II SA/Po 801/23

II SA/Po 801/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Robert Talaga /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3, art. 37 ust. 12
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 156 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 7, art. 150 ust. 5, art. 157 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 77 § 1, art. 80, art. 89 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 listopada 2023 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia 13 kwietnia 2023 roku Wójt Gminy S. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] położonej w obrębie geod. W. gm. S..
Dnia 28 kwietnia 2023 roku J. I. wniósł o poinformowanie o stanie sprawy i o przesłanie opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości określająca o jaką kwotę wzrosła wartość nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego oraz przekazanie innych dokumentów w tym temacie. Dodał też, że nie wnioskował o jakąkolwiek zmianę planu ani zmianę przeznaczenia nieruchomości, nie odniósł żadnych korzyści ze zmiany, gdyż nieruchomość sprzedał rolnikowi jako nieruchomość rolną. W związku z tym nie powinien być obciążany jakimikolwiek opłatami z tytułu tej zmiany.
Pismem z dnia 28 kwietnia 2023 roku Wójt Gminy S. poinformował J. I. o zebranym materiale wyznaczając termin 14 dni na zapoznanie się z nim i złożenia w tym czasie wniosków, uwag i zastrzeżeń. Do zawiadomienia dołączono kopię operatu szacunkowego. Ponadto poinformował, że w akcie notarialnym z 14 czerwca 2021 roku opisano oznaczenia działek w tym działki [...] i zaznaczeniem na jakie cele są przeznaczone w obowiązującym planie miejscowym. Dodatkowo wskazano, iż dla części działki [...], dla której nastąpił wzrost wartości nieruchomości, ustala się stawkę procentową służącą naliczaniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. Zatem strony wiedziały o stanie prawnym nieruchomości będących przedmiotem transakcji.
Pismem z dnia 17 maja 2023 roku J. I. przedstawił zarzuty do operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w części o powierzchni 0,4305 ha oznaczonej geodezyjnie nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym W., gm. S.. Według niego wzrost wartości, nie jest więc wzrostem wartości spowodowanym zmianą planu miejscowego, o czym świadczyć miały rozbieżności pomiędzy operatami szacunkowymi sporządzonymi przez D. S. oraz L. W..
Decyzją z dnia 07 czerwca 2023 r. nr [...] Wójt Gminy S., działając na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977) w związku z § 19 Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 29 kwietnia 2020 r. w sprawie zmiany miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla wybranych terenów w obrębie geodezyjnym W. / Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 11 maja 2020 r., por. 4072/ ustalił J. I. opłatę z tytułu wzrostu wartości części (pow. 0,4305ha) nieruchomości oznaczonej numerem: [...] położonej w obrębie geod. W. gm. S. w związku z uchwaleniem zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w kwocie [...]zł.
W uzasadnieniu organ przywołał dotychczasowy stan sprawy, uwzględnił obowiązujące przepisy i odniósł się do zastrzeżeń podniesionych przez J. I..
Organ wyjaśnił, że operat szacunkowy D. S. został sporządzony na potrzeby postępowania spadkowego.
Odnosząc się do niejasności dotyczących zmiany przeznaczenia terenu na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. organ wyjaśnił, że z dokumentów planistycznych wynika, że zmianą planu objęta była tylko część działki nr [...] o obszarze 4305 m2 gdzie teren przeznaczony przed zmianą planu pod uprawy polowe i ogrodnicze z prawem zabudowy (R) oraz teren urządzeń odprowadzania i oczyszczania ścieków, przepompowni ścieków (NO2) został przeznaczony po zmianie planu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową (MN/U). Zmiana planu spowodowała zmianę przeznaczenia terenu i jednocześnie wzrost wartości nieruchomości. Całkowita powierzchnia działki wynosi 10900 m˛, ale tylko obszar o powierzchni 4305 m˛ zwiększył swoją wartości.
Organ wyjaśnił, że przy określaniu wartości nieruchomości przed zmianą planu, posłużono się transakcjami kupna-sprzedaży gruntami przeznaczonymi w planie miejscowym pod teren upraw polowych i ogrodniczych z prawem zabudowy.
J. I. złożył odwołanie od powyższej decyzji.
Pismem z dnia 31 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego L. W. z prośbą by odniosła się do zarzutów odwołania względem prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Do pism załączono kserokopię odwołania, pisma z dnia 17 maja 2023 r. oraz pisma z dnia 24 kwietnia 2023 r.
