II SA/Po 784/22

II SA/Po 784/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Dnia 20 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2023 roku połączonych spraw ze skarg Gminy [...] i Stowarzyszenia [...] "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 31 marca 2021 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę po 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy są skargi Gminy [...] (zwanej dalej "Gminą") oraz Stowarzyszenia [...] "[...]" (zwanego dalej "Stowarzyszeniem", zaś łącznie z Gminą, zwani dalej "skarżącymi") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") z dnia 31 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 4 listopada 2011 r., nr [...] (zwanej dalej "decyzją z 2011 r.") stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia ocen oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – budowa przez inwestora – B. sp. j. – hali magazynowej na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w J., gm. [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny.
Decyzją z 2011 r. Burmistrz stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia ocen oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – budowa przez inwestora – B. sp. j. – hali magazynowej na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] w J., gm. [...]. Decyzja ta stała się prawomocna. Na jej podstawie zbudowano ww. halę.
Pismem z dnia 26 lutego 2018 r. B. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. (zwana dalej "inwestorem" lub "Spółką") złożyła wniosek do Burmistrza o dokonanie zmian w decyzji z 2011 r. w związku ze zmianą, która nastąpi na terenie przedsięwzięcia będącego przedmiotem tej decyzji. Z dołączonej do wniosku karty przedsięwzięcia wynika, że zmiana decyzji z 2011 r. miałaby obejmować modyfikację parametrów związanych z emisją substancji do powietrza oraz emisją hałasu.
Wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji z 2011 r. nastąpiło dopiero w dniu 8 października 2018 r. Tego samego dnia Burmistrz zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (zwanego dalej "RDOŚ"), Dyrektora Zarządu Zlewni w P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] (zwanego dalej "Dyrektorem ZZ") oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (zwanego dalej "PPIS") z prośbą o wydanie opinii w przedmiocie wniosku inwestora.
W piśmie z dnia 23 października 2018 r. Dyrektor ZZ nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko. W opinii PPIS nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i odstąpiono od określenia zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W opinii RDOŚ istniała potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2019 r., nr [...] Burmistrz nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Na skutek rozpoznania zażalenia wniesionego przez Stowarzyszenie, postanowieniem z dnia 18 czerwca 2019 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Postanowieniem z dnia 9 lipca 2019 r., nr [...] Burmistrz zawiesił postępowanie administracyjne na czas sporządzania przez inwestora raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Pismem z dnia 10 stycznia 2020 r. Spółka przedstawiła Burmistrzowi cztery egzemplarze raportu oddziaływania inwestycji na środowisko.
Postanowieniem z dnia 17 lutego 2020 r., nr [...] Burmistrz podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Sprawie nadano dalszy bieg, jednakże Burmistrz wezwał Spółkę do uzupełnienia raportu. Burmistrz ustalił, że obecnie teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 9 kwietnia 2020 r. Spółka przedstawiła uzupełnienie raportu. Burmistrz przekazał raport wraz z uzupełnieniem do RDOŚ oraz PPIS.
Dnia 4 września 2020 r. PPIS pozytywnie zaopiniował inwestycję. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2020 r., nr [...] RDOŚ uzgodnił projekt zmiany decyzji z 2011 r.
Dnia 11 stycznia 2021 r. do Burmistrza wpłynął protest mieszkańców wsi J.. Sygnatariusze protestu nie zgadzają się na realizację inwestycji zaplanowanej przez Spółkę. Realizacji inwestycji sprzeciwia się także Stowarzyszenie.
Decyzją z dnia 31 marca 2021 r., nr [...] Burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania inwestycji w sposób określony we wniosku inicjującym postępowanie, w celu zmiany inwestycji określonej w decyzji z 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz zrelacjonował stan faktyczny sprawy. Odniósł się do sprzeciwu mieszkańców, którzy kwestionują planowaną przez inwestora zmianę. Burmistrz wyjaśnił w tym miejscu, że zarządca drogi pozytywnie odniósł się do kwestii szerokości dróg i w ogóle do drożności ciągów komunikacyjnych, co sygnalizowali mieszkańcy J.. Zdaniem Burmistrza, zmiana z 15 na 150 pojazdów na dobę nie będzie stanowiła utrudnienia dla ruchu drogowego.
