II SA/PO 789/24

II SA/Po 789/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Robert Talaga
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 71 ust. 1, art. 74 ust. 3a, art. 74 ust. 3b, art. 86g ust. 1, art. 86g ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 127 par. 1,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. F. i J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 10 września 2024 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "SKO") decyzją z 10 września 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. oraz Wspólnoty mieszkaniowej ul. [...] i [...] od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z 13 listopada 2023 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, uchyliło pkt I decyzji organu I instancji i w tym zakresie stwierdziło potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, realizowanego w zakresie i obszarze określonym w załącznikach do wniosku, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.
W dniu 13 maja 2022 r. do Urzędu Miasta i Gminy K. złożono wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków usługowo-handlowych z dopuszczeniem funkcji biurowej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] w B. , gmina K..
Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z 13 listopada 2023 r., nr [...], na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 84 ust. 1 i ust. 2, art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: "u.u.i.ś.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku inwestora S. Sp. z o.o. w pkt I. sentencji stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w pkt II. sentencji wskazał istotne warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich:
I. określił następujące warunki realizacji przedsięwzięcia:
1. Planowane budynki wyposażyć w nie więcej niż:
a) 6 central wentylacyjnych o poziomie mocy akustycznej nie wyższym niż 65 dB każda,
b) 6 pomp ciepła o poziomie mocy akustycznej nie wyższym niż 58 dB każda,
c) wentylację garażu podziemnego o poziomie hałasu na wylocie nie wyższym niż 78 dB.
2. Projektowane budynki ogrzewać z wykorzystaniem źródeł niepowodujących emisji zanieczyszczeń do powietrza.
3. Podczas prowadzenia prac budowlanych używać wyłącznie pojazdów i maszyn sprawnych technicznie.
4. Na terenie inwestycji nie wykonywać napraw i konserwacji sprzętu budowlanego.
5. Wodę na potrzeby przedsięwzięcia zapewnić z sieci wodociągowej.
6. Wody opadowe i roztopowe z terenu przedsięwzięcia przed wprowadzeniem do kanalizacji deszczowej lub zbiornika retencyjnego oczyszczać w separatorze zintegrowanym z osadnikiem.
7. Wody opadowe i roztopowe zgromadzone w zbiorniku retencyjnym wykorzystywać do podlewania terenów zielonych.
8. Ruch pojazdów po terenie inwestycji ograniczyć wyłącznie do pory dziennej, tj. w godz. od 06:00 do 22:00.
9. Wycinkę drzew i krzewów przeprowadzić od 1 września do końca lutego.
10. Miejsca składowania materiałów budowlanych i postoju ciężkiego sprzętu wyznaczyć poza obrysem rzutu koron drzew.
11. Prace ziemne oraz inne prace związane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego prowadzone w obrębie bryły korzeniowej drzew i krzewów nieprzeznaczonych do wycinki, wykonywać w sposób jak najmniej szkodzący drzewom i krzewom w szczególności:
a) pnie drzew narażonych na uszkodzenia na czas budowy właściwie zabezpieczyć uwzględniając konieczność zapewnienia dostępu do schronień oraz w sposób niepowodujący zniszczenia, uszkodzenia lub zabicia występujących tam gatunków roślin, zwierząt i grzybów,
b) nie obsypywać ziemią pni drzew powyżej wysokości 0,2 m i krzewów powyżej wysokości 0,1 m ponad pierwotny poziom terenu,
c) podczas prac ziemnych zabezpieczyć systemy korzeniowe przed przesychaniem i przemarzaniem.
d) Nie niszczyć korzeni odpowiedzialnych za statykę drzewa.
12. Usunięcie roślinności oraz zdjęcie wierzchniej warstwy gruntu przeprowadzić jednorazowo od 1 września do końca lutego.
13. Na etapie prowadzenia prac ziemnych, codziennie przed rozpoczęciem prac kontrolować wykopy, a uwięzione w nich zwierzęta przenosić niezwłocznie w bezpieczne miejsce. Taką samą kontrolę przeprowadzić bezpośrednio przed zasypaniem wykopów.
