II SA/Po 815/08

II SA/Po 815/08 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2009-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /sprawozdawca/
Elwira Brychcy /przewodniczący/
Jolanta Szaniecka
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
II OZ 68/09 - Postanowienie NSA z 2009-01-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3 i 4, art. 37 ust. 11
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 156 ust. 2, art. 154
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
par. 50, par. 57, par. 58 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi L. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...) zł. (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Brychcy /-/ J. Szaniecka
Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) lipca 2006 r., znak (...), Wójt Gminy C., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) w z związku z art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 4, 5, i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwały Rady Gminy nr 366/XL/2002 z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. (...) ark. mapy (...), obręb K. (Dz.Urz.Woj. Wielkopolskiego nr 93 z dnia 1 lipca 2002 r. poz. 2312), ustalił opłatę w kwocie (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie K. , oznaczonej geodezyjnie nr (...) o pow. (...) m2. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 26 lipca 2005 r. L. N. sprzedał działkę nr (...). Działka powyższa, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. (...), uzyskała przeznaczenie pod tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Tym samym nastąpiła zmiana jej przeznaczenia w stosunku do ustaleń zmienionego Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy C. zatwierdzonego uchwałą nr 246/XLII/94 z dnia 26 maja 1994 r. Rady Gminy (Dz.Urz. Woj. Poznańskiego nr 12 z dnia 12 lipca 1994 r. poz. 123), w którym przeznaczone były pod tereny upraw polowych. Zdaniem organu zdarzenie to dało podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Opłaty planistyczne ustalono na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego E. J. oraz § 16 uchwały Rady Gminy z dnia 19 czerwca 2002 r. (ustalającej stawkę procentową służącą naliczaniu opłaty planistycznej na 30%). Podnoszone w toku postępowania zarzuty dotyczące wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego, organ oddalił, wskazując, że nie zostały one podparte osób posiadających stosowne uprawnienia.
W związku z wniesionym przez stronę odwołaniem od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) października 2006 r., znak (...), uchyliło decyzję Wójta Gminy C. z dnia (...) lipca 2006 r. Organ II instancji wskazał, że sporządzony operat nie zawierał uzasadnienie dokonanej wyceny nieruchomości, w szczególności nie zawierał uzasadnienia doboru cen transakcyjnych jak również nie wyjaśniał kwestii znacznych różnic powierzchni wybranych nieruchomości.
Pismem z dnia (...) grudnia 2006 r. rzeczoznawca majątkowy uzupełnił sporządzony przez siebie operat szacunkowy.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy C. decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r., znak (...), ustalił, w oparciu o uzupełniony operat szacunkowy, opłatę w kwocie (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie K. , oznaczonej geodezyjnie nr (...) o pow. (...) m2.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez L. N. , decyzją z dnia (...) kwietnia 2007 r., nr (...), uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy C. z dnia (...) stycznia 2007 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wskazał, iż Wójt dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez nie przeprowadzenie w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego, nie uzasadnił w sposób wystarczający doboru cen transakcyjnych nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego oraz nie wskazał wyraźne podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty.
W dniu (...) lipca 2007 r. w siedzibie Urzędu Gminy w C. przeprowadzona została rozprawa administracyjna w celu wyjaśnienia rozbieżności w zakresie wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym. Podczas jej trwania rzeczoznawca majątkowy odrzucił zasadność podnoszonych przez L. N. zarzutów dotyczących wadliwości operatu, wyjaśniając, że dobór nieruchomości został sporządzony w zgodzie z obowiązującymi przepisami.
Pismem z dnia (...) października 2007 r. Urząd Gminy C. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie aneksu do operatu szacunkowego stanowiącego dowód w sprawie.
Rzeczoznawca majątkowy – E. J., w dniu (...) października 2007 r. przedstawiła aneks do operatu szacunkowego sporządzonego w dniu (...) grudnia 2007 r.
Pismem z dnia (...) stycznia 2008 r. L. N. zwrócił się do Wójta Gminy C. z wnioskiem o umorzenie postępowania w przedmiocie naliczenia renty planistycznej z uwagi na upływ pięcioletniego okresu jej naliczenia.