W dniu 16 sierpnia 2023 r. L. W. złożyła pismo z dnia 10 lipca 2023 roku, w którym odniosła się do zarzutów zawartych w piśmie z dnia 17 maja 2023 roku skierowanych wobec wykonanego operatu szacunkowego sporządzonego na podstawie zlecenia Wójta Gminy S..
Pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r. J. I. wskazał, że opinia L. W. formalnie nie stanowi opinii o wzroście wartości nieruchomości, gdyż wymaga potwierdzenia aktualności przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, jeżeli upłynął ustawowy termin do jej wykorzystania w sprawie. Omawiane potwierdzenie nie może zostać przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego jako czynność quasi-konwalidująca. Organ I instancji w swoim piśmie z dnia 04 lipca 2023 r. poprzestał na powtórzeniu wcześniejszego stanowiska - bez jakiegokolwiek rzeczywistego przedstawienia argumentów przemawiających za jego zasadnością. Organ I instancji nie wykazał, iż: faktycznie przeprowadził dowód z opinii rzeczoznawcy L. W. (w trybie art. 84 k.p.a.), a nie jedynie na podstawie art. 75 ust. 1 k.p.a. włączył ją do akt sprawy i uczynił ją podstawą rozstrzygnięcia.
Pismem z dnia 01 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przesłało do J. I. kserokopię pisma z dnia 31 lipca 2023 r. oraz pismo z dnia 10 lipca 2023 r. rzeczoznawcy majątkowego L. W..
Pismem z dnia 11 września 2023 r. J. I. wniósł o przeprowadzenie rozprawy oraz o przesłuchanie w charakterze świadków: L. W., D. S. na okoliczność skrajnych rozbieżności w opiniach dot. zmiany wartości działki nr [...], obręb geod. W. (w aktach sprawy). Ponownie wskazał, iż operat L. W. może nosić znamiona popełnienia błędów.
Pismem z dnia 19 września 2023 r. Kolegium zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego L. W. o odniesienie się do wątpliwości J. I..
Pismem z dnia 19 września 2023 r. Kolegium zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego D. S. o odniesienie się do wątpliwości J. I..
Pismem z dnia 19 września 2023 r. Kolegium zwróciło się do J. I. z wyjaśnieniem, że kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej zgodnie bowiem z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a zatem może się zwrócić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez L. W..
Pismem z dnia 27 września 2023 r. rzeczoznawca majątkowy D. S. wskazał, że operat szacunkowy z dnia 31 sierpnia 2020 r. wykonany był na zlecenie Komornika Sądowego K. Z. dla potrzeb postpowania o spis inwentarza tylko i wyłącznie w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb spisu inwentarza po zmarłym [...] października 2019 r. W. I.. W związku z tym operat szacunkowy nie może być wykorzystywany do żadnego innego celu niż wskazany w operacie szacunkowym z dnia 31 sierpnia 2020 r.
Pismem z dnia 29 września 2023 r. rzeczoznawca majątkowy L. W. wyjaśniła, że "w kwestii odniesienia się do zarzutów przedstawionych w piśmie J. I. z dnia 11 września 2023 roku, wobec wykonanego operatu szacunkowego sporządzonego na podstawie zlecenia Wójta Gminy S., celem naliczenia tzw. "renty planistycznej", dla działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] W., gmina S. nie ma możliwości porównywać obu sporządzonych operatów. Operaty szacunkowe sporządzone są dla różnych celów, uwzględnione są w nich różne stany nieruchomości, sporządzone są na inne daty, a ponadto szacowane w nich wartości ustalone są dla innego przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym. Operat szacunkowy sporządzony przez biegłego D. S., został sporządzony na potrzeby postępowania spadkowego i obejmuje on określenie wartości m.in. prawa własności przedmiotowej działki o nr ew. [...] położonej w m. W.. Operat ten nie określa wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego. W operacie tym, określono wartość prawa własności gruntów rolnych, którą powiększono współczynnikiem korekcyjnym, w związku z przeznaczeniem części terenu od strony drogi publicznej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Powiększenie wartości gruntów rolnych współczynnikiem korekcyjnym (w wysokości 1,1), nie stanowi określenia wartości rynkowej tego gruntu jako gruntu przeznaczonego w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową. Świadczyłoby to o tym, iż grunty pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową są droższe o 10% od gruntów rolnych! Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby określenia wzrostu wartości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego (renta planistyczna) obejmuje: określenie wartości rynkowej prawa własności gruntów rolnych z prawem zabudowy przeznaczenie przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz określenie wartości rynkowej prawa własności gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową - przeznaczenie po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z dokumentów planistycznych zmianą planu objęta była tylko część działki nr [...] o obszarze 4305 m˛, więc wzrost wartości określono tylko dla tego obszaru. Zaznaczam również, że dla określenia wartości gruntów po zmianie planu miejscowego, czyli przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową posłużono się transakcjami o najniższych cenach jednostkowych za 1 m2. Z analizy rynku wynika, że średnia cena transakcyjna gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową z analizowanych transakcji wynosi [...] zł/m˛. W przedmiotowym operacie wartość jednostkowa Im gruntu wynosi [...] zł. Wartość nieruchomości gruntowej Wni przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wynosi: WM = 10900m2 * [...] * [...] zł/m2 w [...] zł, a wartość nieruchomości gruntowej Wn2 po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego wynosi: WM = 10900m2 * [...] * [...] zł/m2 - [...] zł. Po ponownym przeanalizowaniu sporządzony operat dla wskazanego celu uznaję za prawidłowy. Wykonany operat szacunkowy w dniu 01 grudnia 2022 r. z określenia wartości rynkowej nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty pobieranej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, w wyniku uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (renta planistyczna), zlokalizowanej w miejscowości W., gm. S. na dz. nr [...] został wykonany rzetelnie, zgodnie z posiadaną wiedzą specjalistyczną oraz obowiązującymi przepisami prawa".
Pismem z dnia 10 października 2023 r. Kolegium przekazało do J. I. kserokopię pisma z dnia 29 września 2023 r. rzeczoznawcy majątkowego L. W. oraz pisma z dnia 27 września 2023 r. rzeczoznawcy majątkowego D. S..
Pismem z dnia 10 października 2023 r. J. I. wniósł na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. o to, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ administracji publicznej rozpatrujący niniejszą sprawę, zwróciło się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem weryfikacji prawidłowości spornego operatu sporządzonego przez L. W.. Niedopuszczalnym jest przyzwolenie przez organy oraz ustawodawcę na to, aby w jednej opinii działka zwiększyła wartość o 10 %, a w drugiej aż o 200%. Niezasadnym jest obciążanie w obecnej sytuacji strony kolejnymi kosztami i formalnościami wynikającymi z art. 157 ust. 1 u.g.n., które de facto wynikają wyłącznie z zaniechań gminy na etapie wydawania decyzji.
Decyzją z 2 listopada 2023 r., znak: [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 7 czerwca 2023 roku, nr [...]
W uzasadnieniu organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie opłatę planistyczną ustalono w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego L. W. z dnia 1 grudnia 2022 r. Tego samego dnia dokonano wizji lokalnej na nieruchomości.
Pismem z dnia 10 lipca 2023 roku oraz z dnia 29 września 2023 r., rzeczoznawca majątkowy L. W. odniosła się do zastrzeżeń J. I., co uwzględnił organ odwoławczy.
Pismem z dnia 27 września 2023 r. rzeczoznawca majątkowy D. S. wskazał, że operat szacunkowy z dnia 31 sierpnia 2020 r. wykonany był dla potrzeb postpowania o spis inwentarza. Operat szacunkowy wykonany był tylko i wyłącznie w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb spisu inwentarza po zmarłym W. I.. Ponadto zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wartość nieruchomości określana była według stanu i cen z chwili otwarcia spadku (data śmierci – [...] października 2019 r.). W związku z tym operat szacunkowy nie może być wykorzystywany do żadnego innego celu niż wskazany w operacie szacunkowym z dnia 31 sierpnia 2020 r. Zarzuty podniesione przez J. I. w piśmie z dnia 21 sierpnia 2023 r., w piśmie z dnia 11 września 2023 r. oraz w piśmie z dnia 10 października 2023 r. zostały uznane za niezasadne. Operat rzeczoznawcy majątkowego L. W. sporządzony został w dniu 1 grudnia 2022 r., zatem pozostawał aktualny i mógł zostać wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony zarówno przed organ I instancji jak i tut. Kolegium.