14. Na etapie realizacji przedsięwzięcia zaplecze techniczne miejsca postoju i serwisowania sprzętu budowlanego (maszyn i środków transportu) oraz miejsca składowania i magazynowania materiałów budowlanych i odpadów należy zorganizować w specjalnie wydzielonych do tego celu miejscach, na terenie utwardzonym dodatkowo uszczelnionym, tak aby zabezpieczyć miejsca przed ewentualnym przedostawaniem się substancji niebezpiecznych (ropopochodnych) do gruntu lub wód.
15. We wszystkich w/w miejscach oraz w miejscach bezpośrednich prac budowlanych należy zapewnić dostępność sorbentów, właściwych w zakresie ilości i rodzaju do potencjalnego zagrożenia, mogącego wystąpić w następstwie sytuacji awaryjnych.
16. W czasie prowadzenia robót budowlanych i eksploatacji przedsięwzięcia należy prowadzić stały monitoring stanu technicznego sprzętu budowlanego i transportowego oraz w przypadku wystąpienia zanieczyszczenia gruntu – neutralizację miejsc mogących powodować ewentualne zagrożenie dla środowiska gruntowo-wodnego.
17. Ścieki bytowe z budynków odprowadzać do sieci kanalizacji sanitarnej.
II. Nie stwierdził konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji.
Kolegium, wydając podaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję, wskazało, że zgodnie z treścią postanowienia RDOŚ z 27 października 2022 r. dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków usługowo-handlowych z dopuszczeniem funkcji biurowej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...], obręb B., gmina K., istniała potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. RDOŚ określił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy K. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym organ II instancji doszedł do przekonania, że należy uchylić pkt I. decyzji organu I instancji, gdyż przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko w oparciu o przedłożony raport środowiskowy, uzgodnienia i opinię organów.
W ocenie organu odwoławczego brak było warunków do odmowy wydania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W sprawie ustalono środowiskowe uwarunkowania biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień z RDOŚ wyrażone w postanowieniu z 11 sierpnia 2023 r., nr [...] Przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o zapisy raportu. Kwestia związana z wcześniejszym zasypaniem zbiornika wodnego znajdującego się na terenie inwestycji jest przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...]. Organ I instancji opisał kwestie związane z warunkami wodnymi panującymi na gruncie inwestycyjnym oraz gruntach sąsiednich i ustalił wymogi dla inwestycji, by ta nie wpływała negatywnie na warunki wodne występujące na tym terenie. Ponadto, organ opisał kwestie związane z występującą na terenie inwestycyjnym florą i fauną.
Raport oddziaływania na środowisko został sporządzony przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną w zakresie ochrony środowiska. W sprawie nie przedstawiono kontrraportu.
Zdaniem Kolegium przyjęte uwarunkowania zapewniają w sposób wystarczający, że planowane przedsięwzięcie będzie realizowane z ograniczeniem uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Skargę skierowaną do tut. Sądu złożyli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika A. i J. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także zarzucając naruszenie:
1) art. 7 w zw. z art. 77 ust. 1 K.p.a. przez niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w szczególności dowodów dotyczących istnienia na terenie inwestycji zbiornika wodnego oraz jego likwidacji, a także niedostateczne odniesienie się do twierdzeń skarżących podnoszonych w toku postępowania i zarzutów sformułowanych w odwołaniu, co miało wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych w zakresie wpływu przedsięwzięcia na środowisko;
2) art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. przez nieokreślenie istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia oraz niedostateczne uwzględnienie konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich;
3) art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c u.u.i.ś. przez nieokreślenie wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia przez inwestora w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedsięwzięcia;
4) art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. a u.u.i.ś. przez zaniechanie stwierdzenia konieczności kompensacji przyrodniczej, podczas gdy z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącego podstawę oceny oddziaływania na środowisko, wynika obowiązek kompensacji przyrodniczej w postaci wykonania nasadzeń zastępczych w miejsce usuniętych drzew i krzewów;
5) art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. w zw. z art. 80 K.p.a. przez dowolną i wybiórczą ocenę dowodów skutkującą błędnym uznaniem, że raport o oddziaływaniu na środowisko jest kompletny, to jest zawiera prawidłowy opis wariantów przedsięwzięcia, podczas gdy w raporcie warianty nie spełniają wymogów określonych w naruszonym przepisie;
6) art. 66 ust. 6 u.u.i.ś. w zw. z art. 80 K.p.a. przez dowolną i wybiórcza ocenę dowodów skutkującą błędnym uznaniem, że raport o oddziaływaniu na środowisko jest kompletny, to jest że uwzględnia oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko w fazie likwidacji, podczas gdy raport zawiera jedynie szczątkowy opis dotyczący wpływu przedsięwzięcia na środowisko w fazie likwidacji;
7) art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a u.u.i.ś. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie sposobu rozpatrzenia i uwzględnienia uwag i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa, w szczególności uwag i wniosków składanych przez skarżących;
8) art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. w zw. z art 107 § 1 pkt 3 K.p.a. przez błędne oznaczenie strony wnoszącej odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. polegające na wskazaniu jako strony odwołującej "Wspólnoty mieszkaniowej ul. [...] i [...] reprezentowanej przez Panią A. F. i Pana J. F., podczas gdy odwołanie wnieśli osobiście A. F. i J. F..
