II SA/Po 817/21

II SA/Po 817/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-06-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Edyta Podrazik
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 2046/22 - Wyrok NSA z 2025-03-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Umorzono postępowanie
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 16 par. 1, art. 28, art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 157 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 33 par. 1, art. 50 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 3, art. 199,  art. 200 i art. 205 par. 1, 2 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1740
art. 140
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. umarza postępowanie odwoławcze prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z odwołania Z. D., III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2021 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej: K.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną przez Z. D. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: PINB; organ I instancji; organ powiatowy) z [...] lutego 2021 r., znak [...] udzielającą J. W. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w S. przy ul. [...] w S. (od strony działki nr [...]).
Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: PINB; organ I instancji), na podstawie wyników kontroli na działce nr [...] przy ul. [...] w S. przeprowadzonej w dniu [...] marca 2018 r. ustalił, że na nieruchomości znajdują się: budynek usług oświaty – żłobek, powstały poprzez zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego; parterowy budynek z przyległa wiatą – budynek usługowy; budynek z lat 70. ubiegłego wieku, nieużytkowany; budynek gospodarczy (murowany, parterowy) z lat 70. ubiegłego wieku.
Następnie PINB [...] maja 2018 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności zabudowy (budynku gospodarczego) położonej na działce nr [...] przy ul. [...] w S..
Od [...] maja 2019 r. postępowanie to toczyło się w sprawie legalności zabudowy (budynku gospodarczego zlokalizowanego od strony działki nr [...]), położonej na dz. nr [...] przy ul. [...] w S. – znak sprawy: [...]
W wyniku kolejnej kontroli nieruchomości w dniu [...] grudnia 2019 r. organ I instancji stwierdził, że w głębi posesji znajduje się budynek w konstrukcji tradycyjnej, murowanej w dachem płaskim, kryty papą, który został zrealizowany w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku; budynek w dniu kontroli użytkowany był jako budynek gospodarczy, w którym przechowywane były meble; nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Decyzją z [...] marca 2020 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 K.p.a., PINB umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie legalności zabudowy (budynku gospodarczego) położonej na działce nr [...] przy ul. [...] w S..
Po rozpoznaniu odwołania Z. D. [...]WINB decyzją z [...] czerwca 2020 r. znak [...] uchylił decyzję PINB z [...] marca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Następnie decyzją z [...] lutego 2021 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) – PINB "po rozpatrzeniu wniosku (...) J. W. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul [...] w S. (od strony dz. nr [...])" –udzielił "(...) pozwolenia na użytkowanie wyżej wymienionego obiektu".
Decyzję doręczono jakom stronie między innymi Z. D..
W złożonym w terminie odwołaniu Z. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podkreślając, że organ powiatowy pominął odległość placu zabaw od granicy z innymi budynkami oraz usytuowanie miejsc parkingowych. Ponadto według zainteresowanej postępowanie powinno być prowadzone na podstawie obecnych przepisów, gdyż budowa budynku była prowadzona już po [...] stycznia 1995 r.
Po rozpoznaniu odwołania Z. D. [...]WINB decyzją z [...] sierpnia 2021 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego.
Organ II instancji, motywując swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2021 r., wyjaśnił, że z materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy budynek gospodarczy istniał już w 1976 r. (zgodnie z fotografią lotniczą przesłaną przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii), a na jego realizację nie wydano pozwolenia na budowę. Wobec tego uznał, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z art. 103 ust. 2 [ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane]. Przywołując treść art. 37 ust. 1 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz stanowisko orzecznictwa, stwierdził w sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz braku podstaw do nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40 tej ustawy, organ winien zakończyć postępowanie poprzez wydanie w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nie decyzji o umorzeniu postępowania, jako bezprzedmiotowego. W tym zakresie organ odwoławczy w pełni zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego PINB, opierając się na postanowieniach Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania miasta S., zatwierdzonego Uchwalą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 1994 r. (działań położona na obszarze, który został w planie ogólnym oznaczony symbolem E15MJ – wiodąca funkcja terenu - budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne) oraz informacji z Urzędu M. S., że dotyczącym Uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Naczelnika Powiatu z dnia [...] grudnia 1974 r. – prawidłowo uznał, że zlokalizowanie budynku gospodarczego na tej działce było możliwe. Dodał, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie podważał tej kwestii, wydając w dniu [...] czerwca 2019 r. decyzję o warunkach zabudowy znak [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania [innego] budynku gospodarczego [znajdującego się na działce nr [...]] na budynek usług oświaty (żłobek). Ponadto stwierdził, że z przedłożonej przez właściciela ekspertyzy wynika, że stan techniczny budynku gospodarczego, jego konstrukcja i statyka oraz rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe pozwalają na jego bezpieczne użytkowanie, obiekt nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Wskazał też na to, że lokalizacja przedmiotowego budynku nie narusza przepisów, w tym przepisu o odległości budynku od terenów kolejowych.