Za niezasadny uznano zarzut niedopuszczalności powierzenia wyceny temu samemu rzeczoznawcy i konieczności jej zlecenia przez organ innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Taki obowiązek organu nie wynikał bowiem z żadnego przepisu. W sytuacji gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu, co do których organ nie posiada wątpliwości, w dalszym ciągu są przez stronę kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jak wynika z akt sprawy o taką opinię J. I. w trakcie postępowania nie wystąpił.
Pismem z dnia 19 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło J. I., że podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Wobec poprawności sporządzonego operatu pod względem formalnym, Kolegium nie miało obowiązku wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., o dokonanie oceny prawidłowości tej wyceny. O potrzebie weryfikacji operatu w tym trybie decyduje bowiem powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. W niniejszej sprawie takie wątpliwości się nie pojawiły. J. I. nie mógł oczekiwać od organów administracyjnych wystąpienia o przeprowadzenie oceny operatu szacunkowego, jeśli w ocenie organów operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości.
W ocenie Kolegium operat z dnia 01 grudnia 2022 r. nie zawierał wad. Jego treść byłakonsekwentna, spójna i wyczerpująca. Został sporządzony przez osobę uprawnioną, był jasny i logiczny, nie zwierał błędów matematycznych, zaś zastosowana w nich metoda szacowania odpowiadała prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez biegłą wnioski nie były ze sobą sprzeczne. Kolegium stwierdziło również, że stanowisko rzeczoznawcy co do zgłoszonych zarzutów nie budzi zastrzeżeń. Biegła w wyczerpujący sposób udzieliła merytorycznej odpowiedzi na wszystkie wątpliwości J. I.. Wbrew zarzutom odwołania i późniejszych pism strony, organ I instancji zasadnie przyznał moc dowodową opinii L. W.. Sporządzonemu operatowi nie można bowiem postawić rzutów naruszenia elementów formalnych (procedury i metodologii sporządzania), ani sprzeczności z logiką czy doświadczeniem życiowym, ani niespójności czy niepełności.
Kolegium uznało, iż wydana na podstawie operatu decyzja nie naruszała przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegały bezpośredniej kontroli organów administracji. Te kwestie, zgodnie bowiem z art. 157 ust. 1 u.g.n. mogły być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W ocenie organu operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. Odwołujący się w toku postępowania administracyjnego nie wystąpił o taką ocenę, jak również nie przedłożył kontroperatu, który pozwoliłby w obiektywny sposób zakwestionować dokonany w niniejszej sprawie sposób wyceny nieruchomości. Kolegium nie dopatrzyło się podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ prowadzący kontrolowane postępowanie wypełnił zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W tych okolicznościach sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy stanowił dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia zmiany planu miejscowego, a organ I instancji opierając się na dokonanej w tym operacie wycenie nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Pismem z dnia 23 listopada 2023 r. J. I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2 listopada 2023 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 7 czerwca 2023 roku, nr [...] Zaskarżonej w całości decyzji J. I. zarzucił obrazę przepisów prawa procesowego, tj. naruszenie:
- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ dowodu z opinii biegłego na okoliczności wymagających wiadomości specjalnych, a więc co do wartości nieruchomości, której dotyczy decyzja;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na bezkrytycznym przyjęciu za prawidłowy operatu szacunkowego sporządzonego przez panią L. W., w sytuacji kiedy Skarżący przedstawił alternatywny operat szacunkowy (wykonany przez D. S.), którego wnioski w sposób rażący odbiegają od wniosków operatu sporządzonego przez L. W.;
- art. 78 § 1 k.p.a. poprzez odmowę weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez L. W., przez zlecenie takiej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pomimo wnioskowania o to przez Skarżącego;
- art. 7 w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia rozprawy pomimo iż zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:
1.uwzględnienie niniejszej skargi w całości przez Organ II instancji w trybie samokontroli, to jest zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji Organu I instancji w całości,
2. na podstawie art. 145 §1 pkt 1 P.p.s.a., w związku z 145a § 1 P.p.s.a. oraz w związku z 146 § 1 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przedstawienie oceny prawnej poprzez wskazanie, na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do weryfikacji przez organ treści operatu szacunkowego wydanego przez L. W.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęta była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 2 listopada 2023 r., znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 7 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości części nieruchomości (pow. 0,4305 ha) oznaczonej numerem [...] położonej obrębie geod. W. gm. S. w związku z uchwaleniem zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w kwocie [...]zł.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). W myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenie o opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.). Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala się na dzień jej sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, bezzwłocznie po przekazaniu mu wypisu z aktu notarialnego (art. 36 ust. 6 u.p.z.p.). Kompetencja do ustalenia wskazanej opłaty wygasa po upływie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). W świetle art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. jest bowiem konieczne, aby do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej doszło nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. albo jego zmiana "stały się obowiązujące" (por. wyrok NSA z 4 lutego 2011 r., II OSK 207/10, ONSAiWSA z 2012 r. Nr 3, poz. 45; por. też wyroki NSA: z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1394/11; z 27 września 2016 r., II OSK 3161/14; z 11 maja 2018 r., II OSK 2577/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Przyjmuje się, że wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest odpowiednikiem zgłoszenia roszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. W konsekwencji dla zachowania terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Sąd uznał, że ziściły się przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia daniny publicznej określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.
W myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: (1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; (2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu; (3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą; (4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny. W niniejszej sprawie ww. przesłanki zostały spełnione, więc zasadne było naliczenie stosownej opłaty.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w sprawie został zachowany 5-letni termin do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). Dla zachowania tego terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie.
Uchwałą Nr [...] z dnia 29 kwietnia 2020 r. Rada Gminy S. uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. dla wybranych terenów w obrębie geodezyjnym W. (Dz. Urz.Woj. [...]. z dnia 11 maja 2020 r. poz. 4072). W ww. uchwale ustalona została stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 20% (§ 19 Uchwały). Powyższa uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (ogłoszono 11.05.2020 r.), tj. 26 maja 2020 r.
W rozpoznawanej sprawie aktem notarialnym repertorium A numer [...] z dnia 14 czerwca 2021 r. sporządzonym przez notariusza M. C. prowadzącego kancelarię notarialną przy ul. [...], [...] S. , J. I. zastępowany przez pełnomocnika G. I. zbył m.in. Prawo własności nieruchomości oznaczonej numerem [...], położonej w miejscowości W., gmina S..
W sprawie poza sporem pozostawało, że skarżący korzystając ze swoich uprawnień właścicielskich przed upływem okresu 5 lat, liczonym od dnia, w którym zaczął obowiązywać obejmujący przedmiotową nieruchomość miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zbył opisaną w sentencji decyzji organu I instancji nieruchomość i przed upływem ww. terminu wszczęto postępowanie administracyjne.
Oś sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się w zasadzie do zarzutów w zakresie wysokości ciążącej na skarżącej opłaty planistycznej, gdyż co do zasady podważa ona sporządzony w sprawie operat szacunkowy, na podstawie którego wyliczono jej wysokość.
Poza uchwaleniem planu miejscowego i zbyciem nieruchomości w zakreślonym terminie dla nałożenia opłaty planistycznej konieczne było także ustalenie, czy w związku z uchwaleniem przedmiotowego planu miejscowego, wzrosła wartość objętych tym planem działek skarżących.
Podstawę ustalenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi operat szacunkowy. W operacie biegły rzeczoznawca określa wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, różnica pomiędzy tym wartościami stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej. Istotne jest, że określenie wartości nieruchomości następuje według stanu danej nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego. Przez stan nieruchomości - zgodnie z treścią art. 4 pkt 17 u.g.n. - należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.
Jednocześnie zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 156 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n.") rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.).
Organ administracji publicznej ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność, jak i aktualność. Granice badania operatu zakreślają jedynie wiadomości specjalne, którymi dysponuje biegły. W tym bowiem zakresie organy nie są władne ingerować w wybory rzeczoznawcy. Ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. Jak wspomniano zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, z 24 marca 2022 r., II OSK 947/21 - dostępne w CBOSA).
W orzecznictwie przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Choć operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W razie wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym zasadniczym ograniczeniem w tym zakresie jest niedopuszczalność sytuacji, w której organ ustali wartość nieruchomości na podstawie innego dowodu niż opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowy, bowiem stoją temu na przeszkodzie przepisy ogólne art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 156 ust. 1 u.g.n.
Rzeczoznawca jest związany zasadami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej także rozporządzenie w sprawie wyceny lub rozporządzenie wykonawcze). Rozporządzenie to określa m.in. sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów oraz wskazuje, iż w ramach podejścia porównawczego stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny).
Dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącym, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:
1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;
2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.
