II SA/Po 815/22

II SA/Po 815/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-02-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Paweł Daniel
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 16 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2023 roku sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm. dalej u.o.g.r.l.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 dalej k.p.a.), w związku z wszczętym z urzędu postępowaniem dotyczącym wyłączenia z produkcji gruntów rolnych klasy IIIb stanowiących działkę nr [...] (ark. mapy [...]) obręb ewidencyjny Z., gmina S., bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, z urzędu, orzekł:
1. Zezwala Pani A. M. i Panu M. M., na trwałe wyłączenie z produkcji [...] ha użytków rolnych klasy lllb, opisanych w ewidencji gruntów jako grunty orne klasy lllb, stanowiących działkę nr [...] (KW nr [...]), położonych w obrębie ewidencyjnym Z., ark. mapy [...], gmina S., faktycznie wyłączonych z produkcji rolniczej pod bazę transportową, bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie.
2. Ustala jednorazową należność z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych opisanych w punkcie 1 - podwyższoną o 10% w oparciu o przepisy art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., wynoszącą [...] zł (słownie: [...] złote).
3. Pomniejsza jednorazową należność ustaloną w punkcie 2 do wysokości [...] zł (słownie: [...] złote) i zobowiązuje Panią A. M. i Pana M. M., do uiszczenia tej należności w terminie 60 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
4. Ustala obowiązek uiszczania przez Panią A. M. i Pana M. M., opłaty rocznej w wysokości [...] zł (słownie: [...] złote), stanowiącej 10% wyliczonej w punkcie 2 należności z tytułu użytkowania na cele nierolnicze i nieleśne wyłączonych z produkcji gruntów rolnych opisanych w punkcie 1, płatnej przez okres 10 lat w terminie do 30 czerwca każdego roku, od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Motywując rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 24 września 2020 r. wpłynęło do Starosty zgłoszenie dotyczące zmiany sposobu użytkowania gruntów na działce nr [...] (ark. mapy [...]) obręb ewid. Z., gmina S.. Na podstawie danych ewidencyjnych i geodezyjno-kartograficznych ustalono, że stanowiące wyżej wymienioną działkę opisane są w ewidencji gruntów jako grunty orne klasy III b, natomiast na podstawie danych z Systemu Informacji Przestrzennej powiatu p. stwierdzono, że grunty te nie są użytkowane rolniczo.
Ponadto ustalono, że nie została wydana decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej i decyzja o pozwoleniu na budowę na ww. działce. W związku z otrzymanym zgłoszeniem oraz dokonanymi ustaleniami wezwano współwłaścicieli działki - Panią A. M. i Pana M. M. do złożenia wyjaśnień: kiedy i na podstawie jakich dokumentów nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji gruntów rolnych klasy IIIb stanowiących przedmiotową działkę, terminu wyłączenia wyżej wymienionych gruntów z produkcji rolniczej, rodzaju inwestycji znajdującej się na tych gruntach, danych osoby, która dokonała ich faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej.
W odpowiedzi na wezwanie M. M. w piśmie z dnia 03 listopada 2020 i poinformował, że w dniu 04 lutego 2013 roku, pozostając w ustroju ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej z A. M., nabył wspólnie z żoną działkę nr [...] obręb ewidencyjny Z. , gmina S., zapisaną w księdze wieczystej nr [...], z zamiarem przekształcenia działki pod działalność gospodarczą (bazę transportową). W latach 2015/2016 wraz z żoną zaczął starać się o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Pomimo uzyskanej informacji, że nie ma możliwości wyłączenia gruntów z produkcji w oparciu o obowiązujące przepisy, zaczął wspólnie z żoną ponosić nakłady na wyżej wymienioną nieruchomość, które związane były z prowadzoną działalnością gospodarczą i polegały na utwardzeniu terenu kostką brukową, budowie ogrodzenia w postaci betonowego płotu, postawieniu hali, która nie jest trwale związana z gruntem. Stwierdził, że razem z żoną dokonali faktycznego wyłączenia tych gruntów z produkcji rolniczej.