Odpowiadając na zarzuty skarżącej, organ II instancji stwierdził, że organy administracji nie są zobowiązane do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, środków takich nie przedstawia; nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach. [...]WINB wyjaśnił przy tym, że z uwagi na fakt, iż działka sąsiadująca z przedmiotowym obiektem (dz. nr [...]) jest nieruchomością oznaczoną symbolem Ti/dr (inne tereny komunikacyjne/działka drogowa) oraz treść § 12 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2013 r., poz. 640) zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9 tego przepisu nie jest wymagane. Ponadto zauwazaył, że przedłożone przez skarżącą mapy z 1996 r. i z 2017 r. nie mogą być podstawą do jednoznacznego stwierdzenia, iż przedmiotowy budynek był przebudowywany jeszcze po [...] stycznia 1995 r. W tym zakresie wyjaśnił, że ze zgromadzonych przez organ powiatowy map wynika, iż "w roku 1972[...] na dz. nr [...] znajdował się przedmiotowy budynek z dobudówką, niemniej jednak na mapie dołączonej do planu miejscowego z 1994 r. budynek ten ma kształt prostokąta bez przybudówki (karta 169)" i "taki kształt uwidoczniony jest także na mapie z 2019 r. (karta 94)".
Poza tym organ odwoławczy podkreślił, że "niniejsze postępowanie dotyczy budynku gospodarczego, nie dotyczy lokalizacji miejsc postojowych czy odległości placu zabaw dla dzieci od granic nieruchomości".
Skargę na powyższą decyzje w terminie prawem przewidzianym wywiodła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika Z. D. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W tym zakresie podniósł, że organ zaniechał wykazania, że dalsze funkcjonowanie samowolnie wybudowanego obiektu nie spowoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz nie stanowi groźby dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób (dzieci); ponadto nie wykazał, że budynek ten nie powoduje realnego niebezpieczeństwa powstania szkody na mieniu. A to wszystko w sytuacji, w której prowadząc postępowanie legalizacyjne, mimo że zobowiązany był do wyjaśnienia tych okoliczności i do rzetelnego odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji. Dalej pełnomocnik argumentował, że organ poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że "PINB prawidłowo stwierdził., że należy przyjąć, iż sytuowanie budynku gospodarczego było możliwe" oraz, że "obiekt nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia"; zdaniem pełnomocnik nie jest możliwe dokonanie wiążących ustaleń faktycznych w tym zakresie wyłącznie na podstawie wskazanych przez organ dokumentów w postaci uchwały nr [...] (tj. miejscowego planu ogólny zagospodarowania przestrzennego) oraz ekspertyzie przedłożonej przez J. W. w toku postępowania. Dalej wywodził, że w uzasadnieniu decyzji próżno szukać oceny czy analizy tejże ekspertyzy; organ nie wskazał też, czy – a jeśli tak, to na podstawie jakich innych dokumentów – czynione były poszczególne ustalenia faktyczne; analiza treści uzasadnienia prowadzi do wniosku, iż nie dokonano oceny całości dokumentów i innych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy, organ nie wskazał bowiem jakie dokumenty czy dowody były przydatne do ustalania konkretnych faktów, a który materiał dowodowy takiego waloru nie posiadał. Ponadto pełnomocnik zarzucił, że organ w żaden sposób nie odniósł się do wskazywanych przez skarżącą wprost faktów, okoliczności i dowodów; zaniechał tym samym zgromadzenia całościowego materiału dowodowego i dokonania jego oceny. Stwierdził, że konstatacja organu, iż "przeprowadził w miarę możliwości czynności kontrolne oraz gromadził dowody w sprawie - zatem nie pozostawał bierny" stoi w oczywistej sprzeczności nie tylko z ciążącym na organie obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale także dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego; jest to oczywiście sprzeczne z naczelną zasadą postępowania administracyjnego jaka jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma z kolei ścisły związek z realizacją zasady praworządności, bowiem ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego – a tego w niniejszej sprawie zabrakło.