Istnieje także możliwość opracowania innego operatu szacunkowego określającego wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny (art. 157 ust. 3 u.g.n.), a w przypadku sporządzenia rozbieżnych operatów, dalsza możliwość ich oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n.). Możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie - w sytuacji gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji - zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 322/06; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob. wyroki z 11 grudnia 2020 r., I OSK 2689/18, LEX nr 3108857 oraz I OSK 3140/18, LEX nr 3121921), jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.
Podzielając powyższe poglądy Sąd stwierdził, że kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy operat szacunkowy L. W. sporządzony na potrzeby ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dotyczący działki o nr ewid,[...] położonej w obrębie W. był wykorzystany w postępowania przeprowadzonym pod znakiem [...] Obecnie prowadzone postępowanie pod znakiem [...] dotyczy tej samej nieruchomości, zmieniła się jedynie strona postępowania. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 03 kwietnia 2023 r. postępowanie oznaczone numerem [...] zostało uchylone i umorzone ze względu na niewłaściwe ustalenie przez organ strony postępowania. Operat szacunkowy nie został zakwestionowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dlatego też organ do tej samej sprawy włączył operat szacunkowy jako dowód, na podstawie którego ustalono opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, co było przedmiotem wyjaśnień przez organy administracji w trakcie prowadzonego postępowania. Taki operat szacunkowy w ocenie organów oraz składu orzekającego jest prawidłowy pod względem formalnym i mógł stanowić podstawę ustalenia kwestionowanej przez skarżącą opłaty planistycznej. Z treści wniesionego odwołania oraz skargi wynika, że strona skarżąca podważa opinię biegłego, jednak nie przedstawia swojego operatu sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania związanego naliczoną opłatą planistyczną. Za takie operat nie mógł zostać uznany operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. S. z dnia 31 sierpnia 2020 r., który wykonany został na zlecenie Komornika Sadowego K. Z. dla potrzeb postępowania o spis inwentarza. D. S. w piśmie z dnia 27 września 2023 r. wyjaśnił, że operat szacunkowy wykonany był tylko i wyłącznie w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb spisu inwentarza po zmarłym dnia 16 października 2019 roku W. I.. Ponadto zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wartość nieruchomości określana była według stanu i cen z chwili otwarcia spadku. W piśmie z dnia 27 września 2023 r. rzeczoznawca majątkowy D. S. jednoznacznie wyjaśnił, że operat szacunkowy nie może być wykorzystywany do żadnego innego celu niż wskazany w operacie szacunkowym z dnia 31 sierpnia 2020 r.
W odwołaniu i w skardze zarzucono błędne stanowisko, ponieważ nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
W ocenie Sądu prawidłowo przedstawiony został sposób dokonania wyceny na potrzeby niniejszego postepowania. Biegła dokonała wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, co dokładnie opisał w swoim operacie w rozdziale 7 pkt 2, str. 21-23 operatu. Biegła określiła wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu zgodnie z nieobowiązującym planem miejscowym oraz po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo określiła zakres i przedmiot wyceny. Wyceny dokonuje się według stanu w dniu wejścia w życie planu. W operacie wskazała przeznaczenie nieruchomości przed wejściem w życie planu, według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, jak i po jego wprowadzeniu. Rzeczoznawca przeprowadził analizę rynku nieruchomościami, dokonując obliczenia wartości nieruchomości przed i po wprowadzeniu planu jak również uzasadnił wynik wyceny. Głównym kryterium analizy było położenie, stan zagospodarowania, przeznaczenie w miejscowym planie - wpływające w znacznym stopniu na wartość końcową wycenianej nieruchomości, uzbrojenie terenu oraz wielkość.
Analizę działek przeprowadzono na terenach o porównywalnym przeznaczeniu z rynku lokalnego. W operacie zamieszczono opisy nieruchomości o najniższych i najwyższych cenach transakcyjnych. Biegły stosując metodę korygowania ceny średniej korzystał prawidłowo ze zbioru nieruchomości reprezentatywnych wziętych do porównań, które były przedmiotem obrotu na rynku. Wycena rzeczoznawcy poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz analizą właściwego rynku nieruchomości. Zaznaczyć należy, że doboru działek podobnych dokonuje rzeczoznawca, według swojego uznania. Z przedmiotowego operatu wynikało, że biegły określił wartość rynkową stanów nieruchomości, mianowicie:
1. wartość rynkową przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przed zmianą planu nieruchomość w całości tj. obszar 10900 m˛ przeznaczona była pod tereny rolnicze (R) oraz pod tereny urządzeń odprowadzania i oczyszczania ścieków, przepompowania ścieków (NO2). W wyniku zmiany planu teren w części przekształcono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługowa (MN/U) – obszar 4305 m˛)
2. wartość nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W świetle powyższego trafnie organ wskazał, że operat sporządzony został prawidłowo, przez odpowiednią osobę, zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).