W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], która bezpośrednio sąsiaduje z terenem przedsięwzięcia (oddziela ją jedynie droga wewnętrzna – ul. [...]) i znajduje się w obszarze jego oddziaływania. Skarżący zostali uznani za stronę postępowania. W pismach składanych w postępowaniu niejednokrotnie wskazywali, że działają także w imieniu "nieformalnej wspólnoty mieszkaniowej ul. [...] i [...] w B. ", co miało na celu podkreślenie, że ich stanowisko podziela większa grupa osób, których nieruchomości także znajdują się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. Występowali jednak w postępowaniu wyłącznie we własnym imieniu, albowiem nie legitymowali się jakimkolwiek pełnomocnictwem. Wszelkie pisma, a w szczególności odwołanie, należy traktować jako pisma składane przez nich w imieniu własnym, a nie w imieniu osób trzecich. W sentencji zaskarżonej decyzji wskazano, że odwołanie wniosła Wspólnota mieszkaniowa ul. [...] i [...], co daje mylne wrażenie, że stroną odwołującą się była taka wspólnota.
Zdaniem skarżących organy z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. nie sprostały obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia w sposób wnikliwy i wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organom opiniującym – Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu oraz Dyrektorowi Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] nie zostały przedstawione pisma inwestora uzupełniające materiał dowodowy, pisma skarżących ani raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organy obu instancji nie dokonały ponadto ustaleń w zakresie dopuszczalności realizacji inwestycji na terenie, na którym znajduje się zasypany zbiornik wodny. Nie uwzględniły także zarzutów i twierdzeń skarżących w przedmiocie realizacji inwestycji i jej wpływu na środowisko np. w kwestii zbiornika wodnego, fauny i flory na terenie przedsięwzięcia. Działanie organów sprowadzało się wyłącznie do odnotowania faktu wniesienia pism, bez wnikania w kwestie merytoryczne.
W dalszej kolejności skarżący wskazali, że uwarunkowania środowiska określone w sentencji decyzji I instancji koncentrują się na fazie realizacji przedsięwzięcia. Jeśli chodzi o fazę eksploatacji i użytkowania, to określone uwarunkowania są dalece niewystarczające i nie uwzględniają okoliczności z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. W zakresie ochrony cennych wartości przyrodniczych nie wzięto pod uwagę, że na terenie inwestycji występuje liczny drzewostan, z czego wiele egzemplarzy to drzewa kilkuletnie. Powinny one podlegać ochronie. W zakresie ochrony zasobów naturalnych nie uwzględniono: - okoliczności, że na terenie inwestycji znajduje się stosunkowo wysoki poziom wód gruntowych, - okoliczności związanych z występowaniem w przeszłości zbiornika wodnego, który został zasypany, - konsekwencji środowiskowych, jakie mogą wynikać ze zlikwidowania zbiornika wodnego, - jaka była przyczyna likwidacji zbiornika wodnego ani czy nastąpiła zgodnie z przepisami, - czy stosunki gruntowo-wodne na terenie inwestycji pozwalają na posadowienie sześciu budynków, - skarżący zwracali uwagę na negatywne skutki występujące na sąsiednich nieruchomościach po zasypaniu zbiornika. W zakresie uciążliwości dla terenów sąsiednich nie uwzględniono zaś uciążliwości związanych ze zwiększeniem natężenia ruchu drogowego.
