II SA/Po 799/22

II SA/Po 799/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
1.art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 6, pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 4 i art. 2 pkt 5, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz- Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skarg T. D., M. K. i M. R. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 25 września 2018 r., LXXIII/1359/VII/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi
Uzasadnienie
T. D., M. R. i M. K. (dalej zwane łącznie skarżącymi) reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na uchwałę Nr LXXIII/1359/VII/2018 Rady Miasta Poznania z dnia 25 września 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Krzyżanki" pomiędzy ul. Słupską i Sianowską w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2018 r. poz. 7620; dalej jako: m.p.z.p., uchwała, Plan miejscowy). Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
1. art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 3, pkt 6, pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 4 i art. 2 pkt 5, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym na dzień 25 września 2018 r., dalej jako: upzp) poprzez:
- naruszenie przy uchwalaniu m.p.z.p. zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju wobec bezzasadnego znacznego ograniczenia Skarżącym możliwości zagospodarowania działki [...] i [...], w szczególności przez nieuzasadnione: wyznaczenie zbyt szerokich "stref ochronnych cieku Krzyżanka", tj. obszarów wolnych od zabudowy dla rowu odprowadzającego wody opadowe (w całości skanalizowanego na działce [...]), a tym samym usytuowanie linii zabudowy w odległości od kilkunastu do kilkudziesięciu metrów od rowu (rurociągu), co spowodowało znaczące ograniczenie zabudowy po obu stronach rowu (rurociągu);
- określenie dla części działki [...] i [...] oznaczonej odpowiednio symbolem [...] i [...] minimalnej powierzchni działki budowlanej na 1800 m2 przy ustaleniu dla części działki [...] oznaczonej symbolem [...] minimalnej powierzchni działki budowlanej na 500 m2 m.in. celem rzekomego: uporządkowania gospodarki wodno- ściekowej, zabezpieczenia "cieku Krzyżanka" i jego otoczenia przed niekontrolowaną zabudową niezgodną z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania uchwalonym uchwałą Nr LXXII/1137/VI/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r. (dalej jako: Studium 2014), uporządkowania spraw własnościowych, ustalenia zasad ochrony środowiska i przyrody
-przerzucenie na Skarżących ciężaru utrzymania rurociągu (rowu) na ich działkach służącego do odprowadzania wód opadowych przez Miasto Poznań, co należy traktować jako cel publiczny;
-brak wyważenia przez organ interesu publicznego i interesu prywatnego Skarżących, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, wobec bezzasadnego znacznego ograniczenia Skarżącym możliwości zagospodarowania ww. działek
- nadużycie i przekroczenie władztwa planistycznego przez Organ wobec bezzasadnego znacznego ograniczenia Skarżącym możliwości zagospodarowania ww. działek
2. art. 15 ust.1, 2 pkt 2, 3, 6, 7, 9 i 10 u.p.z.p. poprzez
-sporządzenie projektu planu miejscowego, zawierającego część tekstową i graficzną, niezgodnie z zapisami Studium 2014 oraz z przepisami odrębnymi - Ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.; dalej jako: poś), Ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.; dalej jako: uop), Ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.; dalej jako: pw), odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym, wraz z niepełnym uzasadnieniem, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego znacznego ograniczenia Skarżącym możliwości zagospodarowania ich nieruchomości
- wadliwe określenie w m.p.z.p. zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu; zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu; granic i sposobu zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów; szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy; zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wobec bezzasadnego znacznego ograniczenia Skarżącym możliwości zagospodarowania ich nieruchomości,
3. art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym na dzień 25 września 2018 r., w którym uchwalono m.p.z.p.; dalej jako: Pr. bud.) poprzez bezzasadne ograniczenie Skarżącym prawa do zabudowy działki [...] i [...] w Planie miejscowym,
4. art. 140 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.; dalej jako: KC) oraz art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 30, art. 31 ust 1-3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:
- naruszenie przez Organ w trakcie procedury planistycznej szeregu przepisów prawa wymienionych powyżej;
- naruszenie istoty prawa własności Skarżących do Działki [...] i [...], a w szczególności prawa do korzystania z niej jako przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w sposób zgodny z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem;
- nieuwzględnienie praw słusznie nabytych przez Skarżących;
- bezzasadne ograniczanie prawa do zabudowy ww. działek w sposób opisany powyżej;
- ograniczenie prawa własności Skarżących do Ddziałki [...] i [...] w sposób nieproporcjonalny, ograniczający istotę konstytucyjnej wolności i prawa własności Skarżących;
- naruszenie zasady równości wobec bezzasadnego znacznego ograniczenia Skarżącym możliwości zagospodarowania Działki [...] i [...] w sposób opisany powyżej
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności m.p.z.p. w części obejmującej: działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb Krzyżowniki, dla której Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], będącą przedmiotem własności skarżących oraz [...] arkusz mapy [...], obręb Krzyżowniki dla której Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]
Ponadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentów załączonych do skargi, k. [...]-[...] (tom [...] akt sądowych).
Motywując skargę podano, że T. D. i M. K. są współwłaścicielkami Działki [...] (wyodrębnionej z dawnej działki nr [...]) położonej przy ul. [...] w Poznaniu przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, która jest w pełni uzbrojona w media. Ponadto T. D. jest współwłaścicielką nieruchomości nr [...] z M. K. i M. R..
W momencie nabycia nieruchomości przez Skarżącą T. D. nie obowiązywał dla niej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W dniu 28 października 2014 r. T. D. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] (z której części wyodrębniono później aktualną Działkę [...]), na podstawie którego Prezydent Miasta Poznania decyzją nr [...] z 8 września 2016 r. znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolno stojącej. W dniu 19 listopada 2014 r. wniesiono o ustalenie warunków zabudowy dla drugiej działki tj. [...], a Prezydent Miasta Poznania decyzją nr [...] z 28 września 2016 r. znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolno stojącej.
W ww. decyzjach ustalono m.in. nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości od 6 m do 10,5 m od krawędzi znajdującego się ówcześnie na dawnej działce nr [...] (z której wyodrębniono m.in. aktualną Działkę [...]) rowu, a w przypadku działki [...] w odległości 6m od krawędzi rowu.
Rów na działce nr [...] jest całkowicie skanalizowany, a na działce nr [...] częściowo (przepust).
Prezydent Miasta Poznania decyzją nr [...] z 10 marca 2017 r., znak: [...], udzielił Skarżącej T. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolno stojącej na dawnej działce nr [...] (z której części wyodrębniono później aktualną Działkę [...]). Następnie w dniu 28 marca 2017 Skarżąca T. D. zgłosiła zamiar budowy budynku gospodarczego o powierzchni do [...] m2. Prezydent Miasta Poznania nie wniósł sprzeciwu. Skarżąca T. D. wybudowała oba ww. budynki i zakończyła inwestycję zgodnie z prawem. Z kolei po wejściu w życie m.p.z.p. Prezydent Miasta Poznania wygasił decyzję z o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...].
Skarżąca T. D. jest członkiem Stowarzyszenia "[...]", które także aktywnie uczestniczyło w procedurze planistycznej. Skarżąca wraz z innymi właścicielami terenu przez który przechodzi rów wielokrotnie wskazywała organowi, iż nie jest uzasadnione (nie wynika m.in. ze Studium jak i stanu rzeczywistego) wprowadzenie specjalnej ochrony przyrodniczej cieku Krzyżanka, a tereny te powinny być przeznaczone pod zabudowę. W skardze szczegółowo opisano aktywne działania skarżącej mające na celu zweryfikowanie stanu środowiska, w tym w szczególności dotyczących dz. nr [...] i [...], które nie mają w jej ocenie szczególnej wartości przyrodniczej, nie znajdują się na nich siedliska zwierząt, ciek Krzyżanka nie jest użytkiem ekologicznym, ani nie znajduje się na obszarze chronionym jak Natura 2000. Skarżący brali też aktywny udział w konsultacjach społecznych projektu planu, zgłaszali uwagi oraz zakwestionowali przyjęte ustalenia dla działki nr [...] i działki nr [...]. Ostatecznie jednak Rada Miasta Poznania uchwaliła plan ignorując uwagi składane m.in. przez skarżących.
W m.p.z.p. działka [...] jest oznaczona symbolami [...] i [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (zob. § 3 pkt 1, § 11 m.p.z.p.). Na działce [...] wyznaczono maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości od kilkunastu do kilkudziesięciu metrów od rowu (rurociągu) oraz ustanowiono "strefy ochronne cieku Krzyżanka" mające zróżnicowaną szerokość od krawędzi rowu (rurociągu). Z kolei działka [...] oznaczona jest symbolem [...], dla której wyznaczono również znaczne odległości maksymalne od rowu i ustanowiono strefy ochronne.
Całkowicie nieuzasadnione zdaniem skarżących jest ograniczenie zabudowy na należącej do Skarżących działce [...] i [...] (po obu stronach rowu mającego kiedyś funkcję melioracyjną, a obecnie rurociągu stanowiącego element systemu kanalizacji deszczowej). Jest to widoczne na rysunku MPZP (załączniku nr [...] do MPZP). Maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy mają nieregularny kształt, tak jak "strefy ochronne cieku Krzyżanka" mają zróżnicowaną szerokość od krawędzi rowu (rurociągu).
Wskazano, że w latach 60-tych XX wieku rów melioracyjny przebiegający przez teren objęty m.p.z.p. został przebudowany - jego dno wyłożono płytami betonowymi, wykonano stopnie spiętrzające a brzegi umocniono faszyną. Pracami objęto także część rowu melioracyjnego przebiegającego przez dawną działkę nr [...] i działkę nr [...]. Stał się rowem uszczelnionym i stopniowo tracił funkcję melioracyjną.
Decyzjami władz Miasta Poznania rów przebiegający m.in. przez Działkę [...] w latach 80-tych XX wieku został przekształcony w integralny element otwartego systemu kanalizacji deszczowej Osiedla Krzyżowniki- Smochowice.
Rów "Krzyżanka" klasyfikowany był jako urządzenie melioracji wodnych szczególnych (rów melioracyjny o symbolu SK-49A) do lat 80-tych XX wieku, jednak gdy utracił swoją pierwotną funkcję - regulację stosunków wodnych na potrzeby produkcji rolniczej - został z ww. ewidencji wykreślony. W latach wcześniejszych rów nie był klasyfikowany jako ciek naturalny i aktualnie również nie ma podstaw do uznania tego urządzenia wodnego za ciek naturalny. Aktualnie pełni funkcję elementu systemu kanalizacji deszczowej Miasta Poznania, wobec czego nie ma podstaw do jego szczególnej ochrony z uwagi na rzekome walory przyrodnicze.
Wskazano, że równolegle do prac nad planem miejscowym toczyła się inwestycja drogowa na objętym nim terenie, stąd argumentacja Miasta Poznania, że nie można było oszacować potrzeb w zakresie retencji i skutków finansowych rozwiązań wprowadzonych w m.p.z.p. jest całkowicie chybiona. Zarzucono, ze organ nie podjął jednak żadnych prac analitycznych zmierzających do oceny wpływu inwestycji drogowej na sąsiednie grunty (w tym działki skarżących), ograniczając się jedynie do wprowadzenia zakazów zabudowy w oderwaniu od rzeczywistych potrzeb i możliwości retencji wody. Ze względu na ukształtowanie terenu oraz całkowite skanalizowanie rowu, Działka [...] nie spełnia warunków do retencjonowania wody. Wprowadzony zakaz zabudowy jest zatem bezpodstawny.
Brak prawidłowego oszacowania skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p. w kontekście jego założeń, tj. uregulowania gospodarki wodno-ściekowej osiedla przekłada się na brak możliwości rozwiązania problemów związanych z przebudową i udrożnieniem rowu. Jeżeli strefa ochronna rowu (rurociągu) była przewidziana pod ewentualną retencję wód opadowych to Miasto Poznań powinno zaplanować środki na wywłaszczenie gruntów należących do prywatnych właścicieli, czego nie przewidziano w prognozie skutków finansowych uchwalenia MPZP.
Organ i Miasto Poznań w sposób niedopuszczalny oraz z naruszeniem prawa własności Skarżących przerzuciły na Skarżących obowiązek utrzymania rurociągu na Działce [...] służącego do odprowadzania wód opadowych przez Miasto Poznań, co należy traktować jako cel publiczny w rozumieniu art. 6 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.). Stanowi to dodatkowe istotne ograniczenie prawa własności Skarżących do Działki [...].
Ograniczenia dotyczące ustalenia "stref ochronnych cieku Krzyżanka", tj. obszarów wolnych od zabudowy dla rowu odprowadzającego wody opadowe (w całości skanalizowanego na Działce [...]) oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy są nieuzasadnione biorąc pod uwagę zarówno przebieg rowu na terenach objętych i nieobjętych planem (a w szczególności w granicach Działki [...]) jak i w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, jak i nie uwzględniły uwag składanych przez skarżących.
Jednym z założeń projektu planu miejscowego było wyznaczenie wolnych od zabudowy stref ochronnych wzdłuż "cieku Krzyżanka" przepływającego przez centralną część terenu objętego pracami planistycznymi w oparciu o zapis dotyczący jego zachowania jako otwartych śródlądowych wód powierzchniowych płynących i innych cieków, podczas gdy nie ma on takiego charakteru i jest to po prostu urządzenie wodne.
Zwrócono uwagę, że Studium 2014 w odniesieniu do "rowów melioracji szczegółowej", które wymienione są po spójniku "lub" i stanowią odrębną kategorię cieków, wskazuje jedynie na konieczność zachowania cyt. "ciągłości systemu melioracji i funkcjonowania rowów melioracji szczegółowej" (zob. s. 59 tomu II Studium 2014). Nie wprowadza zaś żadnej szczególnej ochrony tego rowu.
Ponadto w prognozie skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p. nie ujęto ewentualnych wywłaszczeń gruntów niezbędnych do stworzenia infrastruktury technicznej do gospodarowania wodami opadowymi, a tym samym nie spełniono zakładanych pierwotnie celów uchwalenia m.p.z.p. Skoro założeniem Planu miało być zapewnienie dostępu do rowu (rurociągu) w celu ich utrzymania i uregulowanie spraw własnościowych, to w uzasadnieniu uchwały i innych dokumentach planistycznych powinna zostać podana podstawa prawna na jakiej prywatni właściciele gruntów mają umożliwić Miastu Poznań dostęp do rowu (rurociągu). Byłoby to możliwe m.in. na podstawie ustanowienia służebności lub wywłaszczenia gruntów w obrębie rowu (rurociągu), co pociąga za sobą skutki finansowe, które powinny być uwzględnione w prognozie skutków finansowych uchwalenia Planu. Wyżej wskazane działania Miasta Poznań należy uznać za świadome i celowe doprowadzenie do znacznego obniżenia wartości rynkowej nieruchomości celem ułatwienia ich późniejszego wykupu na cele sieci kanalizacji deszczowej.
Dalej wskazano, że w toku uchwalania m.p.z.p. w rozstrzygnięciach uwag do planu jako drugi powód ustanowienia "stref ochronnych cieku Krzyżanka" obejmujących rów, Organ podał rzekome wysokie walory przyrodnicze otoczenia rowu (rurociągu) i konieczność zachowania "korytarza ekologicznego". Zdaniem skarżących utworzenie korytarza ekologicznego w obrębie rowu jest niemożliwe, ponieważ w dużej części jest on skanalizowany. Włączono do niego infrastrukturę kanalizacyjną taką jak: kolektory deszczowe, separatory i osadniki. Ciągłość rowu została przerwana. Miejsca lokalizacji tej infrastruktury to: ul. Dąbrowskiego, ul. Sianowska, ul. Łagowska, ul. Kociewska, ul. Słupska. Ponadto tereny prywatne są ogrodzone a m.p.z.p. nie reguluje kwestii ogrodzeń. Ogrodzenia utrudniają lub uniemożliwiają migrację fauny. Stowarzyszenie "[...]" oraz Skarżąca T. D. wskazywali, że wyznaczenie strefy wolnej od zabudowy o szerokości 3- 6 metrów symetrycznie po obu stronach rowu (rurociągu) stanowi wystarczający bufor zapewniający ewentualną migrację. Organ nie uzasadnił, dlaczego proponowana strefa o ww. szerokości jest niewystarczająca dla celów utrzymania rowu (rurociągu). Nie przedstawił żadnych analiz, które uzasadniałyby tak znaczne rozszerzenie strefy wyłączonej z zabudowy. Co więcej, na rysunkach projektu planu wskazano potencjalne miejsca stagnacji/retencji wód (zob. s. 29, 30, 37-44). Nie znajdują się one jednak na działce nr [...] (z której wyodrębniono m.in. aktualną działkę [...]) i działce nr [...]. Na ww. rysunkach zaznaczono także, że rów jest skanalizowany (wąska linia). Na dawnej działce nr [...] (z której powstała m.in. Działka [...]) rów został całkowicie skanalizowany. Nie wiadomo zatem z jakich względów ustanowiono strefę ochronną na Działce [...], skoro skanalizowany rów zabezpiecza nieruchomość Skarżących przed zalewaniem i jednocześnie nie jest możliwe ustanowienie korytarza ekologicznego.
Organ uzasadnił, że przyczyną wprowadzenia ograniczeń w zabudowie są potencjalne podtopienia gruntów sąsiadujących z rowem, spowodowane wprowadzeniem wód opadowych z miejskiej kanalizacji deszczowej. W ocenie skarżącej ten argument jest bezpodstawny, a jeśli występowały okresowe podtopienia to wynikały one z wprowadzenia do rowu (rurociągu) wód opadowych pochodzących z miejskiej kanalizacji deszczowej oraz złego stanu technicznego przepustów (zwłaszcza pod ulicą Słupską).
Wprowadzone w uchwale ograniczenia naruszają w sposób rażący zasadę proporcjonalności w kontekście zasady równości podmiotów wobec prawa, albowiem na dalszym odcinku biegu rowu m.p.z.p. dopuszcza zabudowę po jego obu stronach. Tym samym właściciele tych działek są uprzywilejowani w stosunku do Skarżących, pomimo braku istnienia obiektywnych przesłanek, które by to uzasadniały.
Skarżący zwrócili uwagę, że nie jest możliwa racjonalna zabudowa ich działek po obu stronach rurociągu (dawnego rowu), z uwagi właśnie na nieracjonalne ustanowienie jego strefy ochronnej. Wadliwy jest zapis części tekstowej (zob. § 5 pkt 5, § 7 pkt 3, § 11 pkt 4 MPZP) oraz części graficznej m.p.z.p. w zakresie wyznaczenia "stref ochronnych cieku Krzyżanka" na Działce [...] o szerokości większej niż 6 m oraz co do znacznego ograniczenia zabudowy po obu stronach rurociągu na Działce [...] i [...].
Nieuzasadnione jest również służące ograniczeniu zabudowy ustalenie dla części Działki [...] (na terenie oznaczonym jako [...] i [...] ([...]) powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych (z wyłączeniem działek pod lokalizację infrastruktury technicznej oraz dojścia i dojazdy) na nie mniejszą niż 1800 m2 (zob. § 11 pkt 17 ppkt c m.p.z.p.). Biorąc pod uwagę określone w m.p.z.p. "strefy ochronne cieku Krzyżanka" oraz maksymalne nieprzekraczalne linii zabudowy, nie jest aktualnie możliwym podział działki [...] i [...]. Ograniczenie to wpływa na wykonywanie prawa własności przez skarżących, albowiem Działka [...] ma powierzchnię 1842 m2 a [...] 3248 m2, a tym samym nadaje się do podziału, ale nie w sposób wskazany w planie. Zauważyć należy przy tym, że sąsiednie działki mają kilkaset m2 a ten sam MPZP np. dla terenów [...], [...] i [...] (na którym leży część Działki [...]) przewiduje działki budowlane o minimalnej powierzchni 500 m2.
Wyżej wskazany zapis m.p.z.p. nie ma żadnego uzasadnienia i stanowi przejaw nadmiernego wkroczenia w sferę własności skarżących. Nie wiadomo, w jaki sposób zdaniem Organu ustalenie zakazu wydzielenia działek budowlanych mniejszych niż 1800 m2 na części działki [...] ma służyć interesowi publicznemu, szczególnie gdy weźmie się pod uwagę aktualny na moment uchwalania planu charakter rowu. Ingerencja w prawo własności jest w tym zakresie rażąco nadmierna. Co więcej, została zrealizowana z naruszeniem zasady równości i proporcjonalności. W ocenie Skarżących całkowicie wystarczającym i uwzględniającym interes publiczny i prywatny byłoby wprowadzenie zakazu wydzielania nowych działek budowlanych mniejszych niż 500 m2.
Zdaniem skarżących wyżej wymienione wadliwe postanowienia Planu miejscowego stanowią także naruszenie art. 4 pr. bud. poprzez bezzasadne ograniczenie prawa do zabudowy działki [...] oraz naruszają prawo własności Skarżących do nieruchomości zdefiniowane w art. 140 KC i chronione na podstawie art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP.
Ponadto w m.p.z.p. przyjęto rozwiązania i zapisy, które są niezgodne z przepisami prawa wodnego, albowiem jak wykazano powyżej, odnoszą się do wód powierzchniowych płynących, podczas gdy winny być dostosowane do regulacji związanych z funkcjonowaniem systemu kanalizacji deszczowej otwartej.
