II SA/Po 806/23

II SA/Po 806/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Paweł Daniel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprzeciwu D. L. i M. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala sprzeciw
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej również jako: "WINB", "organ odwoławczy" albo "organ II instancji") decyzją z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: "K.p.a."), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 09 sierpnia 2023 r., sygn. [...] i [...], którą organ udzielił D. L., A. J. i M. L. pozwolenia na użytkowanie "budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w O. przy ul. [...], częściowo na działce nr ewid. [...] i częściowo na działce nr ewid.[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając następnie, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "organ I instancji" albo "PINB") jest wyłącznie konsekwencją wykonania obowiązków nałożonych przez ten organ wcześniejszą ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną z dnia 03 września 2019 r. wydaną na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. Oznacza to, że w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia 09 sierpnia 2023 r. PINB badał jedynie, czy wykonane zostały przez inwestorów obowiązki nałożone decyzją z dnia 03 września 2019 r. i możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia w kwestii pozwolenia na użytkowanie budynku objętego zakresem tego postępowania (art. 42 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r.). Wobec tego w tym przypadku dla oceny zaskarżonej decyzji PINB wyłączne znaczenie ma kwestia, czy adresaci decyzji PINB z dnia 03 września 2019 r. (tj. D. L., A. J. i M. L.) istotnie: 1) "usprawnili" wentylację w łazience, 2) naprawili konstrukcję stropodachu wraz z naprawą pokrycia dachowego, 3) naprawili tynki zewnętrzne oraz 4) odprowadzili wody deszczowe na teren własnej nieruchomości, czyli działki nr [...].
W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że już stwierdzenie przez PINB wykonania pierwszego z obowiązków (czyli "usprawnienia wentylacji w łazience") budzi uzasadnione wątpliwości. Jest to konsekwencją faktu, iż - dokonując tej oceny - PINB oparł się wyłącznie na oświadczeniu współwłaścicieli oraz oświadczeniu wykonawcy robót budowlanych (S. T.). Oczywiste jest przy tym, że stwierdzenie prawidłowości działania przewodów dymowych oraz grawitacyjnych przewodów spalinowych i wentylacyjnych powinna dokonać albo osoba posiadające kwalifikacje mistrza w rzemiośle kominiarskim, albo osoba posiadająca uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności (porównaj: art. 62 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; jedn. tekst: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.). W szczególności dowodem "usprawnienia" wentylacji w łazience nie jest zdjęcie kratki wentylacyjnej wykonanej w bliżej nieokreślonym pomieszczeniu (zdjęcie takie zostało załączone do oświadczenia pana S. T. złożonego PINB w dniu 20 lutego 2023 r.; niemal identyczna, nieopisana w żaden sposób fotografia stanowi jeden z załączników do protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 29 czerwca 2023 r.). Brak w aktach sprawy protokołu kontroli "usprawnienia" wentylacji w łazience przeprowadzonej przez taką osobę, jednoznacznie świadczy, że PINB zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tej sprawy (art. 7 K.p.a.).
Wątpliwości WINB budziła także kwestia wykonania drugiego z nałożonych obowiązków, czyli naprawy konstrukcji stropodachu wraz z naprawą pokrycia dachowego. W tym przypadku podkreślenia wymaga, że chociaż współwłaściciele budynku niewątpliwe wykonali naprawę pokrycia dachowego (wynika to wprost z oświadczenia pana S. T. z dnia 16 maja 2023 r.: "3 lata temu została położona połać dachu papą termozgrzewalną" oraz z protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 29 czerwca 2023 r.: "Napowierzchni dachu dokonano naprawy pokrycia papowego"), o tyle z oświadczeń S. T. (tj. złożonego do PINB w dniu 20 lutego 2023 r. oraz z dnia 16 maja 2023 r.), ani z protokołów kontroli przeprowadzonych przez PINB w dniu 25 stycznia 2023 r. oraz w dniu 29 czerwca 2023 r., ani z żadnego z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, że współwłaściciele dokonali "naprawy konstrukcji stropodachu". Zatem także i w tym przypadku PINB zaniechał ustawowego obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tej sprawy (art. 7 k.p.a.), a mimo tego wydał zaskarżoną decyzję.
Zastrzeżeń WINB nie budziły natomiast zagadnienia stwierdzenia wykonania naprawy tynków zewnętrznych oraz odprowadzenia wód opadowych na teren działki nr [...], gdyż fakty te znajdują przede wszystkim potwierdzenie w protokołach kontroli przeprowadzonych przez PINB w dniach 25 stycznia 2023 r. oraz w dniu 29 czerwca 2023 r. i załączonej do nich dokumentacji fotograficznej.
