II SA/Po 794/24

II SA/Po 794/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Robert Talaga /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Inne
Sygn. powiązane
II OZ 290/25 - Postanowienie NSA z 2025-03-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3-4,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 156 ust. 3-4, art. 157 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 7917 zł (siedem tysięcy dziewięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzja z dnia 22 lutego 2024 roku, [...] Burmistrz Miasta i Gminy K.: 1) ustalił jednorazową opłatę planistyczną w wysokości: 189.280,65 zł na rzecz E. M., z tytułu wzrostu wartości działki oznaczonej nr ewid. [...], o powierzchni 1,3327 ha, obręb geodezyjny [...], gm. K., dla której Sąd Rejonowy w Ś. W. prowadzi księgę wieczystą o nr [...] na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedaży ww. nieruchomości; 2) umorzył postępowanie w części dotyczącej ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz sprzedaży nieruchomości, położonej w miejscowości [...], składającej się z działki oznaczonej nr ewid. [...], o powierzchni 1,3327 ha w stosunku do zmarłego W. M..
W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia 25 października 2021 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla działki nr ewid. [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w Ś. W. prowadzi księgę wieczystą o nr [...], spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku ze zbyciem nieruchomości przez E. M. i W. M. umową sprzedaży w formie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...]. Działka oznaczona nr ewid. [...], obręb [...], gm. K., stanowiąca własność E. i W. M. do dnia jej zbycia objęta była zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w rejonie Ż. , K. i G., dla działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina K. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 10 października 2016 r., poz. 5997). Miejscowy plan z 2016 r. wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym tj. dnia 10 listopada 2016 r. i zawierał postanowienia określające wysokość stawki procentowej opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jego uchwaleniem na poziomie 30%. Przedmiotowa nieruchomość w planie miejscowym z 2016 r. przeznaczona została w całości pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej (symbol [...]. Dla analizowanej nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2016 r., obowiązywała zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w rejonie Ż., K. i G. , na podstawie uchwały Rady Miejskiej Nr XI/113/2011 z dnia 26 lipca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 25 października 2011 r., Nr 285, poz. 4569). Przedmiotowa nieruchomość w planie miejscowym z 2011 r. przeznaczona była w części pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej (symbol [...] oraz w części pod tereny zieleni krajobrazowej (symbol [...]). Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2016 r. spowodowało natomiast zwiększenie powierzchni terenów przeznaczonych pod obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz zabudowę usługową.
Zdaniem organu zostały spełnione wszystkie wymienione przesłanki określone w art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co umożliwiało ustalenie opłaty planistycznej. W związku z powyższym na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego, Burmistrz Miasta i Gminy K. postanowieniem z dnia 19 czerwca 2023 r. powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego, któremu zlecił wykonanie operatu szacunkowego w celu określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed i po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej zbyciem. Operat szacunkowy wykonał rzeczoznawca majątkowy T. Z. w odniesieniu do działki znajdującej się w obrębie geodezyjnym [...] i położonej około 11,5 km na północ od K.. Rzeczoznawca dokonał analizy kształtowania się cen transakcyjnych gruntów o funkcjach podobnych dla nieruchomości wycenianej tj. dla działki nr ewid. [...] i dokonał wyboru właściwego podejścia, metody i techniki wyceny, przy uwzględnieniu w szczególności celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach transakcyjnych, dochodach i przy uwzględnieniu cech nieruchomości podobnych. Wartość działki przed i po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w opracowanym operacie, określono w podejściu porównawczym, wykorzystując metodę porównywania parami oraz metodę korygowania ceny średniej. Przy zastosowaniu metody porównywania parami do porównań wybrano trzy nieruchomości o zbliżonych cechach i cenach. Rzeczoznawca majątkowy po dokonał charakterystyki i analizy określił wartość rynkową nieruchomości gruntowej - działki o nr ewid. [...], o powierzchni 1,3327 ha na wartość 519.416,00 zł z uwzględnieniem przeznaczenia przed uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2016 r. i wartość 1.781.287,00 zł z uwzględnieniem przeznaczenia po uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2016 r. W ocenie organu, opinia biegłego z zakresu szacowania w postaci przedłożonego operatu szacunkowego, została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz standardami zawodowymi. Wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mającego wpływ na zwiększenie wartości nieruchomości, wartość działki nr ewid. [...], obręb [...], gm. K., zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 10 lipca 2023 r. wzrosła o kwotę 1.261.871,00 zł. W związku ze zbyciem nieruchomości w okresie 5 lat od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalono opłatę planistyczną na kwotę 378.561,30 zł ustaloną według stawki 30% przewidzianej w ww. uchwale Nr XXVI/314/2016 Rady Miasta i Gminy z dnia 28 września 2016 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w rejonie Ż., K. i G., dla działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina K. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 10 października 2016 r., poz. 5997). W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego L. M. przedłożył skrócony akt zgonu W. M., który był właścicielem na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej przedmiotowej nieruchomości, tj. dz. [...]. Z chwilą śmierci małżeńska wspólność łączna przekształciła się we współwłasność w częściach ułamkowych, w konsekwencji. Burmistrz Miasta i Gminy K. umorzył w części przedmiotowe administracyjne. Postępowanie administracyjne w części przypadające na zmarłego stało się bezprzedmiotowe, gdyż zgon strony, który nastąpił przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty planistycznej sprawił, że nie mogła być ona dziedziczona ani zbywalna. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została ustalona z uwagi na śmierć strony na jednego ze współwłaścicieli i wynosi 1/2 części tj. 189.280,65 zł.
Pismem z dnia z 22 lutego 2024 r. E. M. wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. w przedmiocie naliczenia opłaty planistycznej kwestionując ustalenia organu i podnosząc wadliwość dokonanej wyceny nieruchomości.
Decyzją z dnia 28 sierpnia 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie Kolegium operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami i spełniał wymagania formalne, a wydane rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Dla określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami i korygowania ceny średniej. W operacie rzeczoznawca przeprowadził analizę rynku lokalnego i ustalił dwie wartości przedmiotowego terenu, a mianowicie wartość działki przed i po uchwaleniu planu.
W uzasadnieniu decyzji przeprowadzono analizę operatu i w sposób logiczny i spójny podano powody, które przemawiały za oparciem zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyliczenia wykonane przez biegłego. Organ odwoławczy ocenił operat szacunkowy pod względem formalnym i stwierdził, że nie zawierał niejasności, pomyłek, czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Rzeczoznawca majątkowy wyliczył wartość nieruchomości przed i po zmianie planu. W trakcie wyceny porównał nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy były znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Kwestie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im stosownych wag zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń. Kolegium dokonało analizy sporządzonego operatu szacunkowego i uznało, iż jest on rzetelny i sporządzony zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Operat szacunkowy został uznany za wyczerpujący i nie zawierający błędów. Rzeczoznawca prawidłowo przeanalizował stan prawny i faktyczny wycenianej nieruchomości. Operat potwierdzał wzrost wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości i stanowi dowód w sprawie. Na etapie postępowania I instancyjnego rzeczoznawca stosunkował się do zarzutów podnoszonych przez stronę. W ocenie Kolegium wyjaśnienia rzeczoznawcy były wyczerpujące i odpowiadały na wszystkie wątpliwości zgłoszone w odwołaniu.
Reasumując organ I instancji właściwie uznał, iż w niniejszym przypadku zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, zaś zebrany materiał dowodowy, prawidłowo oceniony przez organ, upoważniał do wymierzenia opłaty w takiej wysokości jak w decyzji. Kolegium ponownie rozpatrując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdziło ustalenia wynikające z zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Pismem z dnia 23 października 2024 r. pełnomocnik E. M. wniósł do Wojewódzki Sąd administracyjny w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2024 r. w sprawie [...] zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 7 i art. 11 w zw. Z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107§ 3 wzw. z art. 140 KPA poprzez nieodniesienie się w decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu od Decyzji Organu I instancji i ograniczenie się przez Organ II instancji do ustosunkowania się wyłącznie do zarzutów dotyczących Operatu, przy czym bez szczegółowego odniesienia się do ich treści;
2. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z dnia 22 lutego 2024 r. wydanej w sprawie: [...]) w związku z przyjęciem, że operat szacunkowy nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w [...], gmina K., działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości według przeznaczenia przed uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2016 r. oraz według przeznaczenia po uchwaleniu tego mpzp i według cen z dnia sprzedaży sporządzony w dniu 10 lipca 2023 r. został sporządzony w sposób prawidłowy. Organ I instancji dokonał jego właściwej oceny, wobec czego zasadne było wydanie decyzji organu I instancji w oparciu o operat i w konsekwencji uznanie, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze. zm.).
Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji, oraz wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zdaniem strony organ II instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu o w tym zakresie, co stanowiło naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i ograniczył się do ogólnego ustosunkowania się do podniesionych zarzutów pomijając natomiast zarzuty dotyczące naruszenia art. 36 ust. 4 UPZP poprzez ustalenie jednorazowej opłaty planistycznej również w stosunku do tej części nieruchomości, której przeznaczenie po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zmieniło się oraz naruszenia art. 36 ust 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i 4 UPZP poprzez wszczęcie postępowania w sprawie po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego nieruchomości. Nieruchomość, której dotyczy niniejsza sprawa, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2011 r. przeznaczona była w części pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługującej (symbol [...], a w części - pod tereny zieleni krajobrazowej (symbol [...]). Na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonanej w 2016 r. nieruchomość została w całości przeznaczona pod tereny oznaczone symbolem [...], co oznacza, że zmiana przeznaczenia dotyczy jedynie części nieruchomości. Natomiast z decyzji organu I instancji błędnie wynika, że opłatę planistyczną ustalono w stosunku do całej nieruchomości, a więc również tej jej części, która zarówno w 2011 r., jak i w 2016 r. była przeznaczona pod tereny oznaczone symbolem [...]. Organ II instancji odniósł się wprawdzie do zarzutów dotyczących operatu jedynie ogólnie, bez szczegółowego odniesienia się do treści odwołania, co w świetle powyższego i ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 i art. 11 KPA. W operacie szacunkowym:
nie wskazano w jaki sposób rzeczoznawca ustalił nieruchomości porównawcze oraz czy spełniają one w ogóle kryteria podobieństwa, o których mowa w § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: Rozporządzenie);
nie wskazano, dlaczego zdecydowano się w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości dla funkcji ZK na uwzględnienie transakcji z okresu trzech lat poprzedzających sprzedaż nieruchomości;
biegły przy metodzie korygowania ceny średniej zastosowanej wobec części nieruchomości o przeznaczeniu [...] do porównania przyjął 11 nieruchomości, a ponadto, wbrew przepisowi § 4 ust. 4 Rozporządzenia, nie wskazano warunków poszczególnych transakcji oraz cech poszczególnych nieruchomości;
przy metodzie porównywania parami zastosowanej wobec części nieruchomości o przeznaczeniu ZK przyjęto tylko 3 nieruchomości i nie uzasadniając wyboru konkretnych nieruchomości do porównania, co było istotnym elementem procesu wyceny, czym naruszył § 4 ust. 3 Rozporządzenia;
zaniżono wartość 1 m2 części nieruchomości o przeznaczeniu ZK, przyjmując, że wynosi ona zaledwie 6,60 zł, co jest sprzeczne z treścią transakcji dotyczących sprzedaży sąsiednich nieruchomości z 2006 r., w których wartość ta była ok. 15 razy wyższa.
Zdaniem skarżącego organy nie dokonały prawidłowej oceny formalnoprawnej operatu, przez co nie można uznać, że okoliczność wzrostu wartości nieruchomości została udowodniona operatem, co do którego istniały istotne wątpliwości, a tym samym, by zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 36 ust. 4 UPZP. Brak było podstaw, by domagać się od strony kontroperatu lub przeprowadzenia postępowania w trybie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145). W operacie szacunkowym przy podejściu porównawczym przy wykorzystaniu nieruchomości podobnych nie wyjaśniono, dlaczego do porównania przyjęto takie dane, a nie inne nieruchomości, co było błędne, albowiem operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których przyjęto do porównanie określone nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące ustalenia opłaty planistycznej. Odnosząc się do zakwestionowania operatu szacunkowego należy wskazać, iż ustalenie opłaty planistycznej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wzrost wartość nieruchomości. W zakresie doboru transakcji, cech nieruchomości oraz przypisania im- stosownych wag doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, iż kwestie te zostały pozostawione uznaniu biegłego, który w oparciu o wiedzę specjalistyczną oraz doświadczenie dokonuje stosownych ustaleń. Kolegium po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego stwierdza, iż operat odpowiada ustawowym wymogom, a nadto dowodzi, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu i może stanowić dowód w sprawie. Organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie kwestionowałaby operaty szacunkowe jako opinie biegłych, wymagając jednocześnie, by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu.