Decyzją z dnia (...) marca 2008 r., znak (...), Wójt Gminy C., ustalił opłatę w kwocie (...) zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie K. , oznaczonej geodezyjnie nr (...) o pow. (...) m2. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie, w powołaniu na art. 104 kpa, w z związku z art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 4, 5, i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwałę Rady Gminy nr 366/XL/2002 z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. (...) ark. mapy (...), obręb K. , oraz sporządzony operat szacunkowy, orzeczono jak w sentencji. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących przedawnienia roszczenia, wskazano, że określony w treści art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym, w związku z art. 37 ust. 4 powyższej ustawy 5 letni okres do zgłoszenia roszczenia odnosi się do konieczności wszczęcia postępowania w okresie 5 lat od momentu od zmiany lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Odwołania od powyższej decyzji złożył L. N., który zarzucił organowi naruszenie art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię polegającą, na przyjęciu, iż możliwe jest zastąpienie drogi sądowej procedurą administracyjną; art. 6 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP, poprzez dokonanie niewłaściwej interpretacji prawa polegającej na rozszerzeniu uprawnień organu; art. 105 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie oraz art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie w wycenie nieruchomości treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł on o uchylenie decyzji i umorzenie postępowań. Uzasadniając swoje stanowisko L. N. wyjaśnił, że ustawodawca przewidział w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dualistyczną drogę dochodzenia roszczeń związanych ze skutkami wejścia w życie planu miejscowego (art. 36 i 37 ustawy). Rozważając kwestię opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zwrócił uwagę na konieczność analizy pojęcia "roszczenia". Zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy roszczenia można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. W takim przypadku przedmiotem zgłoszenia może być jedynie ustalona wartość (roszczenie). Wymóg terminowego zgłoszenia roszczenia stosuje się jednolicie do stron jak i organów ustalających opłatę planistyczną. W tym drugim przypadku, z uwagi na administracyjnoprawny charakter opłaty, konieczne jest skonkretyzowanie kwoty roszczenia w formie decyzji administracyjnej (nie wystarczy tylko wszczęcie postępowania). Dopiero po wydaniu konstytutywnej decyzji administracyjnej można bowiem mówić o "roszczeniu", czyli żądaniu wymagalnym i ustalonym. Skarżący podniósł następnie, że w dniu (...) lipca 2007 r. upłynął termin do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty planistycznej, a tym samym konstytuującej roszczenie, o którym mowa w art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ administracji był więc obowiązany zastosować art. 105 § 1 kpa i umorzyć postępowania. Ubocznie skarżący wskazał na sprzeczność jaka zachodzi pomiędzy ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r., znak (...), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia (...) marca 2008 r. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym roszczenie można zgłosić w terminie 5 lat od dnia, w którym plan albo jego zmiana stały się obowiązujące. Zgłoszenie roszczenia, z uwagi, że ustalenie opłaty następuje w trybie postępowania administracyjnego, dokonuje się poprzez wszczęcie postępowania, o którym zawiadamia się strony postępowania. Musi to nastąpić przed upływem 5 lat od zmiany lub ustalenia planu. Zdaniem organu w sprawach dotyczących ustalenia renty planistycznej nie można też stosować przepisów dotyczących opłaty adiacenckiej w drodze analogii. Przepisy regulujące tę opłatę stanowią, że musi być ona w przewidzianym okresie ustalona; w przypadku renty planistycznej okres ten dotyczy wystąpienia z roszczeniem. Odnosząc się do materiału dowodowego w sprawie Kolegium stwierdziło, że wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy majątkowego pozwoliły ocenić sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej w opinii wartości przed i po zmianie planu. Opinia została przygotowana zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości. Rzeczoznawca dokonał właściwego podejścia oraz zastosował prawidłowe metody i techniki szacowania; wybrał podejście porównawcze, polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne będące przedmiotem obrotu rynkowego. Zdaniem Kolegium podejście oraz metody zastosowano zgodnie z zasadami logiki i racjonalności.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. N. zarzucając jej naruszenia art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię polegającą, na przyjęciu, iż zwrot, "stosuje się odpowiednio" należy rozumieć jako odwołanie wprost, co spowodowało w konsekwencji nieuprawnione przemieszanie drogi sądowej z procedurą administracyjną; art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 powyższej ustawy przez błędną wykładnię polegającą, na przyjęciu, iż po wszczęciu procedury administracyjnej można ją prowadzić bezterminowo; art. 117 § 1 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego, poprzez wykładnię pojęcia roszczenia i uznanie jego powstania z momentem wszczęcia postępowania a nie wydaniem decyzji oraz naruszenie art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego pominięcie. Podniesiono również, iż organy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania: art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez dokonanie błędnej interpretacji prawa - rozszerzającej uprawnienia władcze organów administracji oraz art. 105 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie pomimo ziszczenia się przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowań. Wskazano także na konieczność wystąpienia z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, z uwagi na sprzeczność pomiędzy treścią art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami a § 50 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co przejawia się w zmianie treści normy prawnej wyrażonej ustawą przez akt wykonawczy. W uzasadnieniu skargi L. N. powtórzył argumentację wskazaną w treści odwołania od decyzji Wójta z dnia (...) marca 2008 r. Podkreślił, że rzeczoznawca, ustalając przeznaczenie nieruchomości, powinien wziąć pod uwagę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Zdaniem organu odwoławczego działanie L. N. ma na celu jedynie uniknięcie obowiązku uiszczenia należnej opłaty. Skarżący na etapie postępowania odwoławczego kwestionował prawidłowość wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę, na której oparto ustalenie opłaty. Gdy operat poprawiono podniósł zarzut niedopuszczalności drogi postępowania administracyjnego w związku przedawnieniem roszczenia.
