II SA/Po 809/16

II SA/Po 809/16 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2016-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3, art. 3 par. 2 pkt 1, 2, 4-7, art. 3 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 50 poz 331
art.39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i-4, art. 42 ust. 1 i 2, art. 43 ust. 3
Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 227, art. 229 pkt 3 i art. 246 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Prezydenta Miasta [...] postanawia odrzucić skargę. /-/ Jakub Zieliński
Uzasadnienie
M. J. (dalej: skarżąca; zainteresowana) wniosła w dniu 27 września 2016 r. (data wpływu pisma do Urzędu Miasta [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta (dalej również: Rada Miasta) z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], którą Rada Miasta uznała za bezzasadną skargę zainteresowanej na Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie niewłaściwego załatwienia sprawy jej skargi z dnia 29 lutego 2016 r. na Zastępcę Prezydenta Miasta [...] w sprawie rozpatrzenia skargi na działanie [...] Rzecznika Konsumentów. Przyczyny takiego rozstrzygnięcia Rada Miasta wskazała w uzasadnieniu tej uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Sprawami sądowoadministracyjnymi są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których z mocy odrębnych ustaw stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na: (pkt 1) decyzje administracyjne; (pkt 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (pkt 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; (pkt 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (pkt 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; (pkt 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).
W tym miejscu warto zwrócić uwagę na przepisy prawne regulujące zadania i kompetencje powiatowego rzecznika konsumentów. Z uregulowań zawartych w dziale V rozdział 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2015 r., poz. 184, z późn. zm. – dalej: u.o.k.k.) wynika specyficzna formuła funkcjonowania tego podmiotu. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.o.k.k. zadania samorządu powiatowego w zakresie ochrony praw konsumentów wykonuje powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów. W myśl art. 42 ust. 1 u.o.k.k. do zadań rzecznika konsumentów należy: 1) zapewnienie bezpłatnego poradnictwa konsumenckiego i informacji prawnej w zakresie ochrony interesów konsumentów; 2) składanie wniosków w sprawie stanowienia i zmiany przepisów prawa miejscowego w zakresie ochrony interesów konsumentów; 3) występowanie do przedsiębiorców w sprawach ochrony praw i interesów konsumentów; 4) współdziałanie z właściwymi miejscowo delegaturami Urzędu, organami Inspekcji Handlowej oraz organizacjami konsumenckimi; 5) wykonywanie innych zadań określonych w ustawie lub w przepisach odrębnych. Rzecznik konsumentów może również m.in. wytaczać powództwa na rzecz konsumentów oraz wstępować, za ich zgodą, do toczącego się postępowania w sprawach o ochronę interesów konsumentów (art. 42 ust. 2). Stosownie zaś do art. 43 ust. 3 u.o.k.k. rzecznik konsumentów jest obowiązany przekazywać na bieżąco delegaturom Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wnioski i sygnalizować problemy dotyczące ochrony konsumentów, które wymagają podjęcia działań przez organy administracji rządowej.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 u.o.k.k. z rzecznikiem konsumentów stosunek pracy nawiązuje starosta lub w miastach na prawach powiatu prezydent miasta (ust. 1) i rzecznik jest bezpośrednio podporządkowany staroście (prezydentowi miasta). Jak wynika zaś z art. 40 ust. 3 i 4 u.o.k.k., rzecznika konsumentów wyodrębnia się organizacyjnie w strukturze starostwa powiatowego (urzędu miasta), a w powiatach powyżej 100 tys. mieszkańców i w miastach na prawach powiatu rzecznik konsumentów może wykonywać swoje zadania przy pomocy wyodrębnionego biura, zaś w pozostałym zakresie dotyczącym statusu prawnego rzecznika konsumentów – stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1202).
Z powyższych przepisów wynika, że powiatowy (miejski) rzecznik konsumentów nie jest organem administracji publicznej ani organem powiatu (miasta na prawach powiatu), lecz pracownikiem samorządowym. Działalność rzecznika konsumentów ma przyczynić się do zapewnienia ochrony konsumentom, w szczególności przez zapewnienie im możliwości uzyskania pomocy prawnej w dochodzeniu przez nich swoich praw (patrz: M. Sieradzka [w:] Kohutek K., Sieradzka M. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz. LEX 2014, nr 288237. Komentarz do art. 39).
Mając powyższe na względzie Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 154/14 (postanowienie dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że ani przywołane przepisy, ani pozostałe unormowania ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie przyznają powiatowemu rzecznikowi konsumentów uprawnień do wydania jednostronnych, władczych aktów administracyjnych. Z powyższych względów pismom rzecznika konsumentów kierowanych do osoby, w której sprawie rzecznik podejmuje konkretne działania, nie można przypisać cech aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Są one zatem niezaskarżalne do sądu administracyjnego. Sposób działania rzecznika konsumentów jako pracownika organu (tu: prezydenta miasta na prawach powiatu) czy też samego organu, któremu rzecznik – w tym wypadku [...] Rzecznik Konsumentów w [...] – bezpośrednio podlega (tu: Prezydent Miasta [...]) może jednak być przedmiotem skargi w trybie art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.). Tak też było w przedmiotowej sprawie, w której M. J. ostatecznie wystąpiła w dniu 17 maja 2016 r. (data wpływu skargi do organu) do Rady Miasta ze skargą na Prezydenta Miasta [...] na niewłaściwe załatwienie sprawy jej skargi z dnia 29 lutego 2016 r. na Zastępcę Prezydenta Miasta [...] który w jej ocenie niewłaściwie rozpatrzył uprzednio skargę na działanie Miejskiego Rzecznika Konsumentów. W przedmiocie tej skargi Rada Miasta podjęła w dniu [...] czerwca 2016 r. na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. uchwałę nr [...], w której to uchwale uznała złożoną skargę na bezzasadną, a przyczyny takiego rozstrzygnięcia wskazała w uzasadnieniu tej uchwały.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dotyczącym art. 3 P.p.s.a. i przepisów działu VIII K.p.a., sprawa ze skargi wniesionej w trybie art. 227 K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Skarga z art. 227 K.p.a. jest bowiem odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. W sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wobec tego ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kontroli ze strony sądów administracyjnych (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniach z dnia: 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2621/13; 20 listopada 20913 r. sygn. akt II OSK 2783/13; 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13 – dostępnych w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto należy zauważyć, że wprawdzie zgodnie z art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie, nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy, jednakże w sytuacji, gdy w sprawie toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpoznaniu w toku postępowania zgodnie z przepisami K.p.a. (art. 234 K.p.a.). Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie nie toczy się postępowanie administracyjne, bowiem u.o.k.k. nie precyzuje żadnej procedury stosowanej przez rzecznika, a niewątpliwie nie jest ona regulowana przez przepisy K.p.a., do którego powołana ustawa nie odnosi się, zaś rzecznik nie załatwia spraw administracyjnych czy skarg i wniosków w rozumieniu przepisów tego Kodeksu (por. M. Radwański [w:] Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz pod red. A. Stawickiego i E. Stawickiego, LEX 2011 nr 93524. Komentarz do art. 42).
Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Stanowiska takiego nie zmienia fakt rozpatrzenia skargi w drodze podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, działający jako organ właściwy do załatwienia skargi na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. W tym zakresie warto odwołać się do trafnego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II OSK 2021/11 (dostępnym jw.), stwierdził, że organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują wprawdzie uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości, co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego, jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 K.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Uznanie zatem, że w sytuacji, gdy załatwienie skargi, o której mowa w art. 227 K.p.a., nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nieuzasadnioną nierówność prawną podmiotów, bowiem tym z nich, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu na czynność informującą o sposobie załatwienia sprawy nie służyłaby.
Dodać należy, że podmiotowi niezadowolonemu ze sposobu załatwienia sprawy ze skargi powszechnej (skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a.) służy jedynie prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 K.p.a. (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 22/16).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. przedmiotową skargę – jako dotyczącą sprawy nie należącej do właściwości sądów administracyjnych – odrzucił, jak też orzekł w sentencji postanowienia.
/-/ Jakub Zieliński