Organ pominął interes prywatny oraz uwagi i wnioski zgłaszane w toku procedury planistycznej dokonując ustaleń, które ingerują nadmiernie w prawo własności Skarżących a jednocześnie nie służą ochronie interesu publicznego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o przystąpienie do sporządzenia Planu wystąpiła Rada Osiedla Krzyżowniki- Smochowice (uchwała Nr L/183A/I/13 Rady Osiedla Krzyżowniki- Smochowice z dnia 25 listopada 2013 r.), która jako bezpośredni powód wywołania planu wskazała wniosek o wydanie warunków zabudowy dla dz. [...] przy ul. [...], a także potrzebę: uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, zabezpieczenia cieku i jego otoczenia przed niekontrolowaną zabudową niezgodną z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania oraz uporządkowania spraw własnościowych, w tym zabezpieczenia publicznych przejść i przejazdów pieszo-rowerowych przez Krzyżankę. W kwestii przedmiotowego obszaru wpłynęły także wnioski złożone przez osoby fizyczne, zarówno popierające wniosek Rady Osiedla, jak i wyrażające sprzeciw.
Pomimo skali dokonanych na przestrzeni wielu lat przekształceń oraz stopniowej zabudowy terenów, dolina Krzyżanki pełni rolę lokalnego korytarza ekologicznego. Krzyżanka przepływa przez obszar Planu w płytkiej niecce, która w wielu przypadkach została zagospodarowana jako część przydomowych ogrodów. Mimo antropogenicznych przekształceń tego obszaru, z uwagi na obecność wód powierzchniowych oraz towarzyszących im powierzchni porośniętych zielenią, tereny te stanowią niezwykle istotny element zapewniający łączność ekologiczną między terenami Planu a terenami północno-zachodniego klina zieleni w Poznaniu. Funkcjonowanie porośniętych zielenią powierzchni (w bezpośrednim sąsiedztwie Krzyżanki) stanowi ponadto niezwykle istotny element zagospodarowania, wpływający na kształtowanie lokalnego mikroklimatu, zapewnienie możliwości przewietrzania terenów zlokalizowanych w rejonie obszaru opracowania oraz utrzymanie zdolności retencyjnych terenów. Z tego też względu obszar w bezpośrednim sąsiedztwie Krzyżanki jest cennym zasobem ekologicznym zarówno w skali lokalnej, jak i całego miasta.
Przy sporządzaniu zaskarżonego Planu konieczne było również uwzględnienie polityki przestrzennej gminy, wyrażonej w Studium, w którym dla terenów Planu wyznaczono kierunek zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako wiodący, zastrzegając równocześnie kierunki uzupełniające, obejmujące: zabudowę usługową towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej.
Z uwagi na znaczenie ochrony środowiska w polityce przestrzennej miasta Poznania w Studium wskazano, że "na terenach przeznaczonych pod zabudowę należy w zagospodarowaniu uwzględnić ochronę istniejących niewielkich cieków i związanych z nimi lokalnych korytarzy ekologicznych, poprzez określenie w planie miejscowym ich przebiegu i przeznaczenia terenu dolinek pod np. zieleń nieurządzoną i wody lub co najmniej odpowiednie wyznaczanie linii zabudowy.".
W Studium zwrócono szczególną uwagę na zabezpieczenie tego rodzaju terenów, w tym ze wskazaniem konkretnie terenu Krzyżanki. Zgodnie bowiem z jego zapisami zachowuje się jako otwarte śródlądowe wody powierzchniowe płynące i inne cieki, jak m. in.: Krzyżanka, w odniesieniu do których, na etapie sporządzania miejscowego planu, należy uwzględnić wyłączenie z zabudowy ich bezpośrednich dolin, w szczególności tras zalewowych lub uwzględnić zachowanie ciągłości systemu melioracji i funkcjonowania rowów melioracji szczegółowej.
Organ zauważył, iż zaskarżony Plan musiał uwzględniać politykę przestrzenną miasta Poznania, wyrażoną w obowiązującym Studium, co miało niewątpliwy wpływ na kształt przyjętych w Planie rozwiązań.
Nie ulega wątpliwości, że wśród społeczności lokalnej wykształciło się kilka różnych koncepcji zagospodarowania obszaru Planu, co w połączeniu z presją inwestycyjną na te tereny wymagało określenia przeznaczenia tych terenów w formie planu miejscowego. Oznaczało to konieczność wyważenia różnych, często przeciwstawnych interesów, na co jednoznacznie wskazuje treść składanych w toku procedury wniosków i uwag.
Organ zauważył, iż już na etapie zbierania wniosków do procedury planistycznej zarysował się bardzo wyraźny i równomierny podział na osoby domagające się ochrony Krzyżanki przed zabudową oraz osoby domagające się umożliwienia zabudowy bezpośrednio w sąsiedztwie Krzyżanki.
W związku z rozbieżnościami, które pojawiły się już na etapie składania wniosków do projektu Planu oraz kierunkami i wytycznymi wynikającymi ze Studium, zadecydowano o wypracowaniu, dla obszaru bezpośrednio wzdłuż Krzyżanki, wariantu kompromisowego pomiędzy postulatami właścicieli działek domagającymi się zwiększenia możliwości inwestycyjnych a postulatami zwiększenia ochrony Krzyżanki. Dokonana przy sporządzaniu projektu Planu analiza sytuacji przestrzennej i charakteru zabudowy wzdłuż poszczególnych ulic oraz kwartałów zabudowy spowodowała wyznaczenie na obszarze Planu kilkunastu terenów o różnych zasadach zagospodarowania w celu kontynuacji charakteru zabudowy zarówno wzdłuż zewnętrznych ulic stanowiących granice obszaru planu, jak i dla nowej zabudowy w drugiej linii zabudowy, wewnątrz wyznaczonych kwartałów (tereny oznaczone w Planie symbolami 1-13MN). W celu ochrony cieku Krzyżanka na terenach 11 MN, 12MN i 13MN, wyznaczonych w bezpośrednim sąsiedztwie Krzyżanki, Plan umożliwia realizację wyłącznie budynków wolno stojących o znacznie bardziej ekstensywnych parametrach zabudowy (m. in.: 14 % powierzchni zabudowy, minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych nie mniejsza niż 1800 m2) niż na pozostałych terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bardziej oddalonych od Krzyżanki, na których dopuszcza się również zabudowę w układzie bliźniaczym.
Tym samym w ramach wariantu kompromisowego zdecydowano się na umożliwienie lokalizacji nowej zabudowy wzdłuż Krzyżanki, różnicując intensywność zabudowy ze względu na przebieg cieku Krzyżanka i ekstensyfikując ją w bezpośrednim jego sąsiedztwie. Także bezpośrednio na działkach, przez które przepływa Krzyżanka (w tym na działce Skarżących) Plan wprowadza możliwość nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednak w mniejszym zakresie niż wnioskowali właściciele działek, chcący je swobodnie zabudować. W celu ochrony wartości przyrodniczych wyznaczono stosowne linie zabudowy oraz wskazano strefy wolne od zabudowy, tj. swoiste strefy ochronne cieku Krzyżanka, które mają stanowić zieleń ogrodową, towarzyszącą prywatnym działkom budowlanym.
Zdaniem organu przyjęte w Planie rozwiązania kompromisowe dla działek zlokalizowanych wzdłuż Krzyżanki ustalane były w oparciu o ówczesny stan faktyczny i prawny. Istotnym jego elementem był fakt, iż skarżący dysponowali w tamtym czasie działką nr [...], którą to działkę dopiero w listopadzie 2019 r. (a więc ponad rok po uchwaleniu Planu) podzielono na obecnie istniejące działki [...], [...] i [...]. Działki nr [...] i [...] zostały następnie wydzielone do nowych ksiąg wieczystych, choć w dalszym ciągu są własnością skarżących. Tak więc podstawą do wypracowania kompromisowego rozwiązania planistycznego dla działki Skarżących była istniejąca wówczas działka nr [...], dla której wydano decyzje administracyjne (podzielona dopiero rok po uchwaleniu Planu). Treść tych decyzji została uwzględniona w projekcie Planu poprzez takie ustalenie parametrów zabudowy i takie wyznaczenie linii zabudowy, które w żaden sposób nie kolidowało z uzyskanymi i zrealizowanymi decyzjami.
Organ wyjaśnił, że nieregularny kształt strefy ochronnej wynika z istniejących na tym obszarze uwarunkowań, wydanych decyzji administracyjnych oraz ze złożonych wniosków na etapie opracowywania projektu planu. Wyznaczenie linii zabudowy analizowano także w kontekście granic działek poszczególnych właścicieli. W przypadku Skarżących oznaczało to uwzględnienie wydanego pozwolenia na budowę dla ówcześnie istniejącej działki nr [...].
Zdaniem organu kwestionowana przez skarżących strefa ochronna wzdłuż Krzyżanki wyznaczona została w sposób optymalny, uwzględniający przy tym własność prywatną i wydane prawomocne pozwolenia na budowę, a także w miarę możliwości wydane decyzje o warunkach zabudowy.
W sposób najbardziej kompromisowy zaproponowano uzupełnienie zabudowy wzdłuż doliny Krzyżanki tak, by łączyć nadrzędny cel ochrony cieku z możliwością lokalizacji budynków mieszkalnych na działkach o różnej powierzchni i geometrii, należących do różnych właścicieli. Natomiast przewężenia strefy ochronnej, występujące w innych miejscach Planu, nie są uwarunkowane nierównym traktowaniem Skarżącego względem innych właścicieli gruntów, lecz koniecznością uwzględnienia już wydanych decyzji administracyjnych z zakresu prawa budowlanego, co, wbrew twierdzeniom skargi, nie stanowi podstawy do stwierdzenia naruszenia zasady równości.
Organ dodał, iż kwestia wyznaczenia w Planie strefy ochronnej Krzyżanki była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w analogicznej sprawie, dotyczącej zresztą tego samego planu miejscowego, gdzie Sąd stwierdził prawidłowość wyznaczenia takiej strefy i zachowania zasady proporcjonalności przez organ planistyczny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2019 r., IV SA/Po 1250/18).
Zdaniem organu wyrażona w skardze dezaprobata dla wyznaczenia w Planie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych i powierzchni zabudowy także nie jest zasadna.
Zarówno parametr minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych nie mniejszej niż 1800 m2, jak i ograniczenie powierzchni zabudowy na terenach 11MN- 13MN do 14% działki budowlanej, służą ekstensyfikacji zabudowy na tych terenach, a tym samym realizacji celu Planu, jakim była ochrona wartości przyrodniczych Krzyżanki. W ten sposób, poprzez wprowadzenie działek o dużej powierzchni z niskim procentem zabudowy, pogodzono konieczność ochrony Krzyżanki z możliwością zabudowy działek do niej przylegających.
W ocenie organu nie ma przy tym podstaw do kwestionowania zachowania przez Rade Miasta Poznania zasady równości, gdyż jednolite parametry określone zostały dla wszystkich działek położonych przy cieku na terenach 11MN-13MN (§11 pkt 6 lit. b oraz pkt 17 lit. c Planu).
Niewłaściwe jest także wyrażone w skardze twierdzenie, iż to działania Rady Miasta Poznania, poprzez wyznaczone w Planie parametry, uniemożliwiły zabudowę działki nr [...] i [...]. Organ wskazał, iż w chwili uchwalenia Planu działka nr [...] nie istniała (jej teren wchodził w skład działki nr [...])- stanowiła ona bowiem część większej działki, której zagospodarowanie było możliwe zgodnie z liniami zabudowy i parametrami przyjętymi w Planie, w taki sposób aby ochronić walory przyrodnicze cieku Krzyżanka. I tak też się pierwotnie stało, teren działki nr [...] został zagospodarowany zgodnie z zapisami planu. Jej fragment, na którym Plan to przewidywał, został zabudowany. Pozostały fragment, przylegający do cieku miał stanowić część jego strefy ochronnej. Jednak po uchwaleniu Planu z działki [...] wydzielono działkę [...], która prawie całkowicie pokrywa się z przewidzianą strefą ochronną. Zabudowanie wydzielonej w ten sposób działki [...] stoi w sprzeczności z przyjętym kompromisem: zabudową na fragmentach dużych działek, z jednoczesnym pozostawieniem strefy ochronnej od cieku Krzyżanka na ich pozostałej części. Przy uchwalaniu planu wzięto pod uwagę ustalenie parametrów zabudowy dla działki nr [...], w takiej formie jak było to możliwe gdy wydana była dla niej decyzja o warunkach zabudowy.
Organ podkreślił, iż to już pod rządami obowiązującego Planu wydzielono geodezyjnie działkę [...] niemożliwą do zagospodarowania zgodnego z oczekiwaniami właścicieli, obejmującą obszar strefy ochronnej od cieku Krzyżanka.
Przechodząc natomiast do możliwości określenia w Planie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, organ wskazał, iż ta kwestia także była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i Sąd również nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniach gminy.
Bez znaczenia dla sprawy pozostaje natomiast kwestia semantyczna - czy Krzyżanka jest w istocie ciekiem czy rowem melioracji szczególnej i czy na terenie działki [...] jest ona skanalizowana w rurociągu.
Organ zaznaczył, iż kwestia wyznaczenia strefy ochronnej wzdłuż Krzyżanki nie jest tożsama z wyznaczeniem strefy ochronnej ujęcia wody, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.). Strefa ochronna uwidoczniona na rysunku Planu została określona w § 5 pkt 5 Planu i jest swoistym narzędziem planistycznym mającym na celu doprecyzowanie przeznaczenia terenów wzdłuż Krzyżanki.
Kwestię rzekomego nieuprawnionego obciążenia skarżącego "obowiązkiem utrzymania rowu melioracyjnego" (tzn. Krzyżanki) także analizował już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdzając, iż "jeżeli nawet Krzyżanka jest tylko rowem ziemnym, kształtującym zasoby wodne, to w rozumieniu art. 16 pkt 65 lit. a u.p.w. [ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne] jest urządzeniem wodnym, do utrzymywania którego w myśl art. 188 ust.1 u.p.w. zobowiązani są właściciele nieruchomości, na których jest zlokalizowana. Jeżeli zaś jest rowem stanowiącym urządzenie melioracji urządzeń melioracji wodnych, to w myśl art. 205 u.p.w. jego utrzymywanie należy do właścicieli gruntów, przez których działkę ciek ten przebiega, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy - do tej spółki wodnej. Tak więc nawet — jak podnosi skarżący – traktując Krzyżankę jako rów obowiązek jego utrzymania wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a nie z treści zaskarżonego planu. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie, iż w planie nałożono bezprawnie na skarżącego obowiązek utrzymania Krzyżanki i wskutek tego ograniczono go w możliwościach inwestycyjnych."(zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2019 r., IV SA/Po 1250/18).
Zdaniem organu niezasadne są zarzuty dotyczące ograniczenia prawa własności, jak i naruszenia zasady proporcjonalności przy uchwalaniu przepisów m.p.z.p. Organ zwrócił uwagę, iż działki Skarżących położone są na terenie oznaczonym w Planie symbolem [...] i [...], dla którego wyznaczono takie same parametry powierzchni zabudowy i powierzchni nowo wydzielonych działek jak dla terenu [...], na którym zlokalizowana jest działka skarżącego w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Po [...], a w której sąd skargę oddalił i podzielił argumentację organu.
Dodano, że Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 5 lipca 2022 r. (II OSK 2857/19), potwierdził prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i oddalił w całości skargę kasacyjną skarżącego, złożoną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2019 r. podzielając argumentację sądu I instancji.
Podsumowując organ stwierdził, iż skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw gdyż Plan w żaden sposób nie narusza postanowień Studium, a przy jego sporządzeniu i uchwaleniu nie doszło do przekroczenia tzw. władztwa planistycznego. Wbrew twierdzeniom skargi ustalenia Planu nie naruszają zasady proporcjonalności, gdyż przy zachowaniu wymogów procedury, w tym udziału czynnika społecznego, ukształtowano zapisy Planu w sposób umożliwiający zarówno efektywne zagospodarowanie działek wzdłuż Krzyżanki, jak i ochronę wartości przyrodniczych tego terenu. Kompromis, którego wyrazem są ustalenia Planu, posiada szczegółowe uzasadnienie, wynikające z dokumentacji planistycznej (w szczególności z uzasadnienia uchwały w sprawie Planu). Wbrew twierdzeniu skargi Plan realizuje także zasadę równości, poprzez ustalenie jednolitych parametrów zagospodarowania dla wszystkich działek o tym samym charakterze na terenach 11MN- 13MN. Nie ma podstaw do stwierdzenia nieuprawnionego różnicowania przez Plan podmiotów właścicielskich na przedmiotowych działkach, gdyż wszystkie działki na terenach 11MN-13MN mają wspólną i obiektywnie stwierdzalną cechę - zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie Krzyżanki, którą gmina uznała za wartą ochrony. Tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia przekroczenia przez gminę przysługującego jej władztwa planistycznego i naruszenia prawa własności Skarżących. Zachowując zarówno zasady proporcjonalności i równości, jak również prawidłowo uwzględniając kierunki zagospodarowania wyznaczone w Studium, gmina w przedmiotowej sprawie działała w granicach przyznanego jej ustawowo władztwa planistycznego.
W piśmie procesowym z dnia 15 grudnia 2022 r., jak i kolejnych pismach procesowych z dnia 20 marca 2023 r. i 3 kwietnia 2023 r. skarżący podtrzymali stanowisko zawarte w skardze oraz wnieśli o przeprowadzenie dodatkowych dowodów z dokumentów na okoliczności wskazane w skardze.
Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skargi okazały się niezasadne.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr LXXIII/1359/VII/2018 Rady Miasta Poznania z dnia 25 września 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dolina Krzyżanki" pomiędzy ul. Słupską i Sianowską w Poznaniu (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2018 r. poz. 7620; dalej jako: m.p.z.p., uchwała, Plan miejscowy).
Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2023, poz. 40 – dalej jako u.s.g.), więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności.
Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem.
Jak wynika z części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia skarżący są właścicielami działek nr [...] i [...], znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, które przeznaczone zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponieważ postanowienia planu miejscowego określiły kształt prawa własności poprzez ustalenie dla nieruchomości skarżących ograniczeń związanych z zabudową (w związku m.in. z wyznaczeniem strefy ochronnej wzdłuż Krzyżanki), to w ocenie Sądu doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, co wskazuje na dopuszczalność wniesionych skarg.
Konsekwencją pozytywnego ustalenia legitymacji skargowej jest ocena przez sąd zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej postanowień dotyczących działek stanowiących własność skarżących w świetle przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Wymaga zaznaczenia, iż zaskarżona uchwała była już przedmiotem badania tut. Sądu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1250/18 oddalającego skargę na ww. uchwałę, który następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2857/19 utrzymał w mocy, jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 639/19, w którym również skarga została oddalona (wyrok nieprawomocny).
Z uwagi na fakt, iż sądy dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w powyższych wyrokach nie stwierdziły istotnych naruszeń trybu sporządzania planu i wskazały, że w rozpatrywanym przypadku procedura planistyczna została dochowana, Sąd tej kwestii już nie badał, a stawiany w skardze zarzut naruszenia art. 15 ust.1, 2 pkt 2, 3, 6, 7, 9 i 10 u.p.z.p. był niezasadny.
Przechodząc do dalszych zarzutów skargi wskazać należy, że w ocenie skarżących przyjęte przez organ planistyczny przepisy doprowadziły do ograniczenia prawa własności skarżących w związku z wyznaczeniem zbyt szerokich stref ochronnych cieku Krzyżanka, uniemożliwiających pełną zabudowę ich działek, jak i skutkujących wyznaczeniem minimalnej powierzchni działki budowlanej. Skarżący zarzucali, że ciek Krzyżanka jest w istocie rowem melioracyjnym, co z kolei oznacza, że nie było uzasadnione uznanie go za cenny zasób przyrodniczy i wprowadzenie ograniczeń związanych z zabudową nieruchomości przez które on przebiega. Tak dalece idące ograniczenia stanowią o przekroczeniu przez gminę granic władztwa planistycznego i naruszeniu zasady proporcjonalności. Sąd wskazuje, że rozpoznając skargi i oceniając zasadność stawianych zarzutów miał na uwadze załączone do skargi i dalszych pism procesowych dokumenty, zgromadzone w t. [...] akt sądowych.
Oceniając więc czy wprowadzone w planie ograniczenia związane z zabudową działek nie są nadmierne i nieproporcjonalne należy podkreślić, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika podstawowa zasada prawa zagospodarowania przestrzennego - wolności zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny. Wolność tę można ograniczyć jedynie w granicach określonych ustawą i z uwagi na przeciwdziałanie naruszeniom interesu prawnego innych osób lub jednostek organizacyjnych i ochronę interesu publicznego. Granice określone ustawą, o których mowa w powyższym przepisie, to m.in. granice wyznaczone przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2493/11, CBOSA).
Jak wynika z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym ustawodawca nakazał uwzględnianie oprócz prawa własności również innych wartości, do których zaliczył wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi (wyrok NSA z 21.06.2016 r., II OSK 2541/14, CBOSA). Prawa własności nie należy rozumieć jako prawa absolutnego, bowiem może być ono ograniczone w drodze ustawy i – jak wynika z powyższego- jest tylko jedną z wielu wartości, które organy winny uwzględniać przy tworzeniu miejscowych planów. Celem uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobu ich zagospodarowania i zabudowy, mając na względzie ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 14 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). W sytuacji, gdy organy samorządowe tworzące plan miejscowy muszą uwzględniać oprócz własności szereg innych wartości ogólnospołecznych ustalenia planu są kompromisem pomiędzy uwzględnieniem interesu indywidualnych osób, interesu społecznego i państwowego (wyroki NSA z 5.12.2012 r., II OSK 2243/12,; z 14.11.2012 r., II OSK 2226/12, CBOSA). Innymi słowy akty planistyczne gminy mogą ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, pod warunkiem, że stanowią wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki.
W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi wyważono interes prywatny właścicieli nieruchomości z interesem publicznym i potrzebą ochrony środowiska. Przede wszystkim działki skarżących nie zostały całkowicie wyłączone spod zabudowy, przeznaczono je bowiem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ograniczając możliwość zbliżenia potencjalnej zabudowy do cieku Krzyżanka, wyznaczając wokół niego strefę ochronną, organ przyjął wariant kompromisowy- z jednej strony dopuścił zabudowę działki, lecz z drugiej uwzględniając potrzebę ochrony istniejącego cieku wyznaczył linię tej zabudowy. Działanie organu nie nosi przy tym znamion arbitralności, czy dowolności, lecz podyktowane zostało potrzebą ochrony środowiska. Prawo własności i ekonomiczny interes strony (w tym plany inwestycyjne dotyczące zabudowy) nie mają prymatu nad innymi wartościami wymienionymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. jakimi m.in. jest szeroko pojęta ochrona środowiska, w tym wód.
Należy zwrócić uwagę, że zgodnie ze Studium 2014 dla terenów planu wyznaczono kierunek zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jako wiodący, zastrzegając jednocześnie kierunek uzupełniający, obejmujący zabudowę usługową towarzyszącą budowie mieszkaniowej, zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej (por. wypis ze Studium k. 1077). Jak wskazano w odpowiedzi na skargę z uwagi na znaczenie ochrony środowiska w polityce przestrzennej miasta Poznania w Studium wskazano, że na terenach przeznaczonych pod zabudowę należy w zagospodarowaniu uwzględnić ochronę istniejących niewielkich cieków i związanych z nimi lokalnych korytarzy ekologicznych, poprzez określenie w planie miejscowym ich przebiegu i przeznaczenia terenu dolinek pod np. zieleń nieurządzoną i wody lub co najmniej odpowiednie wyznaczanie linii zabudowy (por. wypis ze Studium, k. 1083 verte). Co istotne w Studium 2014 odniesiono się do cieku Krzyżanka i zwrócono uwagę na potrzebę jego ochrony wskazując, że zachowuje się jako otwarte śródlądowe wody powierzchniowe płynące i inne cieki, jak m. in.: Krzyżanka, w odniesieniu do których, na etapie sporządzania miejscowego planu, należy uwzględnić wyłączenie z zabudowy ich bezpośrednich dolin, w szczególności tras zalewowych lub uwzględnić zachowanie ciągłości systemu melioracji i funkcjonowania rowów melioracji szczegółowej (wypis ze Studium, k. 1085).
Wbrew twierdzeniom skarżących w tych okolicznościach nie może być mowy o niezgodności postanowień planu z zapisami Studium. Z przywołanych w odpowiedzi na skargę fragmentów ww. aktu wynika, iż już na etapie Studium zakładano kompromisowe rozwiązania związane z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej lecz jednoczesną ochroną m.in. cieku Krzyżanka. Stąd uszczegółowienie ww. postanowień w przepisach planu, wyrażających się m.in. wyznaczeniem lokalizacji stref ochronnych (§ 5.5 m.p.z.p.), odprowadzania wód opadowych (§ 5.8 m.p.z.p.), zakazem lokalizacji budynków w strefach zieleni zwartej oraz w strefach ochronnych cieku Krzyżanka (§ 7.3 m.p.z.p.) oraz w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dla działek skarżących (§ 11 m.p.z.p.) jest po stronie lokalnego prawodawcy działaniem w pełni uzasadnionym i celowym.
Jednocześnie w ocenie Sądu wprowadzone ograniczenia związane z ochroną cieku Krzyżanka, ograniczającą możliwość zabudowy działek nie mogą być uznane za nadmierne i nieproporcjonalne do celu. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśniono, że ustalenia planu służyć mają m.in. ochronie środowiska. Podzielając w tym miejscu stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyroku o sygn. IV SA/Po 1250/18 należy podkreślić, że to właśnie ochrona środowiska obejmująca konkretnie ochronę (niezależnie od tego czy rowu, czy cieku) Krzyżanki jest celem publicznym ograniczającym w niezbędnym zakresie prawo własności skarżących poprzez ograniczenie możliwości zabudowy. Było więc dopuszczalne wyłączenie terenów bezpośrednio przylegających do cieku z możliwości zabudowy i nie świadczy to o przekroczeniu przez organ granic władztwa planistycznego. Podobnie takim ograniczeniem jest wprowadzenie dla części działki [...] (na terenie oznaczonym jako [...] i [...] ([...]) powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych (z wyłączeniem działek pod lokalizację infrastruktury technicznej oraz dojścia i dojazdy) na nie mniejszą niż 1800 m2 (§ 11.17 ppkt c m.p.z.p.).
Zwrócić należy uwagę, że w obrębie obszaru objętego planem wprowadzono różne minimalne powierzchnie działek oraz powierzchni biologicznie czynne. Należy jednak podkreślić, że wspomniane ograniczenia dotyczą jedynie działek przez które bezpośrednio przepływa Krzyżanka (np. przez działki skarżących). Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę w ramach wariantu kompromisowego zdecydowano się na umożliwienie lokalizacji nowej zabudowy wzdłuż Krzyżanki, różnicując intensywność zabudowy ze względu na przebieg i ukształtowanie cieku Krzyżanka i ograniczając ją w bezpośrednim jego sąsiedztwie.
Podzielić ponownie należy stanowisko zawarte w wyroku tut. Sądu o sygn. IV SA/Po 1250/18, że ochrona środowiska, w tym przypadku w postaci ochrony cieku czy rowu Krzyżanka (niezależnie od jego kwalifikacji prawnej), stanowi cel publiczny, gdyż zmierza do ochrony dobra publicznego jakim jest niewątpliwie środowisko. Przy czym jest to cel tak istotny, że usprawiedliwia ograniczanie prawa własności nieruchomości w niezbędnym zakresie. Jak wyżej wskazano już ze studium (z którym przecież plan miejscowy nie może być sprzeczny) wynika wprost, że należy uwzględnić wyłączenie z zabudowy bezpośrednie doliny cieków wodnych. Realizacji tego celu służy właśnie w zaskarżonym planie ustalenie pasa wolnego od zabudowy pomiędzy linią zabudowy, a rowem Krzyżanka. Przy czym nieregularna linia zabudowy wynika z obiektywnego faktu, że Krzyżanka biegnie nieregularnie. Tak więc ograniczenie prawa zabudowy przez skarżących ich działek nie wynika ze złej woli organu, czy nierównego traktowania skarżących, lecz naturalnego uwarunkowania ich działek tj., że przez ich działki przepływa Krzyżanka.