Pismem z dnia 6 marca 2025 rok pełnomocnik skarżącej przesłał operat szacunkowy z dnia 10 lutego 2025 r. sporządzony na zlecenie skarżącej, który miał potwierdzić wadliwość operatu szacunkowego z dnia 10 lipca 2023 r. Załączony operat miał spełniać wszystkie wymogi formalne, a ponadto zawierać szczegółowe wyjaśnienia dotyczące dokonanego przez rzeczoznawców wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, a konsekwencji w prawidłowy sposób ustalać wartość 1 m2 części nieruchomości o przeznaczeniu ZK, która w operacie sporządzonym dla zlecenie organu I instancji została istotnie zaniżona, co przełożyło się na wysokość wzrostu wartości nieruchomości i opłaty planistycznej. Zasadnicze nieprawidłowości w operacie z dnia 10 lipca 2023 r. dotyczyły właśnie wyceny nieruchomości w części o przeznaczeniu ZK, a o ich występowaniu świadczy zdecydowana różnica w wartości nieruchomości według stanu przed uchwalaniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającej z obu operatów, wynosząca ponad 500 tys. zł. W przypadku wartości nieruchomości po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie nie występuje już przeznaczenie ZK, różnica ta nie jest tak istotna i wynosi ok. 65 tys. zł.
Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025r oku pełnomocnik skarżącej wniósł i wywiódł tak jak w skardze, a ponadto wskazał, że operat szacunkowy na którym oparły się organy utracił swoją wartość przed dniem wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż został sporządzony w dnia 10 lipca 2023 roku. Ponadto pełnomocnik zasygnalizował, że nie zostało wyjaśnione czy w prawidłowym terminie został o wszczęte postępowanie w sprawie przedmiotowej opłaty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r., poz. 1267). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2024.1130 t.j., dalej jako u.p.z.p.), który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zatem podstawową kwestią dla możliwości ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest to, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście wpływa na zmianę wartości nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06, Lex nr 437627). Okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla przedmiotowego rodzaju spraw. Ciężar dowodowy wykazania owego wzrostu spoczywa na organie administracji. Podstawowym dowodem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednak rozstrzygnięcie w tej materii leży we władztwie organu administracji. Mianowicie podstawą ustalenia renty planistycznej jest opinia biegłego rzeczoznawcy o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego i tylko ta opinia (w swoim całokształcie) podlega ocenie według norm jakimi "rządzi" się postępowanie dowodowe (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 607/06. Lex nr 243079). Rolą organu administracji jest wykazanie wzrostu wartości nieruchomości i uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu organy administracji w przedmiotowej sprawie zasadnie wszczęły postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, z uwagi na zawartą w dniu 5 marca 2018 roku w formie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] umowę sprzedaży nieruchomości położonej w miejscowości [...], składającej się z działki oznaczonej nr ewid. [...], o powierzchni 1,3327 ha przez E. M. i W. M., na rzecz P. S.. Sprzedać nieruchomości miała miejsce przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w rejonie Ż., K. i G., dla działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina K. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 10 października 2016 r., poz. 5997), który wszedł w życie po upływie 30 dni od dnia jego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym tj. dnia 10 listopada 2016 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzeni z 2016 roku objął wprawdzie część nieruchomości należącej do skarżącej, ale w istocie miało to wpływ na wartość całej nieruchomości, która została następnie sprzedana przed upływem 5 lat od wejścia w życie nowelizacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni przeprowadzonej w 2016 roku. Organy administracji były zatem uprawnione wszczęcia przedmiotowego postępowania w rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 37 ust. 3 i ust 4 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę, że skarżąca zakwestionowała wysokość opłaty planistycznej wskazując, że autor operatu szacunkowego ustalił wzrost wartości jedynie w odniesieniu do całej nieruchomości, a tymczasem zmieniono przeznaczenie jedynie jej części, co determinowało konieczność posłużenia się w procesie wyceny nieruchomościami innymi metodami szacowania wartości nieruchomości. W tym względzie należało zwrócić uwagę na pogląd funkcjonujący w orzecznictwie, zgodnie z którym "w sytuacji gdyby zmiana przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczyła tylko części nieruchomości, to i tak wycena powinna dotyczyć całej nieruchomości. Przeznaczenie jednej nieruchomości pod dwie różne funkcje ma niewątpliwy wpływ na jej wartość jako całości. Nie można więc uznać, że w takiej sytuacji nieruchomość składa się z dwóch części o rożnych przeznaczeniach i wartości równej sumie wartości obu części" (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 190/10; wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II OSK 859/13; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2526/17; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 300/18). Sąd podziela powyższy pogląd, który uzasadniał prawidłowość wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie jak wynika z akt zastosowny operat został sporządzony dnia 10 lipca 2023 roku przez biegłego rzeczoznawcę T. Z.. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy data jego sporządzenia miała istotne znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r, poz. 1145 t.j.) u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Wykorzystanie operatu szacunkowego należy przy tym rozumieć, jako przyjęcie go za podstawę do wiążącego ustalenia stosownej należności – w niniejszej sprawie do wiążącego ustalenia odszkodowania, które nastąpiło dopiero w decyzji organu odwoławczego wydanej w dniu 28 sierpnia 2024 r. Organ odwoławczy wykorzystał zatem do wydania swojej decyzji operat szacunkowy po upływie niespełna 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, zaś że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca unormował zatem warunki dopuszczalności uznania aktualności operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Charakter operatu szacunkowego, jako opinii o wartości nieruchomości normatywnie wiążącej przy ustalaniu różnych należności, powoduje konieczność bezwzględnego przestrzegania powołanego art. 156 ust. 4 dla uzyskania skutków, które z tego przepisu wynikają.
W znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 10 lipca 2023 roku nie ma klauzuli potwierdzającej aktualność tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z treści tego operatu nie wynika również, aby została do niego dołączona - stosownie do cytowanego wyżej art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powołanej ustawy. Stosowna klauzula nie została umieszczona w samym operacie szacunkowym, jako jego integralna treść dla dopuszczalności wykorzystania tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. O ile bowiem operat szacunkowy w terminie jego ważności do 12 miesięcy od daty jego sporządzenia stanowi prawnie określony dowód wartości nieruchomości, o tyle może taki dowód stanowić także po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jeżeli będzie zawierał w swojej treści klauzulę określoną w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli gdy klauzula ta będzie umieszczona w tym operacie i jednocześnie zostanie do tego operatu dołączona analiza, o której mowa w powołanym art. 156 ust. 4. Ustawowa dyspozycja umieszczenia omawianej klauzuli w operacie szacunkowym oraz dołączenia do niego powołanej analizy wskazuje, że zarówno umieszczenie tej klauzuli, jak i dołączenie do operatu powołanej analizy powinno wynikać z treści operatu, skoro jest uwarunkowane wynikaniem z jego treści spełnienia warunków określonych w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy błędnie dokonał oceny dopuszczalności wykorzystania operatu szacunkowego z dnia 10 lipca 2023 r. przy wydawaniu decyzji, uznając jego prawidłowość bez potwierdzenia jego aktualności. Ocena organu odwoławczego prawidłowości potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, gdy operat ten nie spełniał w dacie wydania decyzji, wymagań określonych w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że organ odwoławczy przyjął za podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy, którego nie można uznać za dowód wartości nieruchomości, co było podstawa uchylenia decyzji organu odwoławczego.
Sąd wyjaśnia, że w kwestii kontroperatu złożonego przez stronę skarżącą na etapie postępowania sądowego nie było podstawy do przeprowadzenia z niego dowodu, choćby z uwagi na utratę ważności operatu na podstawie którego orzekał organ odwoławczy. Złożony kontroperat nie mógł być również podstawą do ustalenia przedmiotowej opłaty planistycznej przez sąd, gdyż pozostaje to zadaniem organów administracji. Złożony kontroperat powinien zatem zostać wzięty pod uwagę przez organ odwoławczy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w ramach swobodnej oceny materiału dowodowego, przy czym nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę przed ustaleniem opłaty planistycznej na podstawie aktualnego operatu szacunkowego powinien zbadać jego poprawność odnosząc się jednocześnie do wartości przyjętych w kontroperacie. Porównanie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu z kontroperatem sporządzonym na zlecenie strony jest dopuszczalnym sposobem oceny mocy dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że jeden rzeczoznawca ma status biegłego powołanego w danej sprawie administracyjnej, zaś drugi jest autorem operatu szacunkowego, który ma charakter dowodu prywatnego przedstawionego przez stronę postępowania. W razie zaś powzięcia, w wyniku takiego porównania oraz przy wykorzystaniu stanowisk autorów operatów, wątpliwości co do tych kwestii, które dla swojego wyjaśnienia wymagają wiadomości specjalnych, uzasadnione jest wystąpienie do organizacji rzeczoznawców majątkowych o zweryfikowanie operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2154/17, dostępny w CBOSA). Powyższe oznacza, że w razie wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego organ powinien podjąć wszelkie działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, czy to poprzez żądanie wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny przez jego autora, czy ostatecznie poprzez wystąpienie do organizacji rzeczoznawców majątkowych o zweryfikowanie operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Zaznaczyć należy przy tym, że dobór nieruchomości podobnych w procesie wyceny należy do rzeczoznawcy majątkowego i nie podlegają ocenie przez organy administracji. W tym względzie dodatkowo należy podkreślić, że zarzuty podniesione w przedmiotowej sprawie pod adresem operatu szacunkowego nie mogły być zasadnie rozpoznane. W sprawie konieczne pozostaje natomiast określenie opłaty planistycznej na podstawie aktualnego operatu szacunkowego.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).