Reasumując, przedstawiony operat szacunkowy stanowił dowód na wzrost wartości nieruchomości po wprowadzeniu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że jeżeli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, to powinna złożyć dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie (kontroperatu), względnie powinna przedłożyć (lub na etapie postępowania administracyjnego) o przeprowadzenie ocenę kwestionowanego operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców w trybie unormowanym w art. 157 u.g.n. Ugruntowane jest stanowisko sądów administracyjnych, że także organ administracji jest uprawniony, by w razie powzięcia uzasadnionych wątpliwości wobec operatu zwrócić się z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców w trybie unormowanym w art. 157 u.g.n. o dokonania weryfikacji prawidłowości sporządzenia takiego operatu. W kontrolowanej sprawie Kolegium wyjaśniło, że nie miało zastrzeżeń wobec kwestionowanego operatu i z tego względu było uprawnione stwierdzić brak konieczności jego weryfikacji w trybie art. 157 u.g.n.
Sąd wskazuje, iż treść art. 157 § 3 u.g.n. nie wyklucza zwrócenia się przez samą skarżącą do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie weryfikacji prawidłowości sporządzenia kwestionowanego operatu. Przepis ten dotyczy, jak to literalnie wskazuje, tylko sytuacji, gdy operat szacunkowy został sporządzony przez osoby powołane lub ustanowione przez sąd, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Jednocześnie judykatura przyjmuje wykładnię zawężającą w tym zakresie wykluczającą przyjęcie w drodze analogii, że dotyczy to także przypadków, gdy operat szacunkowy sporządzono na zlecenie organu administracji. Ugruntowane jest już stanowisko sądów administracyjnych, że o ocenę unormowaną w art. 157 § 1 u.g.n. może wystąpić każdy, gdyż przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych (np. wyroki NSA z 19 października 2021 r. o sygn. I OSK 578/21, z 8 listopada 2021 r. o sygn. I OSK 633/21, z 10 sierpnia 2021 r. o sygn. I OSK 494/21). Takie samo stanowisko wyrażono w doktrynie (E. Kucharczyk w Komentarzu/El do art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym samym skarżący niezależnie od ewentualnej możliwości zwrócenia się przez Kolegium o dokonanie weryfikacji kwestionowanego operatu w trybie art. 157 u.g.n., mógł sam złożyć stosowny wniosek do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, czego jednak nie uczyniła.
Strona skarżąca w trakcie postępowania administracyjnego nie zwróciła się bezpośrednio o kontrolę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych tylko wniosła do organu aby wystąpił o zbadanie zgodności z prawem sporządzonego operatu rzeczoznawcy majątkowego L. W.. Organy administracji nie podjęły natomiast wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu z uwagi na wyjaśnienia złożone w sprawie. Ani sąd, ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Założenie, że organ dysponuje w takim stopniu wiedzą specjalistyczną dezawuowałoby rolę biegłego, a właściwie czyniłoby ją zbędnym w postępowaniu, albowiem organ dysponujący wiedzą specjalną sam mógłby ustalać okoliczność wzrostu wartości nieruchomości. Konstatacja taka byłaby wprost sprzeczna z modelem postępowania w tym zakresie przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
W przedmiotowej sprawie J. I. złożył wprawdzie do organu I instancji prywatny operat szacunkowy przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego D. S. wskazujący, iż został sporządzony dla potrzeb postępowania spadkowego. Przedłożony operat szacunkowy nie mógł być traktowany jako dowód w sprawie (nie został przygotowany dla ustalenia opłaty planistycznej). Operat sporządzony na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej przez rzeczoznawcę L. W. zawierał wskazanie właściwego celu, dla którego został sporządzony, tj. określenie wartości rynkowej nieruchomości, która będzie podstawą do ustalenia opłaty pobieranej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (renta planistyczna), na działce nr [...], obręb W.. Natomiast prywatny operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. S., nie tylko nie zawierał wskazania, że został przygotowany dla ustalenia opłaty planistycznej ale precyzyjnie określał, że sporządzony został jedynie dla potrzeb postępowania o spis inwentarza, co umożliwiało zastosowanie innej metodyki dokonywania wyliczeń, a tym samym uniemożliwiało dokonywanie jakichkolwiek porównań. Opinia L. W. ustaliła wartość działki na dzień jej sprzedaży, tj. 14 czerwca 2021 r. Ponadto L. W. zarówno w piśmie z dnia 10 lipca 2023 r. jak i w piśmie z dnia 29 września 2023 r. wyjaśniła, że nie ma możliwości porównywania obu sporządzonych operatów. Słusznie zauważono w piśmie z dnia 29 września 2023 r., że operaty szacunkowe sporządzone są dla różnych celów, uwzględnione są w nich różne stany nieruchomości, sporządzone są na inne daty, a ponadto szacowane w nich wartości ustalone są dla innego przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym. Operat szacunkowy sporządzony przez biegłego D. S., został sporządzony na potrzeby postępowania spadkowego i obejmował określenie wartości m.in. prawa własności przedmiotowej działki o nr ew. [...] położonej w m. W.. Operat ten nie określa wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego. W operacie tym, określono wartość prawa własności gruntów rolnych, którą powiększono współczynnikiem korekcyjnym, w związku z przeznaczeniem części terenu od strony drogi publicznej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Powiększenie Zwartości gruntów rolnych współczynnikiem korekcyjnym (w wysokości 1,1), nie stanowiła określenia wartości rynkowej tego gruntu jako gruntu przeznaczonego w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową. Świadczyłoby to o tym, iż grunty pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową są droższe o 10% od gruntów rolnych. L. W. wyjaśniła, że operat szacunkowy sporządzony przez nią na potrzeby określenia wzrostu wartości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego (renta planistyczna) obejmuje:
- określenie wartości rynkowej prawa własności gruntów rolnych z prawem zabudowy przeznaczenie przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz
- określenie wartości rynkowej prawa własności gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową - przeznaczenie po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynikało z dokumentów planistycznych zmianą planu objęta była tylko część działki nr [...] o obszarze 4305 m˛, więc wzrost wartości określono tylko dla tego obszaru. L. W. wyjaśniła, że dla określenia wartości gruntów po zmianie planu miejscowego, czyli przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową posłużono się, transakcjami o najniższych cenach jednostkowych za 1 m2. Z analizy rynku wynika, że średnia cena transakcyjna gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową z analizowanych transakcji wynosiła [...] zł/m˛.
W przedmiotowym operacie wartość jednostkowa lm gruntu wynosi [...] zł. W swoich pismach J. I. zarzucił brak przeprowadzenia rozprawy, celem należytego wyjaśnienia sprawy. Wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy nie jest wiążący dla-organu (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis 2014, LEX el/2014). Stosownie do art. 89 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego przeprowadza się rozprawę w przypadku, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę wówczas, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej nie było ani konieczne, ani obowiązkowe, gdyż strona zapoznała się z treścią operatu szacunkowego i złożyła do niego zastrzeżenia. Rozprawa natomiast nie przyczyniłaby się do przyśpieszenia lub uproszczenia postępowania, a w sprawie nie miał zastosowania żaden przepis, który nakładałby na organ obowiązek przeprowadzenia rozprawy, nie było także konieczne przesłuchanie świadków czy też biegłego - tym bardziej, że Kolegium we własnym zakresie dokonało kompleksowej oceny operatu szacunkowego w aspekcie wynikającym z przepisów art. 77 i art. 80 k.p.a. Organ nie miał także bezwzględnego obowiązku przeprowadzania rozprawy administracyjnej w przedmiotowej sprawie, gdzie organ opiera się przede wszystkim na zgromadzonych dokumentach. Ponadto z przepisu art. 89 § 1 k.p.a wynika, że rozprawę przeprowadza się, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Z akt sprawy wynika, że stronie zarówno przez organem I instancji jak i II instancji był zapewniony czynny udział w sprawie. Strona miała możliwość wypowiadania się w sprawie i wyrażania stanowiska. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny, pozwalał na wydanie rozstrzygnięcia i nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. W takich okolicznościach Sąd nie stwierdził naruszenia obowiązujących przepisów prawa.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.