W ocenie organu odwoławczego, PINB załatwił niniejszą sprawę zaskarżoną decyzją administracyjną pomimo naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego (art. 7 K.p.a.), z której wynika jego obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie to dotyczy problemu wykonania zasadniczych z punktu widzenia legalizacji budynku zmian i przeróbek, gdyż bezpośrednio dotyczą one bezpieczeństwa życia i zdrowia mieszkańców tego obiektu budowlanego. De facto PINB nie sprawdził bowiem ani kwestii "usprawnienia" wentylacji w łazience, ani naprawy stropodachu, a mimo tego udzielił pozwolenia na użytkowanie tego budynku (art. 42 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r.), a przecież "Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu" (art. 42 ust. 3 tej ustawy). Oznacza to, że zaskarżona decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W efekcie obowiązkiem WINB było zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., czyli uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
WINB wskazał finalnie, że rozpatrując tę sprawę ponownie, PINB - mając na uwadze powyższe wyjaśnienia - w aktach sprawy zgromadzi dowody wykonania obowiązku "usprawnienia" wentylacji w łazience oraz naprawienia stropodachu budynku objętego zakresem niniejszego postępowania administracyjnego. Dokonując tych ustaleń PINB dodatkowo sprawdzi też, czy przy wykonywaniu obowiązku odprowadzenia wód deszczowych na teren działki nr [...] prawidłowo zostały wykonane pasy nadrynnowe. Oprócz tego PINB, biorąc pod uwagę zarzuty zawarte przez T. W. w odwołaniu, ustali jaki jest prawidłowy adres administracyjny przedmiotowego budynku usytuowanego na działkach nr [...] i [...] (tzn. czy jest on usytuowany przy ul. [...], czy przy ul. [...]). Jeśli niemożliwe będzie ustalenie tej kwestii, formułując rozstrzygniecie decyzji administracyjnej PINB pominie numer administracyjny i ograniczy się do przywołania numerów działek, na których jest usytuowany budynek oraz wskazania jedynie nazwy ulicy, przy której położone są te działki. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB został zobowiązany do uwzględnienia faktu, że D. L. i M. L. umocowali radcę prawnego R. M. do reprezentowania ich wyłącznie w sprawie zmiany decyzji PINB w O. z dnia 03 września 2019 r.
Sprzeciw od powyższej decyzji wnieśli D. L. i M. L. kwestionując ustalenia organu odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej również jako: – "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W tym miejscu wyjaśnić także należy, że z uwagi na przedmiot kontroli – decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: "K.p.a."), skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw, o jakim mowa art. 3 § 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 P.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).
Idąc dalej zauważyć należy, że względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że jak wyżej wskazano, nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Oznacza to, że poza zakresem sądowej kontroli w niniejszej sprawie pozostawało zagadnienie odnoszące się do szerokości drogi wewnętrznej oraz lokalizacji placu do zawracania. Kwestia powyższa pozostaje bowiem kwestią materialną, odnoszącą się do warunków przyjętych w decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie nie stanowiła ona bezpośrednio podstawy do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.).
Przechodzą do kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że orzeczenie organu II instancji opierało się na trzech argumentach – braku rozważenia przez organ I instancji, czy inwestorzy faktycznie zrealizowali obowiązki nałożone na nich decyzją z PINB z dnia 03 września 2019 r., a więc czy: 1) "usprawnili" wentylację w łazience, 2) naprawili konstrukcję stropodachu wraz z naprawą pokrycia dachowego, 3) naprawili tynki zewnętrzne oraz 4) odprowadzili wody deszczowe na teren własnej nieruchomości, czyli działki nr [...].
Odnosząc się do powyższych argumentów wskazać należy, że w ocenie Sądu stanowił one wystarczające powody dla skorzystania z regulacji określonej w art. 138 § 2 K.p.a. Wszystkie wskazane przez organ odwoławczy okoliczności odnoszą się do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego. Sytuacja jaka ma miejsce w niniejsze sprawie, a więc stwierdzenie przez organ II instancji, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający dla oceny, czy zobowiązani zrealizowani obowiązki wynikające z decyzji z dnia 03 września 2019 r. uzasadniał skorzystanie z możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do organu I instancji.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wypowiedzenie się przez Sąd, co do wywiązania się przez skarżących z nałożonych obowiązków wykraczałoby poza ramy zakreślone wniesionym sprzeciwem. Oceniając jednakże przedstawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumenty, jako argumenty przemawiające za wydaniem decyzji kasacyjnej, Sąd przyjmuje stanowisko organu odwoławczego, że stanowiły one podstawę do skorzystania z treści art. 138 § 2 K.p.a.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw.