II SA/Po 803/24

II SA/Po 803/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Dnia 10 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Ł. K. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 18 września 2024 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Gminy M. (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 1 grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących dwulokalowych na działkach nr ew. [...] i [...] w R. , gm. M.. Zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie powołane poniżej orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.
Od 2016 r. toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na ww. działkach. Pierwotnie wniosek inwestora zakładał pobudowanie 11 budynków. Na przestrzeni wielu lat Burmistrz wzywał inwestora o wykazanie istnienia uzbrojenia działek inwestycyjnych, mapy zasadniczej, uzbrojenia energetycznego oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji.
W piśmie z dnia 26 września 2019 r. A. S.A. z siedzibą w P. stwierdziła, że dla działek inwestora jest niewystarczające uzbrojenie. Sieć kanalizacyjna kończy się na wysokości działki nr ew. [...]. Ze względu na rów i ukształtowanie terenu, nie będzie możliwości odprowadzania ścieków. Konieczne będzie wybudowanie przepompowni oraz systemu grawitacyjnego.
Postanowieniem z dnia 1 października 2019 r., nr [...], Burmistrz zawiesił postępowanie administracyjne z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań decyzji.
Sprawa środowiskowa została umorzona – decyzja z dnia 16 kwietnia 2021 r., nr [...] Burmistrz uznał, że inwestycja nie wymaga uzyskania środowiskowych uwarunkowań. Nie było powodu do prowadzenia postępowania. Co istotne, dla ówczesnej formy inwestycji, inwestor przeznaczył 3.500 m2. Burmistrz uznał, że skoro inwestycja nie przekracza powierzchni 0,5 ha, nie ma podstaw do wydania decyzji środowiskowej.
Pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r. inwestor zmodyfikował wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Od teraz jego wniosek dotyczy dwóch budynków mieszkalnych. Inwestycja ma zająć łącznie 22.900 m2.
Postanowieniem z dnia 17 maja 2021 r., nr [...], Burmistrz podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Tego samego dnia Burmistrz wezwał inwestora do sprecyzowania jego wniosku, przedstawienie zapotrzebowania na media, określenie parametrów itp.
Inwestor podniósł, że każdy z budynków ma stanąć osobno na jego dwóch działkach. Zakłada się, że budynki będą miały do dwóch kondygnacji, 9,92 m wysokości, 19,96 m szerokości oraz 32 stopnie pochylenia dachu, aby móc założyć panele fotowoltaiczne.
Na zlecenie Burmistrza urbanista przygotował projekt decyzji administracyjnej i sporządził analizę urbanistyczną. Urbanista stwierdził, że inwestycja nie spełnia wymogu linii zabudowy oraz wysokości budynku.
Decyzją z dnia 6 sierpnia 2021 r, nr [...], Burmistrz odmówi ustalenia warunków zabudowy. Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez inwestora, decyzją z dnia 7 marca 2022 r., nr [...], Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą wydania decyzji kasatoryjnej była konieczność dostosowania zmodyfikowanego wniosku inwestora do nowych wymagań określonych przez dostawców mediów. Kolegium wskazało także na konieczność szerokiego rozumienia kontynuacji funkcji nowej zabudowy.
Pismem z dnia 15 marca 2022 r. Burmistrz wezwał inwestora do określenia liczby budynków, jakie mają być pobudowane oraz przedłożenia aktualnych opinii gestorów sieci.
Pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. A. S.A. z siedzibą w P. wskazała, że dla inwestycji (po modyfikacji wniosku) nie można zapewnić uzbrojenia zgodnie z oczekiwaniami. W tej kwestii nie zachodzą zatem żadne zmiany. Majątek R. sp. z o.o. z siedzibą w R. (dostawca wody) stwierdził, że nie ma technicznych możliwości na dostawę wody do działek inwestora. Tylko E. sp. z o.o. z siedzibą w P. stwierdziła, że może zapewnić dostawy energii elektrycznej.
Inwestor wyjaśnił, że planuje budowę dwóch budynków. Alternatywnie dopuszcza budowę budynków w zabudowie bliźniaczej. Wobec niemożności zapewnienia dostępu do ww. mediów, inwestor zaproponował budowę studni głębinowej oraz zbiornika na nieczystości ciekłe.
Urbanista przygotował nowy projekt decyzji administracyjnej wraz z analizą urbanistyczną. Projekt ten ponownie przewidywał odmowę ustalenia warunków zabudowy.
Inwestor przedłożył do akt sprawy dokument, który podpisała osoba nieznana z imienia i nazwiska, podobno posiadająca uprawnienia urbanistyczne. W dokumencie tym określono działki z zabudową i parametrami, które zostały włączone do analizy pod warunkiem, że obszar analizowany zostałyby wyznaczony w promieniu 4- i 5-krotności frontu działek.
W dniu 3 sierpnia 2022 r. urbanista sporządził kolejną analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji. W analizie tej poprzestano na dwóch zabudowanych działkach. Uznano, że nie ma podstaw do poszukiwania obszaru analizowanego, aby znaleźć więcej działek zabudowanych. Jeszcze jedną analizę sporządzono we wrześniu 2022 r.
Burmistrz wezwał inwestora do wypowiedzenia się o sporządzonej analizie, a w szczególności w odniesieniu do wyznaczonej linii zabudowy. Inwestor wskazał, że linia zabudowy powinna być wyznaczona na poziomie 6 m od krawędzi drogi.
Dnia 26 października 2022 r. Burmistrz zawnioskował o uzgodnienie sporządzonego projektu decyzji. Adresatami tej prośby byli: Powiatowy Konserwator Zabytków w P., Minister Klimatu i Środowiska, Dyrektor Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (zwany dalej "Dyrektorem ZZ"), Starosta P. (zwany dalej "Starostą"), Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. (zwany dalej "Dyrektorem Regionalnym LP") oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. (zwany dalej "RDOŚ").
Postanowieniem z dnia 28 października 2022 r., nr [...], Dyrektor Regionalny LP odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Starosta uzgodnił projekt decyzji pod względem ochrony gruntów rolnych, natomiast odmówił uzgodnienia pod kątem ochrony konserwatorskiej. Postanowieniem z dnia 14 listopada 2022 r., nr [...] RDOŚ odmówił uzgodnienia projektu decyzji. Inwestycja naruszałaby zakazy obowiązujące na terenie [...] Parku Krajobrazowego.
Decyzją z dnia 1 grudnia 2022 r., nr [...], Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podniósł, że w niniejszej sprawie obowiązuje stan prawny na dzień 26 maja 2021 r., a więc sprzed nowelizacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, zwanej dalej "u.p.z.p."). Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej, a także w związku z brakiem uzgodnienia projektu decyzji z RDOŚ, Dyrektorem Regionalnym LP oraz Starostą (względy konserwatorskie), inwestycja nie spełnia wymagań stawianych przez przepisy odrębne. O ile inwestycję dało by się dostosować do wymagań konserwatorskich i wymagań leśnych, o tyle RDOŚ przekreślił możliwość pobudowania na działkach inwestora. Są one bowiem objęte [...] Parkiem Krajobrazowym, który to park ma pierwszeństwo w ochronie prawnej przed działkami inwestora.
Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. K. K. – wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 7 w związku z art. 12 § 1 w związku z art. 138 § 2 i 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez zignorowanie wytycznych SKO, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło bezpośrednio do wydania decyzji o sprzecznym z wytycznymi rozstrzygnięciu i ustaleniach przyjętych w uzasadnieniu;
2) art. 7b, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasad współdziałania organów, zaufania do władzy publicznej, informowania strony oraz przekonywania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby organ I instancji podjął z inwestorem dialog dotyczący treści wniosku, wnioskodawca zmodyfikowałby swój wniosek i uzyskał pozytywną treść;
3) art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady bezstronności i ukierunkowania postępowania na wydanie decyzji negatywnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do błędnych i bezpodstawnych ustaleń, które stały się podstawą odmownej decyzji;
4) art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nienależycie uzasadnionej, w której występują wewnętrzne sprzeczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem świadczy o braku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji oraz braku wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy;
5) art. 10 i art. 79a k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ I instancji od zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania, w sytuacji gdy w sprawie miała zapaść decyzja odmowna, a inwestor zamierzał przed wydaniem decyzji zgłosić organowi istotne wnioski, które mogły wpłynąć na treść rozstrzygnięcia;
6) art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wyznaczeniu obszaru analizowanego z uwzględnieniem zbyt małej odległości granic obszaru od działek objętych wnioskiem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zachwiało wyniki analizy i nie pozwoliło na pełne odwzorowanie wskaźników nowej zabudowy w odniesieniu do wartości występujących w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym;
7) art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmownej, opartej na przesłance braku pozytywnych uzgodnień pochodzących od organów uzgadniających, podczas gdy postępowania te są już przedmiotem postępowań wznowieniowych z tej przyczyny, iż pełnomocnik inwestora został pominięty w sprawie.
Inwestor rozwinął swoją argumentację w kontekście ww. zarzutów. Ponadto nie jest prawdą, że inwestycja jest sprzeczna z przepisami środowiskowymi. Przecież Burmistrz umorzył postępowanie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Stwierdzono wówczas, że nie ma mowy o inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko.
Inwestor zawnioskował o wznowienie postępowań uzgodnieniowych, ponieważ jego pełnomocnik został pominięty, co jego zdaniem, stanowiło przejaw naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na tę okoliczność, inwestor przedłożył do odwołania kopie wniosków o wznowienie ww. postępowań.
W toku postępowania odwoławczego SKO dopytywało organy uzgodnieniowe o rezultaty trwających postępowań wznowieniowych. Starosta nadesłał kopię swojego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania uzgodnieniowego. Starosta uargumentował swoją odmowę tym, że nie doszło do skutecznego doręczenia jego postanowienia pełnomocnikowi inwestora. Zatem jego postanowienie nie stało się ostateczne.
Dyrektor Regionalny LP wydał decyzję, w której stwierdził naruszenie przez siebie przepisów prawa. Uznał jednak, że i tak zapadłoby tożsame rozstrzygnięcie, jak za pierwszym razem.
W związku z wygaśnięciem zapewnienia dostawcy energii o uzbrojeniu działek inwestora, inwestor przedłożył nowy dokument w tej sprawie.
SKO ponownie zwróciło się do organów uzgadniających z zapytaniem o stan postępowań wznowieniowych. Starosta podniósł, że jego ostatnie postanowienie jest ostateczne.
Postanowieniem z dnia 13 lutego 2023 r., nr [...], RDOŚ uchylił postanowienie o odmowie uzgodnienia i wydał nowe rozstrzygnięciem, w myśl którego nie uzgodnił projektu decyzji organu I instancji. RDOŚ uznał, że naruszył przepisy k.p.a., jednakże jego nowe rozstrzygnięcie jest tożsame z poprzednim – inwestycja będzie naruszać zakazy obowiązujące na terenie [...] Parku Krajobrazowego. W piśmie z dnia 4 grudnia 2023 r. RDOŚ zawiadomił SKO, że jego postanowienie zostało zaskarżone do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (zwanego dalej "GDOŚ").
W dniu 14 maja 2024 r. inwestor przedłoży nowe pismo A. S.A. z siedzibą w P.. Dostawca wody podtrzymał swoje dotychczasowe stano-wisko.
Decyzja Dyrektora Regionalnego LP została uchylona przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych. Sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia.
Pismem z dnia 8 czerwca 2024 r. Dyrektor Regionalny LP powiadomił SKO, że doręczył pełnomocnikowi inwestora swoje postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji organu I instancji. Postanowienie to doręczono w dniu 1 lutego 2024 r. Od tego postanowienia nie wniesiono zażalenia. Stało się ono zatem ostateczne z dniem 9 lutego 2024 r.