W piśmie z dnia (...) października 2008 r., L. N. odniósł się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedziach na skargę. Wyjaśnił, iż jego zamiarem nie było kwestionowanie operatu szacunkowego, lecz fakt trwania postępowania w czasie, gdy ziściły się wszelkie przesłanki jego bezprzedmiotowości.
Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 11 września 2009 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz podniósł iż kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając sprawę w tak określonych granicach Sąd uznał, iż skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postępowaniu o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych oraz w odniesieniu do osób uprawionych do określania tych wartości i skutków finansowych - stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 156 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej: u.g.n.) operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników będących podstawa wyceny - art. 154 u.g.n.). Wykorzystanie operatu po tym okresie może nastąpić jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Rzeczoznawca może również dołączyć klauzulę do operatu. W każdym przypadku powinna być ona przez niego podpisana oraz opatrzona datą i pieczęcią rzeczoznawcy (zob. § 58 ust. 1 w zw. z § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego).
W postępowaniu objętym niniejszym postępowaniem operat szacunkowy sporządzono w grudniu 2005 r. Z uwagi na konieczność powtórzenia postępowania w następstwie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2006 r. rzeczoznawca, będący autorem operatu, potwierdził jego aktualność w dniu (...) stycznia 2007 r. (k. 47 akt administracyjnych). Operaty mogły być zatem wykorzystane najdalej przez kolejny rok od dnia tego potwierdzenia (por. odpowiednio art. 156 ust. 3 u.g.n.) - to jest do dnia (...) stycznia 2008 r. Oznacza to, że w tym okresie powinny być wydane decyzje obu instancji, chyba że rzeczoznawca dołączyłby do operatu kolejną klauzulę o aktualności (§ 58 ust. 2 rozporządzenia; por. wyrok z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07).
Decyzja w pierwszej instancji została wydana, w niniejszej sprawie, po upływie terminu ważności operatu - w dniu (...) marca 2008 r. Opierając rozstrzygnięcia na nieaktualnej wycenie, wbrew treści art. 156 ust. 3 u.g.n., organy dopuściły się zatem naruszenia, które stanowiło wystarczającą podstawę do uwzględnienia skarg (zob. wyrok z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 275/07, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budziło wątpliwości Sądu, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rentę planistyczną ustala się, co prawda, w oparciu o wartość nieruchomości według jej stanu i cen w stałych, ściśle określonych datach (§ 50 rozporządzenia), jednakże nie oznacza to, że operat nie dezaktualizuje się ze względu na zmiany innych czynników. Na aktualność operatu mają bowiem wpływ wszystkie czynniki wymienione w art. 154 ust. 1 u.g.n. (por. art. 156 ust. 3 u.g.n.), w tym chociażby dostępne rzeczoznawcy dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
W toku kontroli legalności decyzji Sąd uwzględnił fakt, iż rzeczoznawca majątkowy uzupełnił operaty aneksem sporządzonym w dniu (...) października 2007 r. Choć dokumenty te zawierają datę, podpis i pieczęć rzeczoznawcy, to jednak nie mogły być potraktowane na równi z klauzulą o aktualności określoną w art. 156 § 3 u.g.n. i § 58 rozporządzenia. Dotyczyły bowiem jedynie fragmentu operatu, obejmującego wyłącznie wartość nieruchomości przed zmianą planu (jako gruntów rolnych). Rzeczoznawca dokonał korekty tej wartości biorąc pod uwagę dane dostępne z rynku nieruchomości rolnych. W żaden sposób nie potwierdził natomiast aktualności wyceny nieruchomości po zmianie planu miejscowego. Z akt nie wynika też by rzeczoznawca uczynił to w toku innych czynności postępowania (rozprawy administracyjnej z jego udziałem z dnia (...) lipca 2007 r. i pisma z dnia (...) maja 2007 r.)
