generalnie należy stwierdzić, że Rada Gminy w Nowej Soli w zaskarżonej uchwale przypisała sobie kompetencje uchwałodawcze wkraczające w obowiązki i uprawnienia Gminy Nowa Sól - członka spółki wodnej, do czego nie była uprawniona, bowiem prawa i obowiązki członków spółki wodnej oraz jej kwestie majątkowe należą do spółki, następnie przechodzą pod władztwo likwidatora, a dopiero po zakończeniu likwidacji majątek spółki przechodzi we władztwo następcy prawnego.
W powyższych okolicznościach uznając skargę za uzasadnioną na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
/-/ L.Drewniak-Żaba /-/ B.Kamieńska /-/ G.Radzicka
MK