W decyzji nie określono ponadto wymagań koniecznych do uwzględnienia w projekcie budowlanym (projekcie zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanym), czym naruszono w ocenie skarżących art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c u.u.i.ś. Z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przewidziana jest wycinka drzew i wykonanie nasadzeń zastępczych w ramach kompensacji przyrodniczej. Tymczasem organ I instancji poprzestał na wskazaniu okresu wycinki drzew i krzewów, co narusza art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. a u.u.i.ś.
Skarżący wskazali także, że w ostatnio wspomnianym raporcie przedstawiono trzy warianty przedsięwzięcia: wariant zerowy, polegający na jego niepodejmowaniu, racjonalny alternatywny, zakładający zmianę w materiałach i surowcach, a także realizacyjny. Zdaniem skarżących wariant zerowy nie jest wariantem alternatywnym w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Przepis ten nakazuje przedstawić inwestorowi trzy warianty przedsięwzięcia. Skarżący podnieśli ponadto, że założenia wariantu racjonalnego alternatywnego i realizacyjnego zasadniczo niczym się nie różnią. Jedyna możliwa do uchwycenia różnica to źródło ogrzewania budynków – ogrzewanie gazem ziemnym lub pompa ciepła. W ocenie skarżących jest to niewystarczające, by mówić o jakiejkolwiek alternatywie, a tego typu wada rzutuje na wadliwość oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skarżący stwierdzili także, że w raporcie skupiono się wyłącznie na fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, zawierając szczątkowe informacje na temat jego oddziaływania na środowisko w fazie likwidacji – informacje te ograniczyły się w zasadzie do kwestii powstania odpadów. Nie zostały przedstawione skutki likwidacji przedsięwzięcia, co narusza art. 66 ust. 6 u.u.i.ś. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.
Na koniec skarżący odnieśli się do naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a i art. 74 ust. 1a u.u.i.ś. w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
W piśmie z 9 grudnia 2024 r. spółka S. Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, ustosunkowała się do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji.
Postanowieniem z 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu na rozprawie wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, odmówił uwzględnienia tego wniosku.
Pismem z 14 marca 2025 r. spółka S. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi.
Spółka podniosła, że zasypanie zbiornika wodnego jest wydarzeniem historycznym, dokonanym przed nabyciem działki, nie jest elementem planowanego przedsięwzięcia. W ocenie spółki likwidacja ta stanowiła zresztą przywrócenie gruntu do stanu poprzedniego. Ponadto, spółka wskazała, że organ skupił się na opisaniu warunków głównie przy realizacji przedsięwzięcia, gdyż taki typ przedsięwzięcia generuje największe uciążliwości właśnie na tym etapie. Odnośnie kwestii gruntowo-wodnych spółka wskazała, że w toku postępowania złożono opinię geotechniczną, a w przypadku gdyby doszło do naruszenia stosunków wodnych zastosowanie ma Prawo wodne. Problematyka rozwiązań technicznych przy realizacji parkingu podziemnego i stosunków gruntowo-wodnych jest także przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Odnośnie ruchu pojazdów zauważyła, że został on ograniczony do pory dziennej. Z kolei, warunki dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia na etapie pozwolenia na budowę zostały uwzględnione w sposób ogólny. Zaś to, że przedsięwzięcie będzie obejmować nasadzenie drzew i krzewów wskazano w jego charakterystyce. Kwestia kompensacji przyrodniczej, jak ilość nasadzeń, należy też do organu wydającego zezwolenie na usunięcie drzew.
Spółka nie zgodziła się również z tym by zachodziły zbyt małe różnice pomiędzy wariantem inwestorskim a alternatywnym. Sprawa dotyczy przedsięwzięcia budowy zespołu budynków usługowo-handlowych, gdzie wpływ zastosowanej technologii na oddziaływanie na środowisko jest znikomy i w głównej mierze wynika ze sposobu ogrzewania budynków. Nadto, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. wystarczające są dwa warianty przedsięwzięcia, a nie trzy. Odnośnie zbyt lakonicznego określenia skutków likwidacji przedsięwzięcia spółka zauważyła, że przy likwidacji zespołu budynków usługowo-handlowych powstaną głównie odpady, dlatego przede wszystkim to ich kwestia została opisana. W pozostałym zakresie dojdzie do przywrócenia gruntu do stanu sprzed realizacji przedsięwzięcia.
Zastrzeżenia sformułowane przed społeczeństwo zostały w ocenie spółki skrupulatnie rozpatrzone. Za strony SKO uznało natomiast Państwo F. , o czym świadczy wskazanie ich, a nie wspólnoty, jako podmioty którym wysłano decyzję.
Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 19 marca 2025 r. pełnomocnik skarżących wniósł i wywiódł jak w skardze. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 10 września 2024 r., nr [...], wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z jej art. 71 ust. 1 decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie tej decyzji, co wynika z ust. 2 cytowanego artykułu, jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Będące przedmiotem zainteresowania w poddanej kontroli tut. Sądu sprawie przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu budynków usługowo-handlowych z dopuszczeniem funkcji biurowej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] w B. , gmina K., uznane zostało za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 57 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Ten ostatni przepis wskazuje, iż do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę usługową inną niż wymienioną w pkt 56, w szczególności szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry lub obiekty sportowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą: a) objętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: - 2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm., dalej: "u.o.p."), lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, - 4 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze, b) nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: - 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 u.o.p., lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, - 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją administracyjną. Jej wydanie regulują zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem jednak licznych regulacji szczególnych zawartych w u.u.i.ś. Także postępowanie odwoławcze od tej decyzji przeprowadzane jest na zasadach określonych w K.p.a., już z mniej licznymi regulacjami szczególnymi (por. m.in. art. 86b u.u.i.ś.).
Sięgając do art. 127 § 1 K.p.a. wskazać trzeba, że od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z tego przepisu jasno wynika, iż legitymacja do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania, przy czym bez znaczenia w tym względzie jest to, czy strona ta brała udział w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji, czy też nie brała w nim udziału.
Zgodnie z art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granicy tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.
W art. 74 ust. 3b u.u.i.ś. przewidziano, że prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, organ ustala na podstawie dokumentu, o którym mowa w ust. 1 pkt 6, lub innych dokumentów przedłożonych przez wznoszącego podanie, przy czym domniemywa się, że dane zawarte w tych dokumentach są prawdziwe. Doręczenie dokonane na adres ustalony na podstawie dokumentu, o którym mowa w ust. 1 pkt 6, jest skuteczne.
Jedną z pierwszych czynności podejmowanych przez organ odwoławczy powinno być w konsekwencji powyższego zidentyfikowanie podmiotu wnoszącego odwołanie i ustalenie czy ten środek zaskarżenia spełnia wymogi prawne do jego skutecznego rozpoznania, a więc m.in. czy został złożony przez stronę. Obowiązkowi temu uchybiło w realiach kontrolowanej sprawy Kolegium.
Z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że została ona wydana po złożeniu odwołań wniesionych przez: 1. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., co nie budzi wątpliwości, ale także 2. Wspólnotę mieszkaniową ul. [...] i [...]. Bez znaczenia jest przy tym to, iż wśród osób, do których decyzja ta została przesłana podano A. F. i J. F., skoro w sentencji decyzji osoby te zostały określone, jako reprezentujące wspomnianą już wspólnotę mieszkaniową.
Problematyka wspólnot mieszkaniowych uregulowana została w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1048). Stosownie do jej art. 6 ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Z przepisu tego wynika, że wspólnota mieszkaniowa stanowi jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną (por. art. 331 § 1 Kodeksu cywilnego). Wspólnota mieszkaniowa może być konsekwentnie stroną postępowania administracyjnego.