A. M. (dalej też jako skarżąca lub strona) w odpowiedzi na wezwanie w swoim piśmie z dnia 23 października 2020 r. (wpływ do Starostwa [...] w P. w dniu 10.11.2020 r.) poinformowała, że nie wie kiedy i na podstawie jakich dokumentów dokonano faktycznego wyłączenia gruntów rolnych klasy IIIb z produkcji rolniczej. Na działce nr [...] obręb ewidencyjny Z., gmina S., działalność prowadził M. M., a ona nigdy nie zajmowała w tym przedsiębiorstwie jakichkolwiek stanowisk decyzyjnych. W dniu 31 października 2019 r. Sąd Okręgowy w P. rozwiązał małżeństwo A. M. i M. M. poprzez rozwód z wyłącznej winy M. M., a aktualnie toczy się postępowanie o podział majątku wspólnego.
W dniu 28 grudnia 2020 r. wpłynęło do Starostwa [...] w P. pismo, w którym M. podtrzymał w całości dotychczasowe twierdzenia i stanowisko w sprawie, w tym także, że razem z żoną A. M. ponosili nakłady na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] i wiedzieli, że ponosząc nakłady na nieruchomość dokonują jej faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej bez przeprowadzenia stosownej procedury i zezwolenia właściwego organu administracji publicznej. M. M. przedłożył protokoły rozpraw sądowych przeprowadzonych przed Sądem Okręgowym w P. w sprawie o rozwód pomiędzy M. M., a A. M.. Jednocześnie przedstawione zostały również częściowe stenogramy z utrwalonych w czasie rozpraw sądowych oświadczeń byłej żony oraz powołanych świadków. Do pisma dołączona została również sporządzona w dniu 17 marca 2020 r. przez biegłego sądowego Sądu Okręgowego w P. M. M. opinia określająca wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w Z., działka nr [...], księga wieczysta nr [...]
Starosta wskazał, że nie ma konieczności dokonywania oględzin przedmiotowego terenu, bowiem z przedłożonych dokumentów (operat szacunkowy z dnia 17 marca 2020 r., pism M. M.) wynika, że na działce nr [...] znajdują się: plac manewrowy częściowo utwardzony kostką, hala warsztatowo-garażowa, pawilon z płyty warstwowej, hala namiotowa, brama wjazdowa stalowa przesuwana. Działka jest ogrodzona parkanem wykonanym z elementów betonowych. Stwierdzono, że grunty rolne klasy IIIb o powierzchni [...] ha stanowiące ww. działkę nr [...], opisane w ewidencji gruntów jako grunty orne klasy IIIb, wyłączone zostały z produkcji rolniczej z naruszeniem przepisów art. 11 ust. 1 i 4 u.o.g.r.l. (bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie) i stąd pismem z dnia 11 stycznia 2021 r., zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wyłączenia tych gruntów z produkcji rolniczej. Organ wyjaśnił, że poprzez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.
Starosta ustalił, że działka nr [...] nie jest objęta m.p.z.p., oraz nie zostały wydane warunki zabudowy dla przedmiotowego terenu. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia 22 listopada 1993 r . w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., (który już nie obowiązuje), teren działki znajdował się na terenie określonym jako [...]- obszary wskazane do lokalizacji przemysłu ze wskazaniem przemysłu nieuciążliwego; obszary predysponowane do drobnego przemysłu na działkach do 2500 m2 oraz hurtowni do 2000 nr pow. działek. Dla obszaru oznaczonego jako [...] została wydana zgoda Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych znak [...] z dnia 23 czerwca 1993 r. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia 27 lutego 2019 r. przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m.in. przedmiotowy teren.
Mając na uwadze powyższe informacje Starosta postanowił zastosować w niniejszym postępowaniu przepis art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., który brzmi: w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.
Pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. poinformowano A. M. o przedłożonych przez M. M. dokumentach i wezwano do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi skarżąca wskazała, że działalność prowadził jej były mąż, a ona mu tylko pomagała, zajmując się logistyką, załadunkami i rozliczaniem pracowników. Nie miała żadnego wpływu na działania inwestycyjne męża. Nie posiada wiedzy na temat tego kiedy i na podstawie jakich dokumentów dokonano faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.
