II SA/Po 795/22

II SA/Po 795/22 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Odrzucono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 par. 2, art. 25, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 58 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu 14 grudnia 2022 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skarg M. C. i Osiedla nr [...] w K. na działanie Starosty K. w przedmiocie stacji paliw, postanawia: odrzucić skargi. /-/ T. Świstak
Uzasadnienie
M. C., jako Przewodniczący Rady Osiedla nr [...] (przy czym w dalszym toku postępowania przedstawiono zaświadczenie o pełnieniu przez skarżącego funkcji Przewodniczącego Zarządu Osiedla nr [...] w K. ), jako strona i mieszkaniec rzeczonego Osiedla, działając w imieniu własnym oraz mieszkańców, wywiódł do tut. Sądu skargę dotyczącą legalizacji przez Starostę nocnej, niedopuszczalnej prawem działalności stacji paliw w K. ul. [...], żądając wstrzymania działalności tej stacji i jej nielegalnej rozbudowy.
W skardze przedstawiono stan faktyczny, w którym powołano się na akty – decyzje administracyjne, czy pisma Starosty i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., jak i pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Głównego Inspektora Ochrony Środowiska – związane z procesem inwestycyjnym dotyczącym rzeczonej stacji paliw. W dalszej kolejności wyrażono oczekiwanie wyjaśnienia przez tut. Sąd przedstawionych wątpliwości prawnych mających podstawowy wpływ na stan faktyczny przy budowie stacji paliw. 1. Czy nie jest naruszeniem prawa twierdzenie Starosty, że decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych nie jest obowiązującą dla Starosty przy wydawaniu pozwolenia na budowę dla stacji paliw? 2. Czy nie jest naruszeniem prawa twierdzenie Starosty, że nielegalna rozbudowa stacji paliw do pięciu dystrybutorów, co ma miejsce w opisywanym przypadku, na paliwo ciekłe nie narusza przepisów prawa budowlanego (według decyzji środowiskowej w projekcie obowiązują dwa dystrybutory na paliwa ciekłe, postanowienie PINB z 16 czerwca 2020 stanowiące, że stacja paliw jest samowolą budowlaną, niedopełnienie żadnych terminów)?
Starosta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie z ostrożności procesowej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał na brak legitymacji procesowej wnoszącego skargę i brak kognicji sądu z uwagi na nieprecyzyjne zakreślenie zakresu żądania, jak i brak właściwości w sprawach w nim wskazanych. Zdaniem Starosty analiza treści skargi nie pozwala na rozpoznanie konkretnego jej przedmiotu. Nie wiadomo jaki akt, czynność, działanie, czy zaniechanie ma podlegać kontroli sądowej.
Zarządzeniem z 28 listopada 2022 r. wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi poprzez m.in. wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności oraz oznaczenie organu, którego działania skarga dotyczy – w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wyjaśniono, że w skardze nie sprecyzowano ani zaskarżonego aktu, ani organu, którego działanie jest jej przedmiotem. Powołano się zarówno na decyzje (pozwolenia na budowę) bądź inne pisma Starosty, jak i decyzję (pozwolenie na użytkowanie) bądź inne pisma PINB w K. bez podania, co jest przedmiotem zaskarżenia.
Wezwano także skarżącego do wykazania indywidualnego interesu prawnego, który został naruszony w związku z działaniem organu, które jest przedmiotem zaskarżenia.
W pismach procesowych z 4 grudnia 2022 r. skarżący podniósł, że zaskarżeniu podlega szereg decyzji Starosty, które na przestrzeni lat posłużyły do zorganizowania procederu umożliwiającego wybudowanie kompleksu samowoli budowlanych w tym stacji paliw, która według prawa budowlanego i decyzji PINB jest samowolą, prowadzącą niedopuszczalną nocną działalność. Zaskarżeniu podlega wybudowanie za przyzwoleniem Starosty zupełnie innego obiektu niż ten, dla którego wydano pozwolenia i legalizowanie jego nielegalnej działalności przez Starostę. Szczególnie bulwersujące jest powoływanie się na współudział w legalizacji bezprawia w kompleksie samowoli budowlanych na Wojewodę, GIOŚ i WSA mających ten stan także legalizować.
Jednocześnie wykazując uprawnienie do złożenia skargi – powołano się na art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej: "u.s.g.") i art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") – i wskazano, że uprawnieniem tym jest udokumentowany stan rzeczywisty budowy i działalności stacji paliw będący od projektu poprzez realizację rażącym naruszeniem prawa, jak i twierdzenia Starosty dotyczące jej legalizacji. Uzasadnionym żądaniem jest doprowadzenie przez organy do zamknięcia nocnej działalności stacji paliw i zakończenie rozbudowy o kolejne dystrybutory.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Sąd odrzuca skargę także, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z kolei w pkt 3 tego przepisu przewidziano, że sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych.
Problematyka zdolności sądowej, a więc zdolności do występowania przed sądem administracyjnym jako strona, w tym jako skarżący (art. 32 P.p.s.a.), uregulowana została w art. 25 P.p.s.a. W jego § 1 wskazano, że zdolność sądową mają osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej. Stosownie do § 2 zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej. Jak wynika z § 3 zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W świetle § 4 zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.
W żaden z przywołanych powyżej przepisów nie wpisuje się Osiedle nr [...] w K. . Osiedle stanowi jednostkę pomocniczą gminy, o której mowa zwłaszcza w art. 5 i art. 35 u.s.g. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jak stanowi zaś art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (ust. 3).
Jednostki pomocnicze, do jakich zaliczyć trzeba Osiedle nr [...] w K. , są wyłącznie elementami składowymi gmin, niemającymi poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, niemogącymi w stosunku do osób trzecich podejmować jakichkolwiek działań. Jednostka pomocnicza gminy nie posiada zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, nie może zatem występować w obrocie prawnym jako samodzielny podmiot mogący skutecznie działać we własnym imieniu i na własny rachunek lub w imieniu i na rachunek podmiotów trzecich. Doktryna i orzecznictwo generalnie nie zaaprobowały poglądu o zdolności sądowej jednostki pomocniczej (zob. P. Chmielnicki, Komentarz do art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, w: Ustawa o samorządzie gminny, pod. red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2022, Lex/el.). Jednostkom pomocniczym odmawia się zdolności prawnej w postępowaniu administracyjnym i zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt IV SA 2841/01, wyrok WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 1150/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jakkolwiek szczególne przepisy dopuszczać mogą nałożenie na jednostki pomocnicze obowiązków lub przyznanie im uprawnień bądź skierowanie do nich nakazów i zakazów. Nie sposób jednak stwierdzić, aby taki szczególny przepis obowiązywał w rozpatrywanym przypadku.
W tym miejscu wskazać również trzeba, że niedopuszczalne jest złożenie skargi do tut. Sądu w imieniu mieszkańców. Skargi kierowane do sądu administracyjnego nie mają bowiem w świetle regulacji P.p.s.a., zwłaszcza jej art. 50 § 1, który wymaga wykazania się przez skarżącego interesem prawnym, charakteru actio popularis, to jest nie mogą być składane w imieniu mieszkańców bez sprecyzowania o kogo konkretnie chodzi i jaki interes prawny tak określonej osoby został naruszony.
W świetle powyższego Osiedle nr [...] w K. nie należy do żadnej z wymienionych w art. 25 P.p.s.a. grup, w tym nie jest zwłaszcza samorządową jednostką organizacyjną, o której stanowi § 2 tego artykułu. Prowadzi to do wniosku, że skarga Osiedla nr [...] w K. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a.
Skarga złożona przez M. C., w zakresie w jakim działał on w imieniu własnym, także podlega odrzuceniu, jednak ze względu na to, że nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), a ponadto dotyczy ona spraw nie należących do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Warto jednocześnie zauważyć, że nawet gdyby Osiedlu nr [...] w K. przyznać zdolność sądową, to skarga złożona w jego imieniu również musiałaby podlegać odrzuceniu z dalej podanych powodów..
Zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym (zob. art. 46-47 P.p.s.a.), a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu czy też jednoznaczne oznaczenie sprawy, której organ nie załatwił w terminie, z jednoczesnym oznaczeniem organu, działania którego skarga dotyczy – wobec obowiązującej w postępowaniu przed sądem administracyjnym zasady skargowości – jest dla sądu wiążące. Obowiązkiem skarżącego jest zatem dokładne wskazanie przedmiotu zaskarżenia.
Z obowiązku powyższego skarżący pomimo wezwania nie wywiązał się. Z treści skierowanej do tut. Sądu skargi nie sposób odczytać jaka konkretnie decyzja, postanowienie, bądź inny akt lub czynność, albo bezczynność Starosty miałaby być przedmiotem zaskarżenia. Nie zostało to także wyartykułowane w piśmie procesowym z 4 grudnia 2022 r., w którym skarżący podał jedynie, że: "Zaskarżeniu podlega szereg decyzji Starosty, które na przestrzeni lat posłużyły do zorganizowania procederu umożliwiającego wybudowanie kompleksu samowoli budowlanych w tym stacji paliw (...)". Nadal nie wskazano zatem, jaka konkretnie decyzja bądź decyzje Starosty – poprzez określenie chociażby daty ich wydania – zostają objęte skargą ani nawet w jakiej dokładnie sprawie doszło do ich wydania. Nie sposób stwierdzić, co skarżący rozumie przez decyzje, które: "posłużyły do zorganizowania procederu wybudowania kompleksu samowoli budowlanej" i czy w istocie skarżący ma tu w ogóle na myśli decyzje administracyjne, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Wprawdzie skarżący powołuje się w swej argumentacji między innymi na wydane przez Starostę pozwolenia na budowę, jednak niejednoznaczność formułowanych w tym względzie twierdzeń, w tym przywołanego powyżej twierdzenia zawartego w piśmie z 4 grudnia 2022 r., nie daje tut. Sądowi możliwości uznania, że to właśnie one miałyby być przedmiotem zaskarżenia. Zresztą dalsza część rzeczonego pisma prowadzi do wniosku, że nie tyle te decyzje, ile sposób ich wykonania nastąpić miał z naruszeniem prawa, co miałoby podlegać kontroli tut. Sądu. Będzie to jeszcze przedmiotem dalszych uwag, warte jest jednak odnotowania już w tym miejscu, bowiem uwydatnia to niejednoznaczność skierowanej do tut. Sądu skargi.
Wobec nie uzupełnienia braków formalnych w terminie skarga M. C. podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Skarżący w przywołanym już powyżej piśmie z 4 grudnia 2022 r. podał także, że: "Zaskarżeniu podlega wybudowanie za przyzwoleniem Starosty zupełnie innego obiektu niż ten, dla którego wydano pozwolenia i legalizowanie jego nielegalnej działalności przez Starostę". Tak określony przedmiot zaskarżenia nie mieści się z kolei w zakresie kognicji sądu administracyjnego wynikającej z art. 3 § 2 P.p.s.a.
Przede wszystkim zauważyć trzeba, że sądy administracyjne nie są powołane do tego, aby sprawować generalny nadzór nad administracją publiczną. Właściwość sądu administracyjnego ograniczona jest do kontroli jedynie określonych form działalności, bądź występujących w związku z nią bezczynności albo przewlekłości postępowania organów administracji publicznej. Katalog zaskarżalnych do sądu administracyjnego aktów administracji publicznej sformułowany został w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wedle tej regulacji kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowania, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodek– postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 422 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczającej i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a., orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jak również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Skarżący chce natomiast, aby tut. Sąd zajął się kontrolą legalności wybudowania i działalności kompleksu samowoli budowlanych, w tym zwłaszcza stacji benzynowej przy ulicy [...]. Korespondują z tym argumenty, jak i wnioski zawarte w samej skardze, w której skarżący zwraca się o wstrzymanie działalności tej stacji benzynowej, jak i o wyjaśnienie wątpliwości prawnych, jakie powstały wobec twierdzeń Starosty, które miałyby prowadzić do legalizacji tej działalności. W żaden sposób nie mieści się to w katalogu wynikającym z art. 3 § 2 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie jest powołany do tego, aby przeprowadzać kontrolę realizacji robót budowlanych bądź działalności gospodarczej prowadzonej przez podmioty prywatne. Nie jest on także powołany do tego, aby kontrolować zachowanie się organu administracji publicznej, jakim jest Starosta – o ile zachowanie to nie przybiera jednej z form, o której stanowi art. 3 § 2 P.p.s.a. – w związku z powstającymi zdaniem skarżącego wątpliwościami prawnymi, a także, aby wątpliwości te w sposób wiążący wyjaśniać. P.p.s.a. nie wprowadza w tym względzie żadnej instytucji prawnej, która pozwalałaby sądowi na dokonanie wiążącej, urzędowej interpretacji powszechnie obowiązujących przepisów prawa, na wzór chociażby indywidualnych interpretacji podatkowych dokonywanych przez organy podatkowe. Kontrola sprawowana przez tut. Sąd może dotyczyć jedynie konkretnie wskazanego aktu lub czynności albo bezczynności lub przewlekłości w określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a.
Skarga M. C. podlega zatem odrzuceniu także na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Tut. Sąd dostrzega wolę skarżącego, jak i innych przywoływanych w jego pismach osób, bądź w ogóle lokalnej społeczności poszczególnych Osiedli w K. , do zapewnienia – w ich ocenie – zgodnego z prawem działania stacji benzynowej przy ul. [...] w K.. Tut. Sąd nie jest jednak kompetentny do tego, o czym była mowa powyżej, aby w merytoryczny sposób odnieść się do stanowiska skarżącego i podnoszonych przez niego wątpliwości o prawnym charakterze, w tym nie może za skarżącego doszukiwać się, jaka to działalności z art. 3 § 2 P.p.s.a. miałaby być przedmiotem sądowej kontroli.
Podkreślić należy, iż to strona skarżąca winna wskazać jaką konkretnie decyzję, postanowienie, bądź inną czynność jednoznacznie określonego organu zaskarża, względnie w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości w działaniu organu wskazać w jakim toczącym się już postępowaniu administracyjnym dopatruje się dopatruje się tego rodzaju uchybień, względnie jakie konkretnie podanie inicjujące postępowanie przed organem administracji nie zostało przez organ w terminie przewidzianym przepisami prawa załatwione.
Realizując wynikający z art. 6 P.p.s.a. obowiązek udzielania stronom niezbędnych pouczeń wskazać w tym miejscu trzeba, że najszersze kompetencje, mogące doprowadzić do wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącego wątpliwości, posiada prokuratura. Prokuratura stoi bowiem na straży praworządności (art. 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1247 ze zm.). W ochronie wynikającego stąd interesu publicznego, to właśnie prokuratorowi ustawodawca przyznał szerokie kompetencje zarówno do inicjowania lub uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, także o charakterze nadzwyczajnym, to jest dotyczącym decyzji ostatecznych (art. 182 i nast. ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), jak i w postępowaniu przed tut. Sądem (zob. zwłaszcza art. 8 P.p.s.a.).
Wobec tego skarżący powinien rozważyć przedstawienie ogólnie podnoszonych w kierowanych do sądu administracyjnego skargach, problemów związanych z naruszającą w jego ocenie prawo działalnością stacji paliw, właściwej miejscowo jednostce organizacyjnej prokuratury, celem zbadania czy i jakie spośród służących prokuratorowi na podstawie przepisów K.p.a. i P.p.s.a. środków prawnych mogą znaleźć zastosowanie do usunięcia zaistniałych zdaniem skarżącego naruszeń prawa.
Wobec powyższego działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, pkt 3 i pkt 5 orzeczono jak w sentencji postanowienia.
/-/ T. Świstak