II SA/Po 796/22

II SA/Po 796/22 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Odrzucono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2, art. 25, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 58 par. 1 pkt 3, art. 58 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu 14 grudnia 2022 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skarg Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego dla Osiedli nr [...], [...], [...] w K. oraz L. S. na działanie Starosty w przedmiocie stacji paliw, postanawia: odrzucić skargi. /-/ T. Świstak
Uzasadnienie
L. S. działając w imieniu własnym oraz jako Międzyosiedlowy Zespół Interwencyjny dla Osiedli nr [...], [...], [...] w K. w imieniu mieszkańców skierował do tut. Sądu skargę na legalizację przez Starostę nocnej, niedopuszczalnej prawem działalności stacji paliw w K. przy ul. [...]. Jak podniósł stację paliw wybudowano z rażącym naruszeniem prawa, to jest niezgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach oraz według projektu, który wcześniej został odrzucony przez Starostę i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Jak podano mieszkańcy żądają wstrzymania jako nielegalnej, bezprawnej nocnej działalności stacji paliw oraz jej rozbudowy, którą administracja samorządowa, w tym Starosta legitymizuje niewiarygodnymi opiniami.
Przedstawiając stan faktyczny autor skargi wskazał, że oczekuje wyjaśnienia przez tut. Sąd wątpliwości prawnych mających podstawowy wpływ na ten stan przy budowie i nielegalnej działalności stacji paliw: 1) czy nie jest naruszeniem prawa twierdzenie Starosty, że decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych nie jest obowiązującą przy wydawaniu pozwolenia na budowę stacji paliw, 2) czy nie jest naruszeniem prawa twierdzenie Starosty, że nielegalna rozbudowa stacji paliw do pięciu dystrybutorów nie narusza przepisów prawa budowlanego oraz innych ustaw (według decyzji środowiskowej w projekcie obowiązują dwa dystrybutory na paliwa ciekłe, postanowienie PINB z 16 czerwca 2020 r. stanowiące, że stacja paliw jest samowolą budowlaną, niedopełnienie żądanych terminów).
Jako pełnomocnik Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego w K., jako strona przedsięwzięcia i mieszkaniec Osiedla nr [...] w K. w imieniu własnym oraz w imieniu mieszkańców L. S. zażądał zaprzestania przez administrację samorządową miasta K., w tym przez Starostę, podejmowania czynności generujących fałszywe fakty, przywoływania nieprawdziwych opinii.
Starosta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie z ostrożności procesowej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał na brak legitymacji procesowej wnoszącego skargę i brak kognicji sądu z uwagi na nieprecyzyjne zakreślenie zakresu żądania, jak i brak właściwości w sprawach w nim wskazanych. Zdaniem Starosty analiza treści skargi nie pozwala na rozpoznanie konkretnego jej przedmiotu. Nie wiadomo jaki akt, czynność, działanie, czy zaniechanie ma podlegać kontroli sądowej.
Zarządzeniem z 8 listopada 2022 r. skarżący L. S. wezwany został do złożenia w terminie 7 dni pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego dla Osiedli nr [...], [...], [...] w K., przed tut. Sądem, pod rygorem pominięcia jego czynności w charakterze pełnomocnika. W odpowiedzi skarżący przesłał drogą elektroniczną kserokopię pełnomocnictwa z 15 marca 2021 r.
Zarządzeniem z 25 listopada 2022 r. wezwano skarżącego L. S. do przesłania oryginału powyższego pełnomocnictwa albo – w razie jego sporządzenia w formie dokumentu elektronicznego – w wersji podpisanej podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym przez mocodawcę, nadając ten sam co poprzednio rygor.
Jednocześnie wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi, przez wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności oraz oznaczenie organu, którego działania skarga dotyczy – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wyjaśniono, że w skardze nie sprecyzowano ani zaskarżonego aktu, ani organu, którego działanie jest jej przedmiotem. Powołano się zarówno na decyzje (pozwolenia na budowę) Starosty, jak i decyzję (pozwolenie na użytkowanie) PINB w K., bez podania, co jest przedmiotem zaskarżenia.
W odpowiedzi skarżący podał, że skarga dotyczy wybudowania stacji paliw z rażącym naruszeniem prawa, zaś uzasadnionym żądaniem skarżących jest doprowadzenie przez organy do zamknięcia nocnej jej działalności i zakończenia rozbudowy o kolejne dystrybutory.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sąd odrzuca skargę jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Sąd odrzuca także skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, o czym stanowi już art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Problematyka zdolności sądowej, a więc zdolności do występowania przed sądem administracyjnym jako strona, w tym jako skarżący (art. 32 P.p.s.a.), uregulowana została w art. 25 P.p.s.a. W jego § 1 wskazano, że zdolność sądową mają osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej. Stosownie do § 2 zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej. Jak wynika z § 3 zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W świetle § 4 zaś zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
W żaden z przywołanych powyżej przepisów nie wpisuje się Międzyosiedlowy Zespół Interwencyjny dla Osiedli nr [...], [...], [...]. Nie stanowi on zwłaszcza organizacji społecznej, o jakiej mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a. Przepisy cytowanej ustawy procesowej nie definiują pojęcia "organizacja społeczna" ani też nie odsyłają do sposobu jego rozumienia, jakie przyjmowane jest na gruncie innych ustaw. Przez organizacje społeczne w rozumieniu P.p.s.a. należy rozumieć wszelkie trwałe zrzeszenia osób fizycznych i prawnych, powołane do wypełniania określonych, ważnych społecznie celów, posiadające stałą więź organizacyjną, niewchodzące w skład aparatu organów administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej. Do kategorii organizacji społecznych mogą być zaliczone podmioty, które charakteryzują się takimi cechami, jak pewien poziom zorganizowania (posiadanie organów, aktu statutowego, instytucji członkostwa) oraz trwałość organizacyjna w znaczeniu trwałości i celu. Takich cech nie ma Międzyosiedlowy Zespół Interwencyjny dla Osiedli nr [...], [...] i [...] w K., nie dysponując cechami pozwalającymi zakwalifikować go do kategorii organizacji społecznej, jak przywołany ostatnio poziom zorganizowania czy trwałość (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2363/13, wyrok WSA w Warszawie z 19 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa [...], dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl), co oznacza, że nie można go uznać za organizację społeczną w rozumieniu powyżej wskazanego przepisu.
Ponadto, w orzecznictwie przyjmuje się, że warunkiem uznania zdolności sądowej organizacji społecznej jest stwierdzenie, że jej działalność znajduje oparcie w przepisach rangi ustawowej, regulujących byt prawny określonej grupy podmiotów (por. postanowienie NSA z dnia listopada 2012 r., sygn. akt I OZ 822/12, CBOSA), co także wskazuje, że charakteru tego nie ma Międzyosiedlowy Zespół Interwencyjny dla Osiedli nr [...], [...], [...] w K. będący jedynie doraźną platformą współpracy jednostek pomocniczych gminy i mieszkańców poszczególnych osiedli.
Na marginesie zauważyć warto, że organizacji społecznej w rozumieniu art. 25 § 4 P.p.s.a. nie stanowią również same jednostki pomocnicze gminy, takie jak osiedla, czy dzielnice. Taka jednostka pomocnicza stanowi bowiem przymusowe zrzeszenie osób zamieszkałych na określonym terytorium, które realizuje, podobnie jak gmina, cele ogólne określone ustawą i statutem, nie zaś dobrowolne zrzeszenie osób urzeczywistniających cele statutowe w interesie swoich członków (por. postanowienie NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OZ 1107/12, CBOSA).
Skarżący wezwany został do przedłożenia pełnomocnictwa wykazującego umocowanie do działania w imieniu Międzyosiedlowego Zespołu Interwencyjnego dla Osiedli [...], [...], [...]. Skarżący pełnomocnictwo takie przedłożył jednak w kserokopii stanowiącej załącznik do dokumentu elektronicznego złożonego za pomocą platformy ePUAP. Stosownie zaś do art. 37 § 1 zd. 1 P.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. L. S. zobowiązany był zatem do złożenia dokumentu pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy. Wymogu tego nie spełnia przesłana w formie elektronicznej kserokopia, co oznacza, że L. S. do czasu przedstawienia oryginału pełnomocnictwa musi być pominięty jako pełnomocnik.
Na koniec tej części uwag warto także wskazać, że niedopuszczalne jest złożenie skargi do tut. Sądu w imieniu mieszkańców. Skargi kierowane do sądu administracyjnego nie mają bowiem w świetle regulacji P.p.s.a., zwłaszcza jej art. 50 § 1, który wymaga wykazania się przez skarżącego interesem prawnym, charakteru actio popularis, to jest nie mogą być składane w imieniu mieszkańców bez sprecyzowania o kogo konkretnie chodzi i jaki interes prawny tak określonej osoby został naruszony.
Wobec powyższego zaszła konieczność odrzucenia skargi złożonej przez Międzyosiedlowy Zespół Interwencyjny w oparciu o art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.
Skarga złożona przez L. S., w zakresie w jakim działał on w imieniu własnym, także podlegała odrzuceniu jednak ze względu na to, że dotyczy sprawy, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Nota bene, nawet gdyby Międzyosiedlowemu Zespołowi Interwencyjnemu przyznać zdolność sądową, to skarga złożona w jego imieniu także musiałaby podlegać odrzuceniu z drugiego z podanych powodów.
Przede wszystkim zauważyć trzeba, że sądy administracyjne nie są powołane do tego, aby sprawować generalny nadzór nad administracją publiczną. Właściwość sądu administracyjnego ograniczona jest do kontroli jedynie określonych form działalności, bądź występujących w związku z nią bezczynności albo przewlekłości postępowania organów administracji publicznej. Katalog zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów administracji publicznej sformułowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a.
Wedle tej regulacji kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodek– postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 422 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczającej i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a., orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jak również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Analiza treści złożonej skargi nie pozwala stwierdzić, aby przedmiotem zaskarżenia miał być, któryś z podanych powyżej aktów administracyjnych bądź też bezczynność lub przewlekłość w ich podjęciu. Skarżący chce, aby tut. Sąd zajął się ogólnie rzecz ujmując kontrolą legalności rozbudowy i działalności stacji paliw przy ul. [...] i zgodnością z prawem postawy wobec tej inwestycji Starosty, mającej polegać na jej legalizacji, co w żaden sposób nie mieści się w katalogu wynikającym z art. 3 § 2 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie jest powołany do tego, aby przeprowadzać kontrolę realizacji robót budowlanych bądź działalności gospodarczej prowadzonej przez podmioty prywatne. Nie jest on także powołany do tego, aby kontrolować zachowanie się organu administracji publicznej, jakim jest Starosta – o ile zachowanie to nie przybiera jednej z form, o której stanowi art. 3 § 2 P.p.s.a. – w związku z powstającymi zdaniem skarżącego wątpliwościami prawnymi, a także, aby wątpliwości te w sposób wiążący wyjaśniać. Tak ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i jakikolwiek inny akt prawny nie wprowadza w tym względzie żadnej instytucji prawnej, która pozwalałaby sądowi na dokonanie wiążącej, urzędowej interpretacji powszechnie obowiązujących przepisów prawa, na wzór chociażby indywidualnych interpretacji podatkowych dokonywanych przez organy podatkowe. Kontrola sprawowana przez tut. Sąd może dotyczyć jedynie konkretnie wskazanego aktu lub czynności albo bezczynności lub przewlekłości w określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a.
Skarga L. S. podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Tut. Sąd dostrzega wolę skarżącego, jak i innych przywoływanych w jego pismach osób, bądź w ogóle lokalnej społeczności poszczególnych Osiedli w K., do zapewnienia – w ich ocenie – zgodnego z prawem działania stacji benzynowej przy ul. [...] w K.. Tut. Sąd nie jest jednak kompetentny do tego, o czym była mowa powyżej, aby w merytoryczny sposób odnieść się do stanowiska skarżącego i podnoszonych przez niego wątpliwości o prawnym charakterze, w tym nie może za skarżącego doszukiwać się, jaka to działalności z art. 3 § 2 P.p.s.a. miałaby być przedmiotem sądowej kontroli.
Podkreślić należy, iż to strona skarżąca winna wskazać jaką konkretnie decyzję, postanowienie, bądź inną czynność jednoznacznie określonego organu zaskarża, względnie w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości w działaniu organu wskazać w jakim toczącym się już postępowaniu administracyjnym dopatruje się dopatruje się tego rodzaju uchybień, względnie jakie konkretnie podanie inicjujące postępowanie przed organem administracji nie zostało przez organ w terminie przewidzianym przepisami prawa załatwione.
Realizując wynikający z art. 6 P.p.s.a. obowiązek udzielania stronom niezbędnych pouczeń wskazać w tym miejscu trzeba, że najszersze kompetencje, mogące doprowadzić do wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącego wątpliwości, posiada prokuratura. Prokuratura stoi bowiem na straży praworządności (art. 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1247 ze zm.). W ochronie wynikającego stąd interesu publicznego, to właśnie prokuratorowi ustawodawca przyznał szerokie kompetencje zarówno do inicjowania lub uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, także o charakterze nadzwyczajnym, to jest dotyczącym decyzji ostatecznych (art. 182 i nast. ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), jak i w postępowaniu przed tut. Sądem (zob. zwłaszcza art. 8 P.p.s.a.).
Wobec tego skarżący powinien rozważyć przedstawienie ogólnie podnoszonych w kierowanych do sądu administracyjnego skargach, problemów związanych z naruszającą w jego ocenie prawo działalnością stacji paliw, właściwej miejscowo jednostce organizacyjnej prokuratury, celem zbadania czy i jakie spośród służących prokuratorowi na podstawie przepisów K.p.a. i P.p.s.a. środków prawnych mogą znaleźć zastosowanie do usunięcia zaistniałych zdaniem skarżącego naruszeń prawa.
Wobec powyższego działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 5 orzeczono jak w sentencji postanowienia.
/-/ T. Świstak