Odnosząc się do zarzutów skargi, należy na wstępie stwierdzić, że organy pierwszej i drugiej instancji trafnie uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki opisane w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiące podstawę do naliczenia i pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jako następstwa uchwalenia uchwałą Rady Gminy nr 366/XL/2002 z dnia 19 czerwca 2002 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ewid. (...) ark. mapy (...), obręb K. . Poprzednio działka, której dotyczyło postępowanie, objęta była planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 26 maja 1994 r. nr 246/XLII/94. Zgodnie z nim stanowiła ona grunt przeznaczony pod uprawy polowe bez prawa zabudowy. W planie miejscowym z dnia 19 czerwca 2002 r., obowiązującym od dnia 15 lipca 2002 r., znalazła się na obszarze przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną.
W toku postępowania skarżący nie kwestionował faktu zmiany przeznaczenia działek nr (...). Skoncentrował się natomiast na wykazaniu, że decyzje o ustaleniu opłaty planistycznej były spóźnione, bowiem w dniu (...) lipca 2007 r. upłynął termin do ich naliczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy. Jego zdaniem wymóg terminowego zgłoszenia roszczenia stosuje się jednolicie do stron, jaki i organów ustalających opłatę planistyczną, a co za tym idzie organ powinien - w ustawowym terminie - ostatecznie skonkretyzować roszczenie w formie decyzji administracyjnej (nie wystarczy tylko wszczęcie postępowania). Sąd wskazuje, że stanowisko L. N. nie jest trafne. Wywód zawarty w obu skargach oparty został bowiem na błędnym założeniu co do stosowania pojęć prawa cywilnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej.
W przedmiotowym postępowaniu zastosowanie znajduje art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który należy stosować "odpowiednio", co oznacza, że postępowanie w sprawie opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu może być wszczęte jedynie w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Przez odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 3 ustawy ustawodawca nakazuje zastąpić cywilnoprawne wyrażenie "zgłosić roszczenie" - administracyjnoprawnym odpowiednikiem "wszcząć postępowanie", które w obu przypadkach są odpowiednikami rozpoczęcia procedury dochodzenia świadczenia (odpowiednio odszkodowania, renty planistycznej). W zakresie, w jakim art. 37 ust. 3 stanowi o "roszczeniu", odnosi się wprost i tylko do odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Wątpliwości w tym zakresie nie pozostawia zresztą sposób sformułowania tego przepisu ("roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3").
Powyższe stanowisko nie budzi wątpliwości na tle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 03 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04 (publ. OSP 2005, z. 7-8, poz. 91, s. 394) Sąd zakreślił tezę wprost odnoszącą się do tego zagadnienia: "wszczęcie postępowania o ustalenie (...) opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana okazały się obowiązujące". Wyjaśnił przy tym, że termin wnoszenia roszczeń (w szerokim znaczeniu) z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem (zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest terminem w równym stopniu dotyczącym roszczeń właściciela nieruchomości w stosunku do gminy w związku z obniżeniem wartości nieruchomości jak i gminy do właściciela w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Świadczenia te nie różnią się od strony materialnoprawnej. Stanowią o systemie wzajemnych rozliczeń gminy i właściciela z tytułu zmiany wartości nieruchomości. Różnica tkwi w trybie ich dochodzenia. Roszczenia właściciela nieruchomości w stosunku do gminy są z woli ustawodawcy dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś roszczenia gminy w stosunku do właściciela nieruchomości w trybie publicznoprawnym. Stąd wymóg zawarty w art. 36 ust. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (identyczna regulacja została przeniesiona do ustawy z 2003 r. - art. 37 ust. 4), dotyczący "odpowiedniego" stosowania przepisu ust. 6 (obecnie art. 37 ust. 3 ustaw z 2003 r.) o roszczeniach właściciela powstających w związku z obniżeniem wartości nieruchomości, do opłaty należnej gminie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Jeżeli tak, to 5-letni termin dochodzenia roszczeń dotyczy w równym stopniu obu podmiotów wzajemnych rozliczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości, niezależnie od drogi, którą dla ich dochodzenia przewiduje ustawodawca. Gmina jest zatem uprawniona do "wnoszenia" roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w takim samym terminie jak działający na drodze cywilnoprawnej właściciel. Wnoszenie roszczeń, wówczas gdy te są wymagalne w trybie publicznoprawnym, nie oznacza nic innego, jak wszczęcie postępowania administracyjnego.