Starosta uzyskał również informacje od Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. , że dla przedmiotowej działki nie zostało wydane zaświadczenie o zakończeniu budowy, decyzja pozwolenie na użytkowanie, ani nie jest prowadzone żadne inne postępowanie dotyczące tej działki.
Na podstawie danych zawartych w CEIDG ustalono, że A. M., nie została wpisana w bazie przedsiębiorców jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, natomiast M. M., wpisany został do bazy przedsiębiorców CEIDG jako prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą P.H.U "M. " M. M.. Wykonywanie działalności gospodarczej rozpoczął w dniu [...] 2007 r. Działalność zawieszona została w dniu [...] sierpnia 2019 r.
Pismem z dnia 11 marca 2021 r. strony powiadomione zostały o przysługującym - zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. - prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tego prawa skorzystał M. M. działający poprzez pełnomocnika, który oświadczył, że w całości podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie, a także wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zapisów nagrań i protokołów rozpraw sądowych dotyczących podziału majątku, na okoliczność że razem z byłą żoną prowadził działalność gospodarczą i razem uczestniczyli w procesie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.
W tych okolicznościach faktycznych sprawy Starosta wskazał, że za zobowiązania związane z działalnością gospodarczą prowadząca ją osoba ponosi odpowiedzialność osobistą i nieograniczoną obciążając nią cały swój majątek. W przypadku, gdy osoba, o której mowa pozostaje w związku małżeńskim, a ustrojem majątkowym małżonków jest wspólność ustawowa, ryzykiem niepowodzenia przedsięwzięcia gospodarczego obarczany jest nie tylko majątek odrębny małżonka prowadzącego działalność, ale także cały majątek wspólny małżonków. Małżonek osoby prowadzącej działalność gospodarczą ponosi odpowiedzialność z majątku wspólnego za zobowiązania wynikające z działalności gospodarczej współmałżonka pomimo, iż sam nie jest dłużnikiem. Jednocześnie cały dochód z działalności gospodarczej jednego z małżonków wchodzi do majątku wspólnego i przyczynia się do zaspokojenia potrzeb rodziny. Organ podał, że w przepisach ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustawodawca wskazuje, że małżonkowie są obowiązani współdziałać w zarządzie majątkiem wspólnym, w szczególności udzielać sobie wzajemnie informacji o stanie majątku wspólnego, o wykonywaniu zarządu majątkiem wspólnym i o zobowiązaniach obciążających majątek wspólny. W ocenie Starosty A. M. nie tylko posiadała wiedzę dotyczącą prowadzonej przez jej byłego męża działalności gospodarczej, ale także brała udział w tej działalności pracując w powstałej firmie. Wobec tego za wyłączenie gruntów rolnych bez zezwolenia odpowiedzialni są solidarnie A. M. i M. M..
A. M. odwołała się od decyzji Starosty domagając się jej zmiany:
- w punkcie 1. poprzez zezwolenie M. M. na trwałe wyłączenie z produkcji [...] ha użytków rolnych klasy III b, opisanych w ewidencji gruntów jako grunty orne klasy IIIb, stanowiących działkę nr [...] położonych w obrębie ewidencyjnym Z. ark. Mapy 1, gmina S., faktycznie wyłączonych z produkcji pod bazę transportową, bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie;
- w punkcie 3. poprzez zobowiązanie do uiszczania należności z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna M. M.
- w punkcie 4. poprzez ustalenie obowiązku uiszczania przez M. M. opłaty rocznej w wysokości [...] zł.
ewentualnie, w razie nieuwzględnienia wniosku o zmianę decyzji, wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu odwołania skarżąca podała, że nie zgadza się z wydaną decyzją przede wszystkim z uwagi na fakt, że nie miała nic wspólnego z dobrowolnym wyłączeniem działki nr [...] obręb ewidencyjny Z., gmina S. z produkcji użytków rolnych, a nieruchomość ta w wyniku podziału majątku została przyznana na wyłączną własność M. M.. Skarżąca zaznaczyła, że od 2018 r. mają z mężem orzeczoną rozdzielność majątkową małżeńską z dniem 1 września 2017 r. Ona mężowi pomagała w firmie do 2015 r., tymczasem M. M. wskazał organowi, że w 2015/2016 r. z żoną starał się o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Ponadto postanowieniem z 20 stycznia 2021 r. Sąd Rejonowy [...]. dokonał podziału majątku wspólnego i sporna działka przyznana jest na wyłączną własność M. M., bowiem to on prowadzi na niej działalność gospodarczą. Podkreśliła, że mąż po przeniesieniu biura z ich domu do bazy na działce uniemożliwił jej pracę w firmie i zablokował dostęp do kont firmowych. Podała, że to mąż zaciągał kredyty na firmę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 12 września 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 570 z późn.zm.), art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11 ust 1 i 4 w zw. z art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Motywując rozstrzygnięcie Kolegium po przywołaniu stanu faktycznego sprawy wskazało, że pojęcie "wyłączenie z produkcji" zdefiniowane w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze i leśne użytkowanie gruntów". Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy tej ustawy. Użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków rolnych i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika z analizy art. 11 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l.
Kolegium stwierdziło, że osobą, którą obciążają opłaty i należności z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych i leśnych, jest zawsze podmiot faktycznie dokonujący takiego wyłączenia, nie zaś właściciel gruntu. W sytuacji gdy czyni to niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l, podmiot kwalifikowany jest jako sprawca wyłączenia, który przez dokonane czynności faktyczne pozbawił grunty te ich zasadniczej funkcji polegającej na służeniu produkcji rolnej.
Zdaniem organu odwoławczego w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów sformułowanych w odwołaniu skarżącej sprowadzających się do wniosku o nie obciążanie jej sankcjami związanymi z faktycznym wyłączeniem gruntów klasy IIIb z produkcji rolniczej pod bazę transportową, bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie oraz ustalającej podwyższoną o 10% należność i opłaty roczne płatne przez okres 10 lat, do dnia 30 czerwca każdego roku.
W ocenie Kolegium w decyzji organu I instancji prawidłowo ustalono wysokość obciążającej sprawców wyłączenia należności i opłat rocznych. Wskazano jasno i jednoznacznie sposób wyliczenia należnych kwot, a wobec braku zarzutu niewłaściwego ich ustalenia w odwołaniu organ odwoławczy do kwestii tej nie odniósł się szczegółowo, wskazując jedynie zasadę i podstawę prawną ustalenia należności i opłat rocznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. M. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podała, że zaskarża w całości decyzję SKO [...] z dnia 12 września 2022 r., domaga się jej uchylenia i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego w tj. art. 28 u.o.g.r.l. poprzez jego bezzasadne zastosowanie wobec A. M. będące konsekwencją błędnego przyjęcia, że odwołująca jest sprawcą w rozumieniu tego przepisu;
2. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, kto jest faktycznym sprawcą w rozumieniu art. 28 u.o.g.r.l
3. naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz utrudnia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego organ uznał, że A. M. jest sprawcą w rozumieniu art. 28 u.o.g.rl.
Motywując skargę podano, że nieprawidłowo organ uznał A. M. za sprawcę w rozumieniu art. 28 u.o.g.r.l., gdyż przedsiębiorstwo było prowadzone przez jej byłego męża, ona nie pełniła w nim żadnych decyzyjnych funkcji, nie miała wiedzy na temat działań męża. To M. M. faktycznie rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie spornego gruntu, a skarżąca była wyłącznie współwłaścicielką działki.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i wskazało, że skarżąca jako współwłaścicielka i współpracująca z małżonkiem w prowadzeniu działalności gospodarczej prawidłowo została uznana za sprawcę wyłączenia.
Uczestnik postępowania M. M. w piśmie procesowym z 22 grudnia 2022 r. wniósł o oddalenie skargi, wskazując że A. M. wspólnie z nim zakupiła nieruchomość pod działalność gospodarczą i miała świadomość zmian na nieruchomości wynikających z użytkowania jej pod bazę transportową. Wobec tego zasadne było obciążenie jej również opłatą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] orzekająca o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o powierzchni [...] ha na dz. nr [...] obręb ewidencyjny Z., gmina S. oraz ustalającej wysokość opłaty rocznej z tytułu tego wyłączenia. W rozpoznawanej sprawie organy doszły do przekonania, że A. M. i M. M. dopuścili się wyłączenia gruntów rolnych klasy IIIb na ww. działce bez decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, ponieważ przeznaczyli te grunty pod budowę bazy transportowej i prowadzili tam działalność gospodarczą. W wywiedzionej do tut. Sądu skardze A. M. kwestionuje uznanie jej przez organy za sprawcę wyłączenia, twierdząc że odpowiedzialność za to winien ponosić wyłącznie M. M..
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w tekście w skrócie u.o.g.r.l.). Obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów został uregulowany w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., który stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.
Przepis art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. stanowi natomiast, że osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.g.rl., w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei przepis art. 28 ust. 2 stanowi, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10% .
Przesłanką zastosowania normy określonej w art. 28 ust. 2 (która stanowiła podstawę zaskarżonej decyzji) ustawy jest zatem stwierdzenie, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Przez pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. należy rozumieć "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Wyłączenie z produkcji jest zatem czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy.
Przepis art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. wprowadza generalną zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego jakim jest wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy tj. przede wszystkim bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Sprawcą wyłączenia jest osoba (tj. osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej) która rozpoczęła inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Adresatem normy art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. jest więc faktyczny sprawca wyłączenia. W orzecznictwie wskazuje się, że podmiotem podlegającym sankcji nie może być osoba, która nie dokonała faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej lub leśnej. Za taką wykładnią ww. przepisu przemawia fakt, iż zgodnie z u.o.g.r.l., wyłączenie z produkcji rolnej to rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów, a obowiązek ponoszenia opłat i należności powstaje z chwilą faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Ustawodawca obowiązek ponoszenia ciężarów związanych z wyłączeniem z produkcji rolnej, w tym także tych mających wymiar sankcji, nałożył na podmiot, który wyłączenia takiego dokonał tj. rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie gruntów (por. wyrok WSA z dnia 02.02.2012r. sygn. akt II SA/Kr 1588/11, wyrok NSA z dnia 11.09.1998r., sygn. akt II SA 767/98).
Godzi się zauważyć, że ustawodawca w powołanym przepisie posługuje się pojęciem "sprawcy", a nie np. właściciela czy posiadacza gruntu, co również implikuje stwierdzenie, że chodzi o osobę, która "czego dokonała/ coś sprawiła/ była przyczyną czegoś" (zob. definicja Słownik języka polskiego PWN dostępna pod adresem www.sjp.pwn.pl). Według Wielkiego Słownika Języka Polskiego (dostępny www.wsjp.pl) sprawca jest osobą, która dokonała czegoś złego. Pojęcie "sprawcy" i "sprawstwa" bliskie jest też materii prawa karnego. Sprawca przestępstwa, a więc czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia, jest osobą która realizuje znamiona czynu zabronionego. Wszak podstawową zasadą prawa karnego jest ponoszenie odpowiedzialności karnej za własne zachowania człowieka lub następstwa tychże zachowań (K. Buchała, A. Zoll Polskie prawo karne, wyd. PWN, Warszawa 1997). Aby więc stwierdzić odpowiedzialność karną podmiotu za dokonanie przestępstwa koniecznym jest ustalenie, iż jest jego sprawcą tj. iż swoim zachowaniem doprowadziła do negatywnego skutku stanowiącego znamię czynu zabronionego. Pojęcie to ma więc w tym aspekcie wydźwięk pejoratywny, bowiem zasadniczo atrybutem sprawcy jest odpowiedzialność za czyn, który popełnił. Dodać można, że nawet w języku potocznym mówi się np. o "sprawcy samowoli budowlanej", "sprawcy wypadku drogowego", "sprawca szkody", czyli generalnie sprawcy czynu sprzecznego z prawem. Z tego względu w ocenie Sądu intencjonalne było posłużenie się przez ustawodawcę w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. pojęciem sprawcy, bowiem odnosi się ono do podmiotu, który swoim działaniem doprowadził do wyłączenia z produkcji rolnej i uczynił to wbrew regułom określonym przez tę ustawę. Sankcją za takie zachowanie jest zaś naliczenie opłaty w podwyższonej wysokości, czyli de facto wymierzenie sprawcy kary administracyjnej (pieniężnej). Warto dodać, że na gruncie obowiązującej ustawy ustawodawca przyjął zatem rozwiązanie odmienne od obowiązującego na podstawie przepisów ustawy z 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w której odpowiedzialny za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej niezgodnie z przepisami ustawy był właściciel (por. wyr. NSA z 11 września 1998 r., II SA 767/98, LEX.).