2. art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną, ocenę materiału dowodowego wbrew zasadom prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego w zakresie, w jakim organ stwierdził, że przedstawione przez skarżącego mapy z 1996 r. oraz 2017 r. nie mogą być podstawą do jednoznacznego stwierdzenia, iż przedmiotowy budynek był przebudowywany jeszcze po [...] stycznia 1995 r., podczas gdy z mapy z 2017 r. wynika, że budynek gospodarczy połączony jest już z przyległą wiatą. Ponadto pełnomocnik stwierdził, że pomimo podnoszonych przez stronę twierdzeń w tym zakresie organ pominął to, że ten sam budynek w zależności od mapy ma odmienną bryłę i gabaryty. W jego ocenie "na tej podstawie choćby wynika, że budowa nie zakończyła się przed [...] stycznia 1995 r., bowiem trwała nawet po 1997 r.". Dalej argumentował, że jeżeli jednak organ dostrzegł w tym względzie sprzeczność, powołując się na mapy z 1972 r. oraz 2019 r., to "oczywistą jest konieczność zweryfikowania tej kwestii - przejawiająca się choćby w przeprowadzeniu dodatkowych czynności zmierzających wyjaśnienia powstałych wątpliwości czy sprzeczności", a zamiast tego organ lakonicznie poprzestał na stwierdzeniu, że mapy dołączone przez stronie nie mogą być podstawą do czynienia ustaleń, bez jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiej konstatacji. Pełnomocnik podniósł, że powyższe uchybienia w oczywisty sposób stanowią przejaw całkowicie dowolnej oceny dowodów; podobnie też było w odniesieniu do sytuacji, w której organ stwierdził, iż budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy jednoczesnym potwierdzeniu przez organ, że odstąpiono od zweryfikowania kwestii choćby lokalizacji miejsc postojowych dla samochodów czy odległości placu zabaw dla dzieci od granic nieruchomości.
3. art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, polegające na braku jakiegokolwiek ustosunkowania się przez organ do większości twierdzeń zawartych w odwołaniu z dnia [...] marca 2021 r. i wskazanie w decyzji zbyt ogólnych stwierdzeń, co skutkowało uniemożliwieniem realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwieniem rzetelnego sporządzenia środka odwoławczego, a następnie kontrolę instancyjną, albowiem sfera motywacyjna decyzji pozostaje nieujawniona. W tym względzie pełnomocnik podniósł, że organ II instancji nie dostrzega nieprawidłowości w postępowaniu przed PINB i podejmuje merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie polegające na utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy; uzasadnienie decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. sprowadza się w istocie do przytoczenia działań organów i lakonicznego zaprzeczenia twierdzeniom strony; organ uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie zaniechał dokonania oceny ekspertyzy przedłożonej przez J. W., pomimo powołania się na ten dokument; organ poprzestał na stwierdzeniu, że stan techniczny budynku, jego konstrukcja i statyka oraz rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe pozwalają na jego bezpieczne użytkowanie, a obiekt nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia – co uczynił w sytuacji, w której nie została ustalona choćby powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa czy sposób połączenia z innym budynkiem (np. co oznacza sformułowanie "częściowo połączony"); organ nie wyjaśnił, na podstawie jakich konkretnie dokumentów czy innych dowodów oparł takie twierdzenie.
4. art. 107 § 1 ust. 4 K.p.a. polegające na powołaniu niepełnej podstawy prawnej decyzji, które to uchybienie uznać należy za znaczące z uwagi na fakt, iż w sprawie zastosowanie mogą mieć nieobowiązujące już przepisy, chodzi bowiem o budynek istniejący już w 1976 roku. Pełnomocnik dodał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołuje szereg przepisów, jednak "nie sposób przyjąć w oparciu o jaki konkretnie przepis prawa materialnego wydana została decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, wg którego stanu prawnego".
Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji PINB z dnia [...] lutego 2021 r., a także o przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.
J. W. (uczestnik postępowania) w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2021 r. (k. 42 akt sąd.), odpowiadając na skargę, podzieliła w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania.
Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2022 r. pełnomocnik Z. D. podtrzymał skargę i stwierdzając, że "są mu znane inne orzeczenia tutejszego Sądu, w których Sąd zgłosił wątpliwości co do posiadania przez skarżącą interesu prawnego w postępowaniach dotyczących zabudowy istniejącej na działce nr [...]", oświadczył, że "jeżeli Sąd ma tego rodzaju wątpliwości również w tej sprawie, to wnosi o odroczenie rozprawy celem zajęcia w tym zakresie stanowiska na piśmie, albowiem uważa, iż Z. D. taki interes odnośnie przedmiotowego budynku gospodarczego posiada i chciałby to wykazać". Nadto podniósł, że zabudowa na działce nr [...] stanowi funkcjonalną całość, a poszczególne budynki, w tym budynek gospodarczy i budynek dawnej stolarni, są ze sobą połączone, na którą to okoliczność przedłożył do akt 3 zdjęcia tych obiektów, wykonane od strony działki Gminy S. oraz zawiadomienie dotyczące sprawy o ustalenie warunków zabudowy, na którą powołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na pytanie Przewodniczącego pełnomocnik wyjaśnił, że żłobek na działce nr [...] działa od kilku lat, pierwotnie tylko w dawnym budynku jednorodzinnym, a aktualnie także w budynku dawnej stolarni i w dawnym budynku gospodarczym.
Wobec tego Sąd postanowił rozprawę odroczyć i termin wyznaczyć z urzędu oraz zobowiązać pełnomocnika skarżącej do złożenia pisma dotyczącego posiadania przez skarżącą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu dotyczącym samowolnego wzniesienia budynku gospodarczego na działce nr [...] w S..
W wykonaniu zobowiązania sądowego, pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2022 r. (k. 102 akt sąd.) przedstawił argumenty, które miały w jego przekonaniu wskazywać na istnienie interesu prawnego skarżącej w postępowaniu administracyjny dotyczącym przedmiotowego budynku gospodarczego, stwierdzając, że interes prawny zainteresowanej, ustalony na podstawie art. 28 K.p.a., wynika z przepisów prawa cywilnego, tj. art. 23 w zw. z art. 24, art. 140 oraz art. 144 K.c.
Nadto w piśmie procesowym wskazano, iż sprawę należy rozpatrywać na gruncie przepisów prawa budowlanego - zapisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (Dz.U. 1994- Nr 89, poz. 414 tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), bowiem budowa budynku gospodarczego nie została zakończona przed [...] stycznia 1995 roku, lecz trwała nawet po 1997 roku czego dowodzą znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia i mapy, z których wynika odmienna forma, gabaryt i kształt budynku w zależności od analizowanej mapy. W związku z powyższym, na gruncie niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego z 1974 r. W tej sytuacji i powołując się a contrario na art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. pełnomocnik skarżącej wywiódł, że dyspozycja art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r.ma zastosowanie tylko w takim stanie faktycznym i prawnym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a jeżeli pozwolenie na użytkowanie obiekty służy de facto legalizacji dokonanej uprzednio samowoli budowlanego:, to w takiej sprawie właściciel nieruchomości sąsiadującej z tą, na. której zrealizowano obiekt - nie może być pozbawiony praw strony.
Podsumowując swoje wywody strona skarżąca wskazała, że skoro nie miała możliwości wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym ustalania warunków zabudowy budynku (bowiem inwestor dopuścił się samowoli budowlanej) to nie miała możliwości realizacji swych uprawnień w tym postępowaniu. Uprawnienia te, może stosować w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie obiektu. Przyjęcie odmiennej koncepcji doprowadziłoby do pozbawienia właścicieli nieruchomości sąsiednich - i to w każdym przypadku - ochrony ich interesu prawnego w całym procesie inwestycyjno-budowlanym.
Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko i wnioski zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).
Nadto przypomnieć należy, iż uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1267 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Sądy administracyjne nie zastępują natomiast organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli w niej podniesione zaskarżona decyzja [...]WINB wydana bowiem została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania – art. 16 § 1 K.p.a. oraz art. 127 §1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. polegającym na rozpoznaniu odwołania pochodzącego od podmiotu, który nie posiadał interesu prawnego w sprawie i co za tym idzie przymiotu strony postępowania.
Uzasadniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Inaczej rzecz ujmując Sąd operuje w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe.
Granice sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądowej wyznacza, tak treść żądania strony inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie, jak i treść i podstawa prawna rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się bowiem elementy podmiotowe i przedmiotowe, przy czym te ostatnie obejmują treści praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.
Analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zawarte w niej rozstrzygnięcie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie dotyczyło jedynie wzniesienia na działce nr [...] przy ul. [...] w S. budynku gospodarczego zlokalizowanego od strony działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność Gminy S., to jest budynku oznaczonego protokole kontroli z [...] marca 2018 r., numerem [...]. Jak wynika przy tym, z wszystkich przeprowadzonych na posesji inwestora kontroli w tym w szczególności z protokołu kontroli z [...] czerwca 2021 r. przedmiotowy budynek gospodarczy zlokalizowany jest patrząc od strony ul. [...] w głębi działki nr [...] należącej do inwestora i w odległości od 32 cm do 2 metrów od granicy z działką [...].
Na zakres przedmiotowy wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji wyraźnie wskazały także organy, chociażby w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji [...]WINB, gdzie podkreślono, iż postępowanie dotyczy budynku gospodarczego, a nie obejmuje lokalizacji miejsc postojowych, czy tez odległości placu zabaw dla dzieci od granic nieruchomości.
Dodatkowo wskazać należy, iż jak wynika z protokołów kontroli przedmiotowy budynek wykorzystywany jest zgodnie ze swoim przeznaczeniem z jakim został wzniesiony, to jest jako budynek gospodarczy (patrz np. protokół kontroli z [...] grudnia 2019 r.), a dopiero toczą się postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania tegoż obiektu na budynek usług oświaty – żłobek i uzupełnienia w ten sposób dwóch innych istniejących na tej samej nieruchomości budynków w postaci dawnego domu jednorodzinnego i dawnej stolarni, aktualnie wykorzystywanych jako budynki usług oświaty.
Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż skoro przedmiot rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie stanowi skarga na decyzję [...]WINB z [...] sierpnia 2021 r utrzymującą w mocy decyzję PINB dla powiatu poznańskiego z [...] lutego 2021 r., znak [...] udzielającą J. W. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w S. przy ul. [...] w S. (od strony działki nr [...]), to takie też są granice sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądowej w niniejszej sprawie iw tych granicach – to jest odnośnie postępowania legalizacyjnego dotyczącego wzniesienia wyłącznie tego budynku gospodarczego ocenie podlega posiadanie przez Z. D. jako właścicielkę nieruchomości sąsiedniej – działki nr [...] położonej przy ul. [...] w S. interesu prawnego w sprawie i co za tym idzie przymiotu strony postępowania.
Inaczej rzecz ujmując poza granicami sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu pozostają zagadnienia związane z wzniesieniem na działce nr [...] przy ul. [...] innych budynków (to jest głównego budynku żłobka/przedszkola pierwotnie pobudowanego jako budynek mieszkalny jednorodzinny oraz dawnej stolarni – oznaczonych protokole kontroli z [...] marca 2018 r. nr [...] również obecnie wykorzystywanej jako budynek usług oświaty), jak przeprowadzeniem następnie robót budowlanych w istniejących budynkach, w następstwie których doszło do przekształcenia tak domu jednorodzinnego, jak i budynku stolarni w budynki służące prowadzeniu placówki w postaci żłobka/przedszkola, czy wreszcie robót budowlanych polegających na wzniesieniu wiaty przy budynku dawnej stolarni.
Dalej przypomnieć należy, iż kontrolowana decyzja organu II instancji zapadła w następstwie rozpoznania odwołania złożonego przez Z. D., która jest właścicielem jednej z nieruchomości sąsiednich względem działki o nr ew. 2217 na której wzniesiono sporny budynek gospodarczy i która z tego tytułu była przez organ I instancji uznawania za stronę postępowania.
Stosownie do treści art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania w rozumieniu powołanego art. 28 K.p.a. Postępowanie odwoławcze nie może być zainicjowane przez organ odwoławczy z urzędu lub pismem podmiotu nieprzysługującemu status strony. Środkiem prawnym inicjującym tok instancji w procedurze administracyjnej jest odwołanie. Konstrukcja prawna odwołania oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest przez prawnie skuteczną (dokonaną z zachowaniem wymogów formalnych i w przepisanym prawem terminie) czynność procesową legitymowanego podmiotu (por. A. Golęba, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 383). Nie jest dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania, względnie podmiotem na prawach strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3019/17, LEX nr 2744495).
Należy zatem stwierdzić, iż wniesienie odwołania przez podmiot nieuprawniony przy jednoczesnym braku odwołania którejkolwiek ze stron postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowaną decyzją organu I instancji, powoduje bezskuteczność tego środka, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. Rozpatrzenie natomiast przez organ odwoławczy środka zaskarżenia od ostatecznej decyzji administracyjnej, wniesionego przez nieuprawniony podmiot, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Oznacza to, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego w przypadku niewniesienia odwołania przez żadną ze stron postępowania dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 1996 r., sygn. SA/Wr 477/95, niepubl.). Odwołanie jest bowiem środkiem weryfikacji jedynie nieostatecznych decyzji administracyjnych.
Inaczej rzecz ujmując rozpoznanie odwołania pochodzącego od podmiotu nie legitymującego się przymiotem strony postępowania musiałoby być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. II OSK 953/17 dostępne w sieci Internet w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).
Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, iż wniesienie odwołana od decyzji organu I instancji przez podmiot uznany przez organ I instancji za stronę tego postępowania nie przesądza o dopuszczalności odwołania, albowiem w polskim systemie prawnym przymiot bycia stroną postępowania administracyjnego nie jest uzależniony od przyznania tego rodzaju statusu przez organ administracji, lecz ma charakter obiektywny i wynikający wyłącznie z posiadania interesu prawnego w sprawie. Powyższe wprost wynika z jednoznacznej treści art. 28 K.p.a.
Co za tym idzie wniesienie odwołana przez podmiot uznawany przez organ I instancji za stronę nakłada na organ administracji odwoławczy obowiązek dokonania wstępnych ustaleń formalnych co do dopuszczalności złożonego odwołania pod względem podmiotowym, przedmiotowym, zachowania wymogów formalnych i zachowania terminu. Wynik tych ustaleń może prowadzić bowiem do różnych następstw prawnych: od pozostawienia odwołania bez rozpoznania, wydania w trybie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowienia o niedopuszczalności odwołania, postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy w drodze decyzji administracyjnej.
Rolą organu odwoławczego, przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, jest więc zweryfikowanie czy wniesione w sprawie odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub przyczyn podmiotowych, przy czym do tych drugich należy brak legitymacji procesowej i w konsekwencji odwoławczej podmiotu, który odwołanie wniósł. Jeżeli zaś organ II instancji dopiero w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że odwołujący się został błędnie uznany przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania, to powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze.
Tak określonym wymogom [...]WINB nie sprostał i w następstwie tego rozpoznał merytorycznie odwołanie pochodzące od osoby nie będącej obiektywnie strona postępowania administracyjnego.
Zauważyć bowiem trzeba, iż w postępowaniu, które dotyczyło legalizacji robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej w związku ze wzniesieniem spornego budynku gospodarczego na działce nr [...] w odległości od 32 cm do 2 metrów od granicy z działką [...], wyznaczenie kręgu stron postępowania winno nastąpić na zasadach ogólnych, to przy zastosowaniu art. 28 K.p.a. niezależnie od tego jakie przepisy prawa materialnego (to jest prawa budowlanego z 1974 r. czy tez z 1994 r.) znajdą ostatecznie zastosowanie w tym postępowaniu. Powyższe wynika z faktu, że art. 28 ust. 2 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, zawężający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie ma zastosowania w prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego innych postępowaniach np. samowoli budowlanej.
Stroną postępowania w takich sprawach powinien być zatem, zgodnie z art. 28 K.p.a., podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo ten podmiot, który ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu.
W orzecznictwie przyjmuje się nadto co należy szczególnie mocno podkreślić specyficznych okolicznościach kontrolowanej sprawy, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1751/13, LEX nr 1675439).
Podmiot chcący być stroną postępowania musi wykazać swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.
Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje., Może to być zarówno norma prawa materialnego administracyjnego, jak i prawa cywilnego, jednakże musi istnieć możliwość wskazania określonej konkretnej normy prawnej.
Istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 K.p.a. nie jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie norm, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na konkretne nieruchomości sąsiednie.
O ile interes prawny w sprawie dotyczącej legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego wyprowadzany jest – jak czyni to strona skarżąca - z prawa własności (art. 140 i następne Kodeksu cywilnego) do nieruchomości sąsiedniej względem nieruchomości samowolnie zabudowanej, to konieczne jest dokonanie oceny czy dany obiekt budowlany wzniesiony w określonym miejscu nieruchomości inwestora może choćby potencjalnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, z władania która inna osoba wyprowadza przysługiwanie jej przymiotu strony, przy czym oddziaływanie to choć potencjalne musi być badane w ujęciu obiektywnym, a nie polegać jedynie na subiektywnej ocenie zainteresowanego podmiotu opartej na jego przeświadczeniu o zakresie własnych praw.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż wobec usytuowania spornego budynku gospodarczego w głębi działki inwestora i w znacznym oddaleniu od granicy działki należącej do Z. D. brak jest jakiegokolwiek choćby potencjalnego oddziaływania tego konkretnego budynku wzniesionego i wykorzystywanego jako budynek gospodarczy na sferę uprawnień właścicielskich Z. D. do działki nr [...] położonej przy ul. [...] w S., w tym wpływania tego budynku ponad przeciętną miarę na sposób korzystania z nieruchomości skarżącej. Skarżąca nie wykazała bowiem by przedmiotowy budynek gospodarczy wpływał na możliwość zagospodarowania jej działki, względnie by generował jakiekolwiek immisje, które mogą oddziaływać na jej działkę.
Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne jeżeli uwzględni się, że przedmiotowy parterowy budynek gospodarczy o maksymalnej wysokości 2,7 metra posadowiony jej w odległości około 15 metrów od granicy działki skarżącej.
Nie stanowi o posiadaniu przez skarżąca interesu prawnego w postępowaniu legalizacyjnym, dotyczącym tego budynku gospodarczego okoliczność, iż w jej ocenie budynek ten negatywnie wpływ na estetykę okolicy i w ten sposób jest jednym z czynników wpływających na wartość innych nieruchomości przy ul. [...], w tym nieruchomości skarżącej. Niezależnie bowiem od gołosłowności tych twierdzeń oraz okoliczności, iż sporny budynek nie jest zlokalizowany na działce inwestora od strony, względnie przy ul. [...], lecz znajduje się w głębi działki od strony nieruchomości należącej do Gminy S., tego rodzaju okoliczność stanowi jedynie o istnieniu interesu faktycznego, a nie prawnego w sprawie.
Bez jakiegokolwiek znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącej pozostają także wywody, iż obiekt objęty postępowaniem znajduje się co prawda na wydzielonej działce, jednak niemal bezpośrednio dotykając jej granic, a także granicy od strony północnej, tj. zaraz przy chodniku, a stan techniczny obiektu przy uwzględnieniu jego położenia powoduje bezpośrednie zagrożenie dla przechodniów (chociażby w przypadku trudnych warunków pogodowych, jak np. silnych wiatrów), w tym w szczególności dla rodziny skarżącej, dla której jest to jedyna zabudowana droga wyjazdowa.
Zauważyć bowiem należy, iż dostęp i dojazd do działki skarżącej istnieje od strony ul. [...], a przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest po przeciwległej stronie działki inwestora, od strony ul. [...] i w żaden sposób, choćby potencjalnie nie wpływa na kwestie związane z dostępem i dojazdem do nieruchomości Z. D..
Niewątpliwie zbliżenie obiektu do granic działki nr [...] (wynoszące w najbliższym miejscu 32 cm) przesądza zaś o posiadaniu przymiotu strony postępowania przez właściciela tejże działki, to jest Gminę S., względnie inne podmioty które posiadałyby jakikolwiek tytuł prawnydo tej nieruchomości wynikający np. z ograniczonego prawa rzeczowego, nie ma jednak znaczenia dla oceny interesu prawnego właściciela działki nr [...] oddalonej od spornego budynku o kilkanaście metrów i nie legitymujące się prawem prze chodu lub przejazdu przez działkę nr [...].
Podkreślić wreszcie trzeba, iż w ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie sposób interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej wyprowadzać – jak usiłuje to czyniąc strona skarżąca z art. 24 Kodeksu cywilnego stanowiącego, iż ten, czyje dobro osobiste zostaje zagrożone cudzym działaniem, może żądać zaniechania tego działania, chyba że nie jest ono bezprawne. W razie dokonanego naruszenia może on także żądać, ażeby osoba, która dopuściła się naruszenia, dopełniła czynności potrzebnych do usunięcia jego skutków, w szczególności ażeby złożyła oświadczenie odpowiedniej treści i w odpowiedniej formie. Na zasadach przewidzianych w kodeksie może on również żądać zadośćuczynienia pieniężnego lub zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny.
Tak szerokie interpretowanie przesłanek istnienia interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej prowadzonej w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej jak proponuje to strona skarżąca, w tym wyprowadzanie tegoż interesu z cyt. "prawa do bezpieczeństwa oraz zdrowia, szczególnie w pobliżu własnego miejsca zamieszkania" prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której krąg stron takiego postępowania byłby w praktyce żaden sposób nieograniczony, zaś prawo do udziału w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej i zaskarżania w toku instancji zapadłych w nim rozstrzygnięć nabrało by charakteru powszechnego i służącego każdemu.