Starosta sprostował popełnioną przez siebie omyłkę. Wcześniej błędnie wskazał, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania stało się ostateczne. Był to błąd. Jego postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu zostało doręczone i nie wniesiono od niego zażalenia.
Decyzją z dnia 18 września 2024 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W toku postępowania odwoławczego wyjaśniono kwestię toczących się postępowań wznowieniowych dotyczących zagadnień uzgodnieniowych. Otóż postanowienie Dyrektora Regionalnego LP o odmowie uzgodnienia projektu decyzji organu I instancji stało się ostateczne, bowiem skutecznie doręczono je pełnomocnikowi inwestora. SKO podniosło, że Dyrektor Regionalny LP nie zwrócił się do Burmistrza z prośbą o uzupełnienie danych, ale wydał w tej sprawie postanowienie. Inwestor, po doręczeniu tego postanowienia jego pełnomocnikowi, nie złożył z kolei zażalenia na nie. Postanowienie Dyrektora Regionalnego LP stało się zatem ostateczne i korzysta z ochrony prawnej z art. 16 § 1 i 3 k.p.a. To samo dotyczy kwestii postanowienia Starosty w odniesieniu do kwestii ochrony zabytków. Wobec braku uzgodnień organów, których stanowisko musiało być uwzględnione, SKO uznało, iż zachodzą podstawy do utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji.
Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmownej, która to obarczona jest szeregiem naruszeń przepisów, takich jak art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. – sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy w taki sposób, aby nie dało się uzyskać decyzji pozytywnej przez działanie organów uzgadniających, co w konsek-wencji doprowadziło do wydania decyzji odmownej;
2) art. 127 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie przez organ II instancji istoty sprawy, polegające na literalnym powtórzeniu w uzasadnieniu swojej decyzji stanowiska wyrażonego przez organ I instancji;
3) art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie w toku postępowania odwoławczego dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo nie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję;
4) art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w postę-powaniu odwoławczym wszystkich okoliczności sprawy, a to umyślnych niedopatrzeń, niepełnych lub nieprawdziwych informacji zawartych przez organ I instancji w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, które to informacje uniemożliwiły organom uzgadniającym projekt decyzji pozytywne jego zaopiniowanie, uzgadniające, gdzie skarżący wnioskował o zmianę treści projektu decyzji Burmistrza w piśmie z dnia 12 grudnia 2022 r.
W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie obydwóch decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący wnioskował do Burmistrza o naniesienie korekty. W piśmie z dnia 12 grudnia 2022 r. apelował o skorygowanie treści niektórych postanowień decyzji. Skarżący stoi na stanowisku, że Burmistrz sporządził nieprawidłowy projekt decyzji i to zdeterminowało błędne postanowienia organów uzgadniających. Nie było sensu skarżyć te postanowienia, skoro projekt był wadliwy.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawę w dniu 2 kwietnia 2025 r. stawił się skarżący osobiście. Za organ II instancji nie stawił się nikt, pomimo prawidłowego zawiadomienia. Również uczestnik postępowania nie stawił się. Skarżący wnosi i wywodzi jak w skardze. Skarżący podniósł, że organ od 2017 r. działa w sposób przewlekły. W aktach sprawy znajduje się decyzja środowiskowa. Sąd zamknął rozprawę i postanowił o odroczeniu terminu ogłoszenia wyroku do dnia 10 kwietnia 2025 r., o czym pouczono wszystkie strony.
Na posiedzenie jawne w dniu 10 kwietnia 2025 r. nie stawił się nikt. Wobec stwierdzenia prawidłowości zawiadomienia stron o terminie posiedzenia, Sąd ogłosił wyrok.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą. Takie okoliczności zaistniały na gruncie niniejszej sprawy, które to właśnie przesądziły o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Decyzja o warunkach zabudowy jest jak wiadomo alternatywnym sposobem na zagospodarowanie terenu inwestycyjnego. Alternatywność wynika stąd, że wydanie tej decyzji jest możliwe gdy na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje plan miejscowy. Wówczas należy przejść do analizy tego, czy inwestycja spełnia wymagania, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ponadto organ planistyczny powinien uzyskać stanowiska innych organów, przy czym stanowiska te są wiążące dla organu planistycznego (art. 53 ust. 4 u.p.z.p.). Tylko kumulatywne spełnienie wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz wydanie pozytywnych stanowisk uzgadniających może prowadzić do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi to jednak opierać się o prawidłowo sporządzony projekt decyzji wespół z analizą funkcji i cech zagospodarowania terenu. Tak sporządzony projekt należy następnie przedstawić organom uzgadniającym, by przeprowadzić postępowanie w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Chociaż w niniejszej sprawie projekt decyzji został sporządzony, a postępowanie uzgodnieniowe przeprowadzono, to jednak nie da się stwierdzić, że w sprawie zapadło prawidłowe rozstrzygnięcie.
Decyzja organu II instancji okazała się przedwczesna. Kolegium nie ustaliło, w jaki sposób zakończyło się postępowanie uzgodnieniowe dotyczące kwestii środowiskowych (zob. art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). Wiadomym jest tylko tyle, że postanowienie RDOŚ o odmowie uzgodnienia projektu decyzji organu I instancji zostało zaskarżone zażaleniem do GDOŚ. Sprawa została przekazana do GDOŚ i nie jest znane ostateczne rozstrzygnięcie. Nie wiadomo, czy GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ, czy je zmienił, czy je uchylił i przekazał do ponownego rozpatrzenia. Nie wiadomo także, czy ewentualne postanowienie utrzymujące w mocy zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Bez tego rozstrzygnięcia, decyzja SKO jest nieuprawniona. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba jednak, że organ I instancji miał podstawy do wystąpienia do RDOŚ w celu zajęcia stanowiska. Wynika to z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. i nie zmienia tego fakt umorzenia postępowania środowiskowego. "Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanemu organowi w założeniu ma gwaran-tować fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2/23). Bez osta-tecznego stanowiska organu ochrony środowiska nie da się podjąć rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II OSK 170/21). Trzeba pamiętać o tym, że wówczas inwestycja miała być zrealizowana na działkach skarżącego, jednakże na powierzchni 3.500 m2, co stanowiło mniej niż 0,5 ha. Pół hektara jest bowiem granicą, powyżej której mowa jest o oddziaływaniu na środowisko znaczącym, czy potencjalnym. W obecnym kształcie inwestycja ma być zrealizowana na powierzchni 22.900 m2, co stanowi blisko 3 ha. Próg 0,5 ha został przekroczony, a więc inwestycja może potencjalnie lub znacząco oddziaływać na środowisko, które zostało objęte szczególną ochroną – [...] Park Krajobrazowy.
Kolegium, nie doszukując się rozstrzygnięcia sprawy RDOŚ, oparło swoją decyzję o ostateczne postanowienia Starosty (Powiatowego Konserwatora Zabytków w P.) oraz Dyrektora Regionalnego LP. Skarżący kwestionuje te posta-nowienia, jednak nie czyni tego na polu procesowym. Skarżący zasygnalizował, że projekt decyzji organu I instancji zawiera błędy, które mogłyby skutkować wydaniem innego rozstrzygnięcia. Sąd również dostrzega te uchybienia, co więcej, sam Burmistrz to widział. Zdaniem Sądu, są to uzasadnione zarzuty.
Powiatowy Konserwator Zabytków w P. wskazał, że: "W przedmio-towym projekcie decyzji § 3.2. nie ujęto właściwych ustaleń w zakresie ochrony w/w dziedzictwa, które powinny formułować: (...). Wobec powyższego Starosta P. odmawia uzgodnienia ww projektu decyzji o warunkach zabudowy. Proszę o przedłożenie projektu decyzji uzupełnionego o niezbędne ustalenia w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego". Powiatowy Konserwator Zabytków w P. sam wskazał, że do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia wymagane jest przedłożenie nowego projektu decyzji, uzupełnionego o objaśnione braki. Zasadnie zatem skarżący zaniechał składania zażalenia, ponieważ nie zmieniłoby to niczego co do rozstrzygnięcia. Wniesienie zażalenia do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zmieniłoby niczego w tej sprawie, ponieważ Minister ten oceniałby tylko postanowienie Powiatowego Konserwatora Zabytków w P., a nie trafność sporządzonego projektu decyzji. Wada tkwi w samym projekcie, który może poprawić tylko Burmistrz, nikt inny.
Dyrektor Regionalny LP w swoim postanowieniu również zaznaczył, że nie dysponował pełnymi danymi. Nie zawarto informacji o sposobie realizacji inwestycji na obszarze gruntów leśnych, co uniemożliwia pełne odniesienie się do przędło-żonego Dyrektorowi Regionalnemu LP projektu decyzji. Projektodawca nie określił także, czy w odniesieniu do przedmiotowych gruntów leśnych została wyrażona zgoda na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne w planie miejscowym, który utracił moc z momentem wejścia w życie u.p.z.p. Dyrektor Regionalny LP miał także wątpliwości co do danych wskazanych w pkt 5 projektu wyników analizy, a więc co do spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Widać zatem, że Dyrektor Regionalny LP również nie miał pełnej swobody w dokonaniu oceny przedłożonego jemu projektu decyzji organu I instancji.
Wszystkie powyższe okoliczności faktyczne wskazują, że nie było podstawy do wydania decyzji przez SKO. Błędy istniejące w projekcie decyzji organu I instancji wynikają z błędnego działania tego organu. Nie da się ich poprawić w postępowaniu uzgodnieniowym, ponieważ to organ I instancji jest projektodawcą, a organy uzgadniające mają tylko wypowiedzieć się co do treści projektu bez prawa do wprowadzania zmian (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2298/20). Nie wiadomo także, w jaki sposób zakończyło się postę-powanie prowadzone przez GDOŚ, a zatem nie ma nadal ostatecznego stanowiska w sprawie, o której mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Tego wszystkiego SKO nie dostrzegło, a wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza, naruszyło prawo w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Błędy, czy też braki występujące w postępowaniu uzgodnieniowym pozostają sprzężone z ustaleniami urbanisty sporządzającego nie tylko projekt decyzji, ale i także analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu. Przecież to w oparciu o tę analizę Burmistrz wydawał swoją decyzję. W niej, co istotne, stwierdzono, iż wszystkie wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione (zob. k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Skoro zdaniem urbanisty i Burmistrza tym samym, wszystkie wymagania z art. 61 pkt 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione, to w konfrontacji analizy z postanowieniami organów uzgadniających, pojawiają się nieścisłości wymagające jednak ponownego wyjaśnienia w postępowaniu odwo-ławczym. Organy uzgadniające przeczą ustaleniom urbanisty. Pojawia się zatem rozbieżność, jaka musi zostać ponownie wyjaśniona. Dopóki SKO nie ustali, co uczynił GDOŚ z postanowieniem RDOŚ, a także nie poprawi projektu decyzji organu I instancji według zaleceń Dyrektora Regionalnego LP oraz Starosty (Powiatowego Konserwatora Zabytków w P.), to nie ma przestrzeni na wydanie decyzji w tej sprawie. Tylko wówczas będzie można dokonać prawi-dłowego zestawienia stanowisk organów uzgadniających z ustaleniami urbanisty, stanowiącymi podstawę do wydania decyzji organu I instancji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów skargi. Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Naruszono bowiem art. 8, art. 77 § 1, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 997 zł, na które złożyło się: 500 zł – równowartość wpisu stałego od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę SKO będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ II instancji wyjaśni, w jaki sposób zakończyło się postępowanie zażaleniowe przed GDOŚ, przygotuje projekt decyzji, który uczyni zadość oczekiwaniom Dyrektora Regionalnego LP i Starosty (Powiatowego Konserwatora Zabytków w P.), by dopiero wówczas dokonać oceny prawidłowości decyzji organu I instancji.