W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do ustalenia czy skarżąca A. M. zasadnie została uznana przez organy za sprawcę wyłączenia.
Bezsporne było, że wyłączenia z produkcji rolnej dokonano na przełomie 2015 i 2016 r. W tym czasie M. M. prowadził jednoosobową działalność gospodarczą pod nazwą P.H.U. "M. " M. M. (k. [...]). W tym czasie poczyniono nakłady na nieruchomości (dz. nr [...]) polegające na utwardzeniu terenu kostką brukową, budowie ogrodzenia w postaci betonowego płotu, postawieniu hali, która nie jest trwale związana z gruntem. Prowadzona działalność gospodarcza była związana z transportem drogowym i logistyką. W czasie kiedy dokonano ww. nakładów na nieruchomości, jak i w czasie kiedy M. M. prowadził działalność gospodarczą pozostawał on w związku małżeńskim ze skarżącą. Skarżąca nie była zatrudniona w firmie męża, nie miała również zarejestrowanej działalności gospodarczej. Małżeństwo stron zostało rozwiązane przez rozwód wyrokiem Sądu Okręgowego [...] z dnia 31 października 2019 r. Skarżąca w toku sprawy podała, że od 2018 r. mają z mężem orzeczoną rozdzielność majątkową małżeńską z dniem 1 września 2017 r. Postanowieniem z 20 stycznia 2021 r. Sąd Rejonowy w G. . dokonał podziału majątku wspólnego i sporna działka przyznana jest na wyłączną własność M. M..
Z przedłożonych do akt administracyjnych protokołów z rozpraw rozwodowych i dotyczących podziału majątku wynika, że tzw. ,,firma" była prowadzona przez M. M. i nie sposób uznać aby było to wspólne przedsiębiorstwo skarżącej i byłego męża. Skarżąca nie była w nim zatrudniona, a od męża dostawała kwotę [...]zł tygodniowo na zakupy (zob. protokół k. [...]). To uczestnik zajmował się prowadzeniem przedsiębiorstwa, zawieraniem umów kredytowych, czy leasingu. Skarżąca jedynie na początku pomagała mężowi, a na jego polecenie wypłacała pracownikom wypłaty, co zdaniem Sądu nie może świadczyć o tym, że była współprowadzącą przedsiębiorstwo. Sam uczestnik w przyznał, że "sens przelewów z konta firmowego na konto żony był taki, żeby żona miała jakieś zajęcie" (k.[...]). W czasie kiedy doszło do ,,odrolnienia" (budowa bazy ok. lipiec/sierpień 2016 r. k. [...]) skarżąca nie wykonywała już czynności w firmie, poza wypłatą wynagrodzeń, a później została zupełnie odsunięta - ok. października 2016 r. (zob. k. [...]). Wypowiadający się w toku postępowania jako świadkowie rodzice uczestnika stwierdzili niejednokrotnie, że przedsiębiorstwo było prowadzone przez ich syna M. M. (zob. k. [...], [...], [...]).
W tych okolicznościach nie można uznać A. M. za sprawcę wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, bowiem z akt sprawy nie wynika aby dokonała faktycznego wyłączenia dz. nr [...] z produkcji rolnej, czy rozpoczęła inne niż rolnicze użytkowanie tego gruntu. M. M. był osobą prowadzącą działalność gospodarczą i to on doprowadził do przekształcenia działki rolnej pod bazę transportową, na której to on, a nie jego żona, prowadził przedsiębiorstwo. Można jedynie stwierdzić, że skarżąca wraz z mężem założyła firmę transportową w 2011 r., lecz w czasie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej przedsiębiorstwo funkcjonowało już wyłącznie pod kierownictwem M. M..