Analiza skierowanego do SKO odwołania nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, że zostało ono złożone przez jakąkolwiek wspólnotę mieszkaniową. Podmiot taki nie występował także w postępowaniu przed organem I instancji.
Z petitum pisma z 4 grudnia 2023 r. – zawierającego odwołanie – wynika, że zostało ono złożone w imieniu cyt. "wspólnoty mieszkańców" ul. [...] i [...] A. i J. F.. Odwołanie podpisane zostało już jednak przez większą liczbę osób, a więc nie tylko przez skarżących A. F. i J. F.. Prócz parafki na każdej stronie odwołania, na ostatniej jego stronie złożone zostały przez kilka osób podpisy z dopiskiem "popieram". Na żadnym etapie postępowania odwoławczego Kolegium nie zidentyfikowało tych osób.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż z jakiegokolwiek dokumentu w aktach sprawy nie wynika przy tym by osoby, których podpisy widnieją pod odwołaniem tworzyły nie tylko wspólnotę mieszkaniową, ale także jakąkolwiek inną jednostkę organizacyjną (np. stowarzyszenie) mogącą występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.
W tych okolicznościach przyjąć należy, że jako odwołujący występuje każda osoba, która podpisała się pod odwołaniem.
Zadaniem SKO była wobec tego jednoznaczna identyfikacja tych osób, a w dalszej perspektywie także ocena, czy każdej z nich przysługuje przymiot strony postępowania z uwzględnieniem nie tylko przywołanego powyżej art. 74 ust. 3a u.u.i.ś., lecz także art. 74 ust. 3b i nast. u.u.i.ś., które odnoszą się wprost do problematyki ustalania prawa rzeczowego do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.
W rozpatrywanym aktualnie przypadku organ odwoławczy kwestii tych w ogóle nie ocenił, czym dopuścił się istotnego naruszenia art. 7 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. W razie bowiem uznania, że osoba występująca z odwołaniem nie jest stroną postępowania, organ II instancji powinien rozważyć zastosowanie art. 134 K.p.a., to jest stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania takiej osoby, bądź art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., to jest wydać decyzję, w której umorzy postępowanie odwoławcze w zakresie wywołanym przez taką osobę.
Powyższa okoliczność, to jest prawidłowe określenie kręgu stron postępowania i osób uprawnionych do wniesienia odwołania ma istotne znaczenia prawne nie tylko dla niniejszego postępowania, ale także dla innych postępowań administracyjnych, które w przyszłości mogą toczyć się w związku z realizacją planowanej inwestycji. Przypomnieć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 86g ust. 1 i 2 u.u.i.ś. stronie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach służy prawo do wniesienia odwołania od zezwolenia na inwestycję, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 86 pkt 2 tej samej ustawy.
Powyższe przesądza już o konieczności uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Odniesienie się w tych okolicznościach do pozostałych zarzutów zawartych w skardze okazuje się przedwczesne.
Mając jednak na względzie upływ znacznego okresu, w jakim prowadzone jest postępowanie przed organami, a konsekwentnie dążąc do przyspieszenia ostatecznego rozpoznania sprawy, na marginesie i nie wiążąco w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. zwrócić należy jeszcze uwagę na inne potencjalnie istotne zagadnienia dostrzeżone przez tut. Sąd, do których Kolegium nie odniosło się w dostatecznym stopniu. Podkreślenia bowiem wymaga, że w świetle obowiązujących w postępowaniu administracyjnym zasad, w tym zwłaszcza wynikającej z art. 15 tej ustawy zasady dwuinstancyjności, SKO jako organ odwoławczy zobowiązane było do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie.
Po pierwsze, Kolegium zupełnie pominęło w sprawie ocenę znaczenia, jakie dla realizacji przedsięwzięcia ma to, iż powstać ma ono na obszarze chronionego krajobrazu. W aktach administracyjnych brak jest w ogóle treści uchwały nr [...] Rady Miasta i Gminy w K. z 26 stycznia 1993 r. w sprawie wprowadzenia Obszaru Chronionego Krajobrazu w gminie K.. Ze stanowiska wyrażonego w decyzji organu I instancji, przyjętego za RDOŚ, wyczytać można, iż Burmistrz opowiedział się za poglądem, zgodnie z którym uchwała ta wprowadza wspomnianą w niej formę ochrony przyrody, jednak nie obowiązują w niej żadne nakazy lub zakazy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 61/12, dostępny w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zostało jednak w ogóle rozważone przez organ II instancji, czy w tym względzie nie należy jednak przyjąć odmiennego, aczkolwiek bardziej przekonującego i racjonalnego poglądu, zgodnie z którym uchwały ustanawiające formy ochrony przyrody, pochodzące sprzed ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w świetle art. 153 u.o.p. zachowały moc obowiązującą w pełnym zakresie, to jest ze wszystkimi nakazami i zakazami w nimi wyrażonymi (por. wyrok NSA z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/17, a także poprzedzający go wyrok WSA w Poznaniu z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 27/17, CBOSA).
Po drugie, SKO jak się wydaje nie przeprowadziło wystarczającej weryfikacji przedłożonego przez spółkę raportu o oddziaływaniu na środowisko. Organ odwoławczy nie rozważył zwłaszcza, czy raport ten spełnia wymóg z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Zgodnie z tą regulacją, w brzmieniu obowiązującym na moment wydania decyzji (por. art. 15 ust. 1 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r., poz. 1890), raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym.
W tym kontekście Kolegium powinno ocenić w sposób pogłębiony to, czy przedstawiony w raporcie wariant alternatywny nie ma pozornego charakteru. Przewidziane w nim zmiany, względem wariantu proponowanego do realizacji, sprowadzają się przede wszystkim do innych źródeł ogrzewania zespołu budynków (piece gazowe zamiast pomp ciepła), a także do założenia odprowadzania wód opadowych do kanalizacji sanitarnej, choć już przy wariancie przyjętym do realizacji założono, iż warunki techniczne tejże kanalizacji mogą nie być wystarczające dla odebrania tychże wód opadowych, co zdaje się czynić w tym zakresie wariant alternatywny pozornym.
Powstaje wobec ostatniego pytanie, czy jedynie odmienne źródło ogrzewania przy tego rodzaju inwestycji, jest wystarczające dla uznania spełnienia wymogu wariantowości.
Po trzecie wreszcie, Kolegium nie odniosło się w ogóle do tego, czy sentencja decyzji organu I instancji jest jednoznaczna i kompletna. Warto zwłaszcza zwrócić uwagę na to, że w pkt II. decyzja organu I instancji określać ma istotne warunki korzystania ze środowiska "w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia", by dalej wskazać, że określa tam następujące warunki "realizacji przedsięwzięcia". Kolegium ocenić powinno przy tym to, do jakiego z tych etapów odnosi się zawarty tam pkt 8, w którym podano, że ruch pojazdów po terenie inwestycji ograniczyć wyłącznie do pory dziennej, tj. w godzinach od 06:00 do 22:00. Co więcej, organ ten powinien zbadać, czy nie zachodzi sprzeczność pomiędzy zawartym tam pkt 4 i 14 – pierwszy z nich zakazuje wykonywania napraw i konserwacji sprzętu budowlanego na terenie inwestycji, drugi odwołuje się zaś m.in. do miejsca postoju i serwisowania sprzętu budowlanego (maszyn i środków transportu). SKO powinno także ocenić, czy zachowano art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. a u.u.i.ś., to jest czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna w tej sprawie stwierdzać konieczność wykonania kompensacji przyrodniczej, a jeżeli tak to, czy wydana w I instancji decyzja wymóg ten realizuje.
Przedstawione powyżej zagadnienia stanowią węzłowe problemy dostrzeżone przez tut. Sąd, które powinny być poddane szczególnej uwadze Kolegium. Stosownie do wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności organ ten powinien jednak ocenić sprawę w jej całokształcie.
Mając na względzie powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania postanowiono w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Uwzględniono wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego - 480 zł, oraz opłatę od pełnomocnictwa - 17 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni wiążącą ocenę prawną dotyczącą konieczności jednoznacznego ustalenia kręgu stron postępowania wnoszących odwołanie, wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania oraz rozważy pozostałe zasygnalizowane w nim problemy prawne występujące w sprawie.