Zaprezentowane powyżej stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał również w wielu późniejszych orzeczeniach (zob. wyrok z dnia 21 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 814/06; wyrok z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 935/06; wyrok z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1600/07; wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 944/07 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na względzie powyższe wyjaśnienia, nie można uznać, aby odpadła podstawa do prowadzenia postępowań w sprawie ustalenia renty planistycznej. Postępowania te wszczęto w terminie określonym w art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stąd nie było podstaw do ich umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Zarzut niezastosowania tego przepisu był więc niezasadny.
Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie. Przepis ten nakazuje, w przypadku braku planu miejscowego, ustalać przeznaczenie nieruchomości (dla celów wyceny) na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można jednak zapominać, iż w tej sprawie mamy do czynienia z wyceną nieruchomości nie na potrzeby wskazane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, lecz na potrzeby renty planistycznej regulowanej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co prawda, w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych stosuje się ustawę o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to jednak nie ma ona pierwszeństwa przed regulacjami szczególnymi zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym dotyczącymi zasad określania wartości nieruchomości. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przepis ten zawiera wyczerpującą regulację, która - w sprawach dotyczących renty planistycznej - całkowicie zastępuje art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób podzielić zarzutu niekonstytucyjności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W ocenie Sądu akt ten jest spójny z przepisami obu omawianych wyżej ustaw. Ustawodawca w delegacji ustawowej, stanowiącej postawę prawną rozporządzenia, zawarł upoważnienie do określenia zasad wyceny nieruchomości, z uwzględnieniem, między innymi "sposobu określania wartości nieruchomości dla różnych celów". W § 50 rozporządzenia sprecyzowano zasady ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania i renty planistycznej właśnie z uwzględnieniem regulacji szczególnej, określonej w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak: wyrok z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1600/07; publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych też względów nie jest możliwe ustalanie wartości, jaką posiadała działka o numerach (...), w oparciu o jej przewidywane przeznaczenie w studium. Nie może też umknąć z pola widzenia fakt, że w tej sprawie wzrost wartości działki, uzasadniający naliczenie opłaty planistycznej, nastąpił w wyniku zmiany jej przeznaczenia jednoznacznie określonego wiążącymi planami miejscowymi (zarówno przed jak i po zmianie wartości nieruchomości).
Odnosząc się do konstrukcji postępowania określonego w art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym L. N. zwrócił też uwagę na nierówność w sytuacji prawnej właściciela nieruchomości albo organu w zależności od tego czy w związku z uchwaleniem planu miejscowego powstaje uprawnienie do odszkodowania czy renty planistycznej. Skarżący uznał, że przyjęcie koncepcji, iż przez samo wszczęcie postępowania organ zachowuje termin, o jakim mowa w art. 37 ust. 3 ustawy, stawia organ w lepszej sytuacji aniżeli obywatela zamierzającego dochodzić odszkodowania. Pozwala mu bowiem na prowadzenie postępowania bez ograniczeń czasowych, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności (art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa) W ocenie Sądu zarzuty skarżącego nie są zasadne w świetle art. 36 i 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie, iż w terminie 5 letnim od dnia wejścia w życie planu miejscowego wystarczy wszcząć postępowanie w sprawie renty planistycznej (a nie wydać ostateczną decyzję ustalającą), nie oznacza wcale, że organ może prowadzić postępowanie bez ograniczeń czasowych. Organy administracji publicznej załatwiają sprawy w terminach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego a stronom przysługują środki prawne służące ich dyscyplinowaniu. Ponadto, co w tej sprawie wymaga podkreślenia, późniejsze wydanie decyzji o ustaleniu renty planistycznej nie pogarsza sytuacji prawnej właściciela nieruchomości, albowiem renta zawsze odnosi się do konkretnych wartości nieruchomości z dnia jej sprzedaży.
Odrębnym zagadnieniem jest natomiast sprawność i rzetelność faktycznego działania organów administracji publicznej. W tej sprawie decyzje wydawane przez organ I instancji uchylane były dwukrotnie, co jest zjawiskiem negatywnym w świetle zasady wzbudzania zaufania obywateli do organów państwa.
Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji powinien wystąpić do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie - w trybie wymaganym ustawą o gospodarce nieruchomościami - stanowiska co do aktualności sporządzonego w sprawie operatu.
Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy (art. 156 ust. 3 u.g.n.), stanowiący najistotniejszy dowód w sprawie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania i o wykonalności decyzji orzeczono na mocy art. 200 i 152 wymienionej ustawy.
/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Brychcy /-/ J.Szaniecka
MK