Burmistrz odniósł się do stanowiska Stowarzyszenia, które zarzuciło jemu podzielenie postępowań, aby inwestor mógł uniknąć przeprowadzenia kompleksowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Organ I instancji podniósł, że prowadzi dwa postępowania – niniejszej, tj. w przedmiocie zmiany decyzji z 2011 r. w zakresie zwiększenia natężenia ruchu drogowego i drugie – w przedmiocie rozbudowy istniejącego zakładu. Inwestor, jak stwierdził, nie zamierza realizować obydwóch przedsięwzięć jednocześnie.
Dalej podniesiono, że inwestycja (zwiększenia natężenia pojazdów) została poddana analizie przez właściwe organy, tj. RDOŚ, PPIS oraz Dyrektora ZZ. Każdy z organów odniósł się pozytywnie do planowanej inwestycji, co poparto opiniami i uzgodnieniami. Dla zapewnienia komfortu akustycznego, mimo zwiększenia liczby pojazdów wjeżdżających na teren zakładu Spółki, zmniejszono liczbę wjazdów, aby nie doszło do intensyfikacji natężenia ruchy kołowego.
Obiekt posiada 57 wentylatorów, z czego 54 wentylatory będą używane tylko w sytuacjach awaryjnych i tylko w porze dnia. Inwestycja ma zostać wykonana w odległości ok. 3 km od Parku Krajobrazowego "x".
Odwołania od decyzji organu I instancji wniosła Gmina oraz Stowarzyszenie. Stowarzyszenie podniosło zarzut naruszenia:
1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), gdyż organ I instancji nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli i interes społeczny;
2) art. 8 k.p.a., gdyż organ I instancji nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa;
3) art. 9 k.p.a., gdyż organ I instancji nie informował należycie strony o stanie postępowania;
4) art. 10 k.p.a.;
5) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organ I instancji, jak i organy uzgadniające nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
6) art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 55 z późn. zm.).
Stowarzyszenie uznało, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający. Organ I instancji miał pominąć okoliczność, iż na terenie inwestycji istnieją korytarze ekologiczne. Nie zbadano dociążenia dróg i mostów, którymi będą przemieszczać się pojazdy jadące do zakładu Spółki.
Gmina, reprezentowana przez Wójta Gminy [...], w ramach swojego odwołania podniosła zarzut naruszenia:
1) art. 7, art. 8, art. 10, art. 80, art. 106 § 4, art. 107 § 3 k.p.a.;
2) art. 33 ust. 1, art. 37, art. 66 ust. 1 pkt 5, 8, 11 i 11a, art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 3, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm., zwanej dalej "u.i.ś.").
Gmina z kolei wskazała, że organ I instancji zbyt późno powiadomił społeczeństwo o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Na etapie przedkładania raportu do RDOŚ, czy PPIS, społeczeństwo powinno już wtedy zostać poinformowane o tym, że toczy się niniejsze postępowanie. Gmina uważa, że Burmistrz nie odniósł się do kwestii wodnoprawnych, które będą miały znaczenie wobec zmian stosunków wodnych. Skonstatowanie o zgodności inwestycji z pozwoleniem wodnoprawny, to dla Gminy za mało.
Gmina zwróciła uwagę na warianty przedsięwzięcia. Są one, zdaniem Gminy, niekompletne. Gmina dołączyła do odwołania analizę raportu wykonaną na jej zlecenie.
Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. K. D. – wniósł o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Inwestor przypomniał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest tylko zmiana decyzji z 2011 r., a nie całość przedsięwzięcia. Chodzi tylko o zwiększenie liczby pojazdów ciężarowych w ujęciu dobowym, nic ponadto.
Decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wyraźnie podkreślono, że niniejsze postępowanie dotyczy zmiany decyzji z 2011 r. w przedmiocie zwiększenia liczby pojazdów ciężarowych poruszających się po terenie zakładu inwestora. SKO podniosło, że projektowana inwestycja została pozytywnie oceniona przez profesjonalne podmioty, tj. RDOŚ, PPIS oraz Dyrektora ZZ. W ocenie SKO nie zaszły żadne negatywne przesłanki do wydania decyzji.