Wbrew stanowisku organów sam fakt pozostawania w związku małżeńskim nie czyni ze skarżącej współsprawcy wyłączenia, skoro - jak już wcześniej wykazano - ze sprawstwem związane jest podjęcie działania zmierzającego do osiągnięcia zamierzonego skutku. Takiego działania w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można skarżącej przypisać. Wskazywane przez organ stwierdzenie, że "w przypadku pozostawania osoby w związku małżeńskim gdy ustrojem majątkowym małżonków jest wspólność ustawowa, ryzykiem niepowodzenia przedsięwzięcia gospodarczego obarczany jest nie tylko majątek odrębny małżonka prowadzącego działalność, ale także cały majątek wspólny małżonków" nie może być zdaniem Sądu odnoszony do art. 28 u.o.g.rl., bowiem przepis ten nie odnosi się do długu, czy zobowiązania powstałego w związku z prowadzona działalnością gospodarczą, a reguluje sankcję wymierzaną sprawcy bezprawnego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Tym samym nieuprawnione jest rozszerzanie odpowiedzialności na drugiego małżonka tylko z tego względu, że w czasie dokonania wyłączenia pozostawał ze sprawcą w ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej. Dodać trzeba, iż w dacie orzekania przez organ I instancji była już orzeczona rozdzielność majątkowa małżonków, a ostatecznie działka przyznana została na własność M. M..
Z podobnych względów bycie współwłaścicielem nieruchomości, czy pozostawanie stroną umowy o kredyt hipoteczny nie przesądza o odpowiedzialności na podstawie art. 28 u.o.g.r.l., bowiem odpowiedzialność za niezgodnie z przepisami ustawy wyłączenie gruntów z produkcji rolnej obciąża nie właściciela gruntu, a faktycznego sprawcę wyłączenia (por. cyt. wcześniej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt II SA 767/98).
Reasumując w ocenie Sądu odpowiedzialności na gruncie art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. podlega ta osoba, która przez dokonane czynności faktyczne pozbawiła grunty ich zasadniczej funkcji rolniczej, czyli sprawca tego wyłączenia. Okoliczność pozostawania w związku małżeńskim, w ustroju wspólności majątkowej małżeńskiej, a nawet legitymowanie się prawem własności (współwłasności) nieruchomości, na której dokonano wyłączenia z produkcji rolniczej nie przesądza a priori o sprawstwie drugiego małżonka.
Wobec tego Sąd uznał, ze skarga A. M. zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy błędnie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i doszły do niewłaściwego przekonania, iż skarżąca powinna być uznana za sprawcę wyłączenia w rozumieniu art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.
Z wyżej omówionych względów Sąd nie podziela stanowiska uczestnika postępowania M. M., dla którego z oczywistych względów korzystne było współobciążenie byłej małżonki sankcją wynikającą z powołanego przepisu. W ocenie Sądu dowody przedłożone przez uczestnika dały podstawę do przyjęcia, że A. M. nie prowadziła z uczestnikiem firmy, ani nie dokonała faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Sąd powyższy wniosek wywiódł m.in. z samych wypowiedzi uczestnika utrwalonych w protokołach rozpraw znajdujących się w aktach sprawy. Wbrew twierdzeniom uczestnika z wypowiedzi "druga baza miała być kupiona, bo na tej pierwszej się nie mieściliśmy" nie świadczy o udziale A. M. w wyłączeniu działki nr [...] z produkcji rolniczej. Z samego użycia liczby mnogiej w tej wyrwanej z kontekstu wypowiedzi nie można wywnioskować, że skarżąca była sprawcą wyłączenia, czy że dokonano go za jej wiedzą i przyzwoleniem.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, ze zaskarżona w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., wobec czego orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się – uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata stosowne do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.). oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.