Nie okazały się także skuteczne próby wyprowadzania interesu prawnego skarżącej z tezy o konieczności zastosowania w sprawie przepisów prawa budowlanego z 1994 r., a nie jak uczyniły to organy przepisów ustawy Prawo budowlane z roku 1974 r. Niezależnie bowiem od tego, które z regulacji winne znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie (co byłoby elementem merytorycznego badania prawidłowości decyzji organu I instancji) nie budzi wątpliwości Sądu, iż w realiach tej konkretnej sprawy skarżąca nie posiadał interesu prawnego i co za tym idzie przymiotu strony postępowania administracyjnego w przedmiocie legalizacji samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego na działce nr [...] od strony działki nr [...].
Podkreślić należy, iż w realiach kontrolowanej sprawy, gdzie zaskarżone rozstrzygniecie dotyczyło wyłącznie legalizacji wzniesienia w warunkach samowoli budowlanej w postaci budynku gospodarczego, to właśnie przedmiot rozstrzygnięcia determinował także prawidłowe określenie kręgu stron postępowania. Przykładowo wskazać należy, iż nawet przyjęcie, iż skarżąca ma interes prawny w domaganiu się zbadania przez organy nadzoru budowlanego legalności wzniesienia i późniejszej przebudowy na żłobek budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w pobliżu granicy jej działki, nie przesądza bowiem automatycznie o posiadaniu interesu prawnego w zbadaniu legalności wzniesienia budynku gospodarczego zlokalizowanego w większym oddaleniu od granic jej działki.
Z tych też przyczyn uznać należy, iż Z. D. jako właścicielka działki nr [...] nie posiadała legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie wzniesionego w warunkach samowoli budynku gospodarczego, a [...]WINB rozpoznając merytorycznie jej odwołanie w sytuacji, gdy odwołania nie wniosła żadna z obiektywnie posiadających taki status stron postępowania, dopuścił się rażącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 16 K.p.a. oraz art. 127 § 1 K.p.a. w z. z art. 28 K.p.a.
Gwoli pełnego wyjaśnienia sprawy wskazać należy, iż sąd dopuścił skargę Z. D. do rozpoznania, bowiem legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 50 § 1 P.p.s.a) wynikała z faktu uznania skarżącej za stronę przez organ odwoławczy i rozpoznania jej odwołania. Interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., może być bowiem oparty zarówno na przepisach prawa materialnego, jak i na przepisach prawa procesowego, czy ustrojowego. Legitymację do zaskarżenia do sądu decyzji administracyjnej będzie posiadała zaś zarówno strona postępowania administracyjnego i to niezależnie od tego, czy brała udział w tym postępowaniu, jak i podmiot, do którego błędnie skierowano decyzję. W tym drugim przypadku, źródłem interesu prawnego tego podmiotu będą przepisy prawa procesowego.
Sąd nie odniósł się szczegółowo do zarzutów skargi bowiem nie miały one wpływu na ocenę posiadania przez skarżącą interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, a jedynie dotyczyły oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Podkreślić trzeba, iż wystąpienie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, której wydanie w ustalonym stanie faktycznym było niedopuszczalne z podanych wyżej przyczyn oznacza, że załatwienie sprawy nie zależało od oceny trafności zarzutów zgłoszonych w skardze, co czyniło zbędnym ich rozpatrywanie .
Podsumowując stwierdzić należy, iż Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z odwołania Z. D., ze względu na wniesienie odwołania przez podmiot nie posiadający przymiotu strony postępowania administracyjnego.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie [...]zł oraz koszty zastępstwa prawnego w kwocie [...]zł.
Sąd nie uwzględnił wniosku uczestniczki postępowania J. W. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, albowiem żądanie to pozbawione było podstawy prawnej. Zgodnie z wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. zasadą, to strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Regulacja ta w świetle art. 33 § 1 P.p.s.a. stosuje się do uczestników postępowania, którzy występują w nim na prawach strony. Nie istnieją zaś jakiekolwiek przepisy szczególne uzasadniające zasądzenie od organu bądź skarżącego na rzecz uczestnika postępowania kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji – i to niezależnie od wyniku sprawy. W szczególności nie stanowi tego rodzaju regulacji art. 205 § 1 i 3 P.p.s.a., albowiem przepis ten określa jedynie co zalicza się do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście (§ 1) oraz określa zasady ustalania i wypłacania należności z tytułu kosztów przejazdu (§ 3), nie wprowadzając jednakże, odmiennie niż na przykład art. 200 P.p.s.a., wyjątku od zasady ponoszenia przez strony kosztów postępowania związanych ze swym udziałem w sprawie.