W ocenie Sądu ustanawiając sporne przepisy planu przyjęto wariant kompromisowy dla obszaru położonego bezpośrednio wzdłuż cieku Krzyżanka i wprowadzono dla niektórych terenów MN szczegółowe uwarunkowania. Jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę w celu ochrony cieku Krzyżanka na terenach 11 MN, 12MN i 13MN m.p.z.p. umożliwiono realizację wyłącznie budynków wolno stojących o znacznie bardziej ekstensywnych parametrach zabudowy (m. in.: 14 % powierzchni zabudowy, minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych nie mniejsza niż 1800 m2) niż na pozostałych terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na których dopuszcza się również zabudowę w układzie bliźniaczym. Plan stanowi rozwiązanie kompromisowe pomiędzy postulatami właścicieli działek domagającymi się zwiększenia możliwości inwestycyjnych, a postulatami zwiększenia ochrony cieku Krzyżanka. Wzdłuż cieku plan wprowadza możliwość nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jednak w mniejszym zakresie niż wnioskowali właściciele działek, chcący je swobodnie zabudować. W tym celu wyznaczono stosowne linie zabudowy oraz wskazano strefy wolne od zabudowy, tj. strefy ochronne cieku Krzyżanka które mają stanowić zieleń ogrodową, towarzyszącą prywatnym działkom budowlanym (uzasadnienie planu - dokumentacja planistyczna, poz. 17). W ocenie Sądu strefy ochronne wyznaczono w sposób optymalny i racjonalny, uwzględniający prawo własności skarżących, ale i naturalny przebieg cieku. Wbrew zarzutom skargi wypracowane w planie rozwiązanie nie stanowi nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących, pozwala na zabudowę działek z uwzględnieniem konieczności ochrony cieku Krzyżanka.
Dodać trzeba, na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, że w dacie uchwalania Planu działka skarżących miała nr [...]. Po jego uchwaleniu podzielono ją na mniejsze działki nr [...], [...] i [...]. Działki nr [...] j [...]. Jak wskazał organ przyjęte w planie rozwiązania kompromisowe w zakresie możliwości zabudowy działek przez które przechodzi Krzyżanka były dostosowane do istniejącego wtedy stanu faktycznego i prawnego, uwzględniały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę. Późniejszy podział działek przez skarżących i trudności w ich zagospodarowaniu nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności przepisów planu. Skarżący w dacie ich podziału mieli już świadomość obowiązujących przepisów (skoro wcześniej czynnie brali udział w procedurze ich uchwalania).
W kontekście powyższego za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 140 k.c. oraz art. oraz art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 30, art. 31 ust 1-3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP. Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 4 pr. bud. Bowiem skarżący nie zostali całkowicie pozbawieni prawa do zabudowy ich nieruchomości.
Podkreślenia wymaga również, że bez znaczenia dla wprowadzenia strefy ochronnej wzdłuż cieku Krzyżanka są dywagacje skarżących na temat tego, czy w istocie jest to tylko rów melioracyjny i służy do przesyłania wód opadowych. Rada Miasta Poznania była uprawniona do wprowadzenia restrykcji związanych z zagospodarowaniem terenu wokół Krzyżanki, w celu jego zachowania i ochrony przed postępującą urbanizacją. Stanowisko organu znajduje swoje oparcie w Studium (zob. cytowane wyżej fragmenty). Klasyfikacja Krzyżanki jako cieku, czy rowu melioracyjnego nie decyduje o tym, czy ten obszar może podlegać ochronie. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił również, że pomimo skali dokonanych na przestrzeni wielu lat przekształceń oraz stopniowej zabudowy terenów, dolina Krzyżanki pełni rolę lokalnego korytarza ekologicznego, i umożliwia migrację roślin i zwierząt. Faktem znanym Sądowi z urzędu jest, że w rejonach cieku jeszcze w latach 90 XX w. funkcjonował użytek ekologiczny Krzyżanka, co również wzmacnia argumentację organu o potrzebie jego ochrony z uwagi na walory przyrodnicze tego terenu miasta Poznania.
Zauważenia wymaga, że powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. II OSK 2857/19, wedle którego "wykorzystywanie w m.p.z.p. pojęcia "rowu" czy też "cieku", (...), nie miało znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że "klasyfikacja cieku jako cieku, czy rowu melioracyjnego nie decyduje o tym, czy ten obszar może podlegać ochronie".
Odnosząc się do zarzutu obciążenia skarżących "obowiązkiem utrzymania rowu melioracyjnego" (tzn. Krzyżanki), należy wskazać, iż dotyczy to zagadnień związanych z gospodarką wodno- ściekową, uregulowanych w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2268, aktualnie Dz.U. z 2022 poz. 2625., dalej u.p.w.). Jeżeli nawet przyjąć, że Krzyżanka jest tylko rowem ziemnym, kształtującym zasoby wodne, to w rozumieniu art.16 pkt 65 lit.a) u.p.w. jest urządzeniem wodnym do utrzymywania którego w myśl art. 188 ust. 1 u.p.w. zobowiązani są właściciele nieruchomości na których jest zlokalizowana. Jeżeli zaś jest rowem stanowiącym urządzenie melioracji urządzeń melioracji wodnych, to w myśl art. 205 u.p.w. jego utrzymywanie należy do właścicieli gruntów, przez których działkę ciek ten przebiega, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej działającej na terenie gminy - do tej spółki wodnej. Tak więc nawet – jak podnosi skarżący - traktując Krzyżankę jako rów obowiązek jego utrzymania wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a nie z treści zaskarżonego planu. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie, iż w planie nałożono bezprawnie na skarżących obowiązek utrzymania Krzyżanki i wskutek tego ograniczono ich w możliwościach inwestycyjnych.
Odnosząc się z kolei do uprzednio uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy wskazać trzeba, że art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ustanawia regułę, według której, wydana już decyzja o warunkach zabudowy traci moc, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne, niż w wydanej decyzji. Jest to konsekwencja zasady ustanowionej w art. 4 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którą ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku Planu miejscowego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z regulacją tą współgra przepis określający normatywny charakter planu miejscowego. W myśl art. 14 ust. 8 ustawy, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że na obszarze działania gminy jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Plan miejscowy nie musi powielać ustaleń decyzji o warunkach zabudowy wydanych przed jego uchwaleniem, o ile na ich podstawie nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący nie mogą więc czynić zarzutu, iż przepisy planu miejscowego regulują bardziej restrykcyjnie parametry zabudowy i sposób zagospodarowania terenu, niż decyzja o warunkach zabudowy, która z uwagi na wejście w życie planu została wygaszona. Organ wskazał przy tym, ze uchwalając przepisy planu wzięto pod uwagę wydane decyzje o pozwoleniu na budowę, jak i zrealizowaną już zabudowę.
Reasumując Sąd uznał, że zarzuty skargi jak i wywiedzione w dalszych pismach procesowych skarżących argumenty nie zasługiwały na uwzględnienie i nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przepisów planu odnoszących się do działek skarżących nr [...] i [...]. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ planistyczny zasady proporcjonalności przy uchwalaniu przepisów planu. Wbrew zarzutom skarżących wyważono interes prywatny właścicieli nieruchomości z interesem publicznym, a pozostawienie obszarów wolnych od zabudowy nie stanowi nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących. Jak już wyżej wskazano organ był uprawniony do uwzględnienia w przepisach planu, na co wskazywały również zapisy Studium, takich ograniczeń w zabudowie, które służą ochronie walorów przyrodniczych tego rejonu.
W tych okolicznościach Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259).