Kolegium odniosło się do obu odwołań. Uznało ich niezasadność, ponieważ, zdaniem SKO, wykraczają poza zakres przedmiotowy sprawy – zwiększenie liczebności pojazdów. Gmina i Stowarzyszenie odnoszą się np. do kwestii wentylacji hali, a to przecież nie jest przedmiotem postępowania.
Skarżący wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Obie skargi zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygn. akt II SA/Po [...] (skarga Gminy) oraz II SA/Po [...] (skarga Stowarzyszenia). Gmina podniosła zarzut naruszenia art. 33 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 79 ust. 1 i art. 87 u.i.ś. poprzez jego nieuwzględnienie przez SKO i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza. Skarżąca – Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi Gminy podniesiono, że społeczeństwo zostało za późno powiadomione o toczącym się postępowaniu. Raport był już analizowany przez RDOŚ i PPIS, a społeczeństwo nadal nie wiedziało o sprawie. Co do tej kwestii SKO, zdaniem Gminy, nie odniosło się.
Gmina zarzuca Kolegium i to, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do kwestii wariantów, co także podnoszono w odwołaniu. Warianty planowanej inwestycji są zasadniczym elementem postępowania.
Stowarzyszenie podniosło w swojej skardze podobne zarzuty, jak w odwołaniu. Zauważono, że w postępowaniu w trybie zmiany decyzji, tj. art. 155 k.p.a., rozstrzyga się o kwestiach już rozstrzygniętych, a nie zupełnie nowych. Zdaniem Stowarzyszenia, SKO wykroczyło poza ten obszar, a więc materię określoną w decyzji z 2011 r. Stowarzyszenie podniosło także, że dla głównej inwestycji, dla której wydano decyzję z 2011 r. wydano także pozwolenie na budowę, co skonsumowało decyzję z 2011 r. Inwestor powinien uzyskać zupełnie nową decyzję, a nie dokonywać zmiany, kiedy dawno zmieniły się okoliczności faktyczne i stan prawny. Argumentacja Stowarzyszenia jest w wielu miejscach skargi zbieżna z jego odwołaniem.
W odpowiedziach na skargi SKO wniosło o odrzucenie skargi Gminy, gdyż Kolegium uważa, że wniósł ją Wójt Gminy [...], a nie Gmina. W pozostałym zakresie, SKO wniosło oddalenie skarg. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Postanowieniem z dnia 30 maja 2023 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył obie skargi do wspólnego rozpoznania i postanowił prowadzić sprawę pod wspólną sygn. akt – II SA/Po 784/22.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skargi zasługiwały na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty i podniesione twierdzenia były zasadne.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania". W związku z tym, że w niniejszym postępowaniu bierze udział 20 podmiotów, a od października 2023 r. zauważa się wzmożone zachorowania na grypę, zarządzeniem z dnia 27 listopada 2023 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2023 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."]). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie zmiany decyzji z 2011 r. dotyczącej środowiskowych uwarunkowań inwestycji. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Zanim Sąd przejdzie do zasadniczych motywów, jakie legły u podstaw niniejszego wyroku, należy wyjaśnić dlaczego Sąd nie odrzucił skargi Gminy, jak postulowało SKO w odpowiedzi na skargę. Kolegium zaznaczyło, że jego zdaniem, skarga została wniesiona przez Wójta Gminy [...], a nie przez Gminę. Istotnie, to Gmina była stroną postępowania administracyjnego w obu instancjach, a nie Wójt Gminy [...]. Należy mieć jednak na względzie to, że Wójt Gminy [...] nie występuje w niniejszej sprawie jako organ administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., ale jako podmiot administracji publicznej (znaczenie szersze), a mianowicie organ wykonawczy samorządu Gminy [...]. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Trzeba zauważyć, że decyzja organu I instancji oraz zaskarżona decyzja była doręczana Gminie, a nie Wójtowi Gminy [...]. Jest to zasadnicza różnica, bowiem to Gmina miała i ma interes prawny do tego, aby być stroną postępowania administracyjnego, czego zresztą nikt nie kwestionuje. Gmina, jako osoba prawna, działa poprzez swoje organy, a skoro reprezentuje ją Wójt Gminy [...], co powyżej wskazano, oczywistym jest, że skargę wniosła Gmina, ale podpisał się pod nią Wójt Gminy [...]. Skarga została wniesiona na listowniku Gminy [...], a oznaczenie: "Skarżący: Wójt M. W., reprezentowany przez: Pierwszego Zastępcę Wójta P. G." nie przesądza o tym, kto wnosi skargę. Istotne jest, aby zrekonstruować interes prawny podmiotu, który brał udział w postępowaniu administracyjnym i na tej podstawie podkreślić ciągłość na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie było zatem podstaw do odrzucenia skargi wniesionej przez Gminę.
Przechodząc do właściwych rozważań nad istotą sprawy, należy ponownie przypomnieć co było przedmiotem postępowania administracyjnego, które toczyło się przed Burmistrzem, a następnie przed SKO. Przedmiotem sprawy była zmiana decyzji z 2011 r. w zakresie, w jakim inwestor pragnął zwiększyć natężenie ruchu pojazdów ciężarowych na terenie swojego zakładu z 15 do 150. Tak bowiem wskazano we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji, tom [...]) oraz wskazano to w analizie oddziaływania na powietrze atmosferyczne i środowisko akustyczne hali magazynowej w J., w której doprecyzowano te szczegóły (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji, tom [...]). W tym też kierunku nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego, o którym zawiadomiono w piśmie z dnia 8 października 2018 r. (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji, tom 1). Jak wskazano w zawiadomieniu: "(...) zostało wszczęte postępowanie w sprawie zmiany decyzji nr [...] z dnia 4 listopada 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, wydanej dla przedsięwzięcia (...). Wnioskowana zmiana polega na zwiększeniu liczby pojazdów ciężkich obsługujących wyżej wymienione przedsięwzięcie z 15 sztuk na dobę do 150 sztuk na dobę". Burmistrz, kierując się wnioskiem inwestora, jasno zarysował granice niniejszej sprawy, co ma fundamentalny wpływ na wynik sprawy. Sąd w składzie orzekającym przeanalizował dokumentację, jaką nadesłał Burmistrz oraz SKO i stwierdził, że w toku postępowania nigdy nie doszło do modyfikacji wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. Zatem, od początku do końca, postępowanie administracyjne toczyło się w przedmiocie zmiany liczby pojazdów obsługujących halę należącą do inwestora. Ten zakres pozostawał niezmieniony.
Istotne jest zwrócenie uwagi na to, że zmiana decyzji jest administracyjnym trybem postępowania, uregulowanym w art. 155 k.p.a., natomiast w sprawach środowiskowych, zmiana decyzji jest dodatkowo regulowana w art. 87 u.i.ś. – "Przepisy niniejszego działu oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach". Tryb zmiany decyzji środowiskowej doznaje zatem modyfikacji względem art. 155 k.p.a., ale wyłącznie w zakresie wyrażenia zgody na dokonanie tejże zmiany. W pozostałym zakresie, tryb pozostaje niezmieniony (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 57/18, wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 3034/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zmiana decyzji, o której mowa w art. 155 k.p.a. jest trybem nadzwyczajnym względem administracyjnego postępowania rozpoznawczego oraz odwoławczego.
W pierwszej kolejności należy poczynić uwagi uboczne. Decyzja z 2011 r. zakładała ulokowanie na działce inwestora hali w J.. Decyzja ta stała się ostateczna, a więc trwała, co nie powinno doprowadzić do jej wzruszalności (art. 16 § 1 k.p.a.). Ustawodawca przewidział jednak wyjątki od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Te wyjątki mają na celu wzruszenie takiej decyzji. Warto jednak mieć na względzie to, że skoro ustawodawca przewiduje wyjątki od zasady, to należy interpretować je ściśle, ergo zakazane jest stosowanie wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca. Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, czy też zasad, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. To stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny w CBOSA). Każda więc instytucja nadzwyczajna, jaka stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych musi być stosowana ściśle według tego, jak ustanowił ją ustawodawca. Jak wskazano w poprzednim akapicie, jedną z instytucji nadzwyczajnych jest zmiana decyzji ostatecznej z art. 155 k.p.a. Powołany przepis stanowi: "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio".
Sprawa administracyjna, która została zwieńczona zaskarżoną decyzją dotyczyła zmiany decyzji z 2011 r. w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania dla inwestycji polegającej na budowie hali. Zmiana tejże decyzji następuje na podstawie przepisu art. 87 u.i.ś. w związku z art. 155 k.p.a.
Zmiana decyzji z art. 155 k.p.a jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Wyjątkowość tej instytucji wynika z faktu, że dotyczy sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, a więc taką, w której już doszło do rozpoznania tejże sprawy. Nie można zatem jeszcze raz poddawać sprawy ponownemu rozpoznaniu, gdyż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.), a nie trójinstancyjne. Postępowanie o zmianę decyzji ostatecznej nie jest jeszcze jedną, dodatkową możliwością rozpoznania sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Ustawodawca istotnie zawęża możliwość stosowania instytucji nadzwyczajnych do przesłanek ściśle wskazanych w przepisach prawa. To oznacza, że zmiana decyzji może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim zostało to wskazane przez wnioskodawcę. Wykroczenie poza ten zakres, albo rozpoznanie sprawy w zakresie niepełnym, dyskwalifikuje taką decyzję administracyjną.
Przechodząc do istoty sprawy, inwestor zawnioskował w 2018 r. o zmianę decyzji z 2011 r. wyłącznie w zakresie zmiany ilości pojazdów, jakie będą obsługiwały halę zlokalizowaną w J.. W tym i tylko w tym zakresie powinien rozstrzygnąć organ administracji publicznej rozpoznający sprawę w pierwszej instancji. Tymczasem analiza samej sentencji decyzji Burmistrza pozwala na konstatację, że Burmistrz dalece wykroczył poza granice wniosku, jakie zakreślił inwestor. W sentencji decyzji organu I instancji można przeczytać o tym, że poza kwestiami związanymi z ruchem pojazdów ciężarowych, których po zmianie ma być aż 150, Burmistrz orzekł o prawie do zniszczenia hałd znajdujących się na działce nr ew. [...], które może mieć miejsce poza okresem 1 kwietnia – 30 września. Burmistrz orzekł także o likwidacji zbiorników tymczasowych, prowadzeniu robót ziemnych, o zagospodarowaniu wód opadowych i roztopowych (pkt I.2.d., I.2.e., I.2.m.), a także o sposobie ogrzewania hali magazynowej, sposobie pracy wentylatorów zamontowanych na hali i o odprowadzaniu spalin (pkt I.3.a., I.3.b., I.3.c.). Pojawia się wątpliwość, jak zmiana w natężeniu ruchu pojazdów ciężarowych wpływa na kwestię wentylacji, prowadzenia prac ziemnych, likwidacji zbiorników wodnych etc. Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że Burmistrz, wydając swoją decyzję, wykroczył poza granice wniosku o dokonanie zmiany decyzji z 2011 r. Jest to tak poważne naruszenie prawa, że już tylko z tego względu, decyzja organu I instancji musi być uchylona. SKO nie zauważyło tego poważnego naruszenia prawa, stąd i ta decyzja nie zasługuje na ostanie się w obrocie prawnym. Organ administracji publicznej ma obowiązek, w myśl art. 6 k.p.a., działać na podstawie i w granicach prawa. To oznacza m.in. obowiązek działania w granicach sprawy zakreślonej przez wnioskodawcę. Organ nie może samodzielnie zmienić tego zakresu. Co ciekawe, SKO podniosło, że zakres sprawy ogranicza się do zwiększenia natężenia ruchu pojazdów ciężarowych, a mimo to nie dokonało analizy sentencji decyzji Burmistrza, gdzie orzeczono w sprawie ponad to, co było jej przedmiotem.
Powyższe względy, jakie przedstawiono dotąd są wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd jedynie ubocznie wskazuje na to, że organy nie ustrzegły się błędów związanych z wariantami, jakie stanowią fundamentalną kwestię na gruncie wydawania decyzji środowiskowych. Mając na względzie to, że sprawa toczy się od 2018 r., Sąd postanowił zwrócić uwagę na to, że na dzień wyrokowania, raport oddziaływania na środowisko posiada istotne braki. Aby ustrzec się kolejnych błędów, a przede wszystkim prowadzenia postępowania przez kilka kolejnych lat, warto zwrócić uwagę na kilka kwestii. Jak stanowi art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b u.i.ś., inwestor ma obowiązek przedstawić organowi opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Ustawodawca nałożył obowiązek przedstawienia trzech wariantów – inwestorskiego, a więc tego, którym inwestor jest najbardziej zainteresowany; alternatywnego, a więc tego, który musi się różnić od inwestorskiego np. parametrami, budulcem albo wskaźnikami. Inwestor musi wreszcie przedstawić racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Muszą to być faktycznie trzy warianty, aby organ mógł dokonać wyboru najwłaściwszego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny: "Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany." (wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 257/16, dostępny w CBOSA).
Należy odrzucić wszelką argumentację, która przyjmuje tezę, że alternatywny wariant może być zbieżny z wariantem racjonalnym, który jest jednocześnie najkorzystniejszy dla środowiska. Po pierwsze, to organ musi o tym zdecydować, czy te dwa warianty są zbieżne, a nie inwestor. Nawet jeśli tak jest, to na skutek dokładnego opisania każdego z tych wariantów, gdzie istnieją punkty zbieżne, tylko organ administracji publicznej może zdecydować o tym, a nie inwestor. Decyzję wydane w końcu organ.
Po drugie, zgodnie z prawidłową wykładnią art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.ś wymagana wariantowość przedsięwzięcia polega na przedstawieniu co najmniej trzech wariantów z uzasadnieniem ich wyboru. Przedstawione warianty powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu w jaki wnioskowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na środowisko w związku z różnymi sposobami jego realizacji. Celem wskazania racjonalnego wariantu alternatywnego jest poszukiwanie alternatywnych rozwiązań pozwalających zrealizować przedsięwzięcie w sposób racjonalnie oddziałujący na środowisko. Nie można zatem zredukować wymaganych trzech wariantów w istocie do jednego lub kilku wariantów inwestycyjnych wraz z jednoczesnym uznaniem jednego z wariantów inwestycyjnych za najkorzystniejszy dla środowiska. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może być utożsamiany z jednym z wariantów proponowanych do realizacji przez wnioskodawcę, ponieważ decydującym czynnikiem w wyborze tego ostatniego wariantu jest czynnik najczęściej ekonomiczny, a nie ochrona środowiska (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 1384/22, dostępny w CBOSA).
Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie "siatki porównawczej", na gruncie której organ weryfikuje proponowane warianty. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport, a ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4925/21, dostępny w CBOSA).
Warto poczynić w tym miejscu uwagę ogólną, że inwestor przedstawił Burmistrzowi raport oddziaływania na środowisko dla całej inwestycji, która obejmuje nie tylko zwiększenie natężenie ruchu pojazdów ciężarowych. Być może w tym właśnie zakresie doszło do przeniesienia założeń raportu do decyzji Burmistrza, które wykraczały poza granice wniosku. Będzie to już sprawa organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Inwestor kilkukrotnie uzupełniał raport. W piśmie z dnia 9 kwietnia 2020 r. inwestor przedstawił swój pogląd wobec wariantów. Opisał w nim (bez wyliczeń co do emisji hałasu oraz spalin), w jaki sposób będzie dochodzić do wzmożenia ruchu pojazdów ciężarowych. Wariant inwestorski jest, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, bardzo ubogi w opinie. Nie wiadomo, poza ogólnymi informacjami, jakie będzie oddziaływanie inwestycji (zwiększenie intensywności ruchu pojazdów ciężarowych) na środowisko. Co do opisu wariantu alternatywnego oraz najkorzystniejszego dla środowiska, w poprzednim akapicie przedstawiono jednolity pogląd sądów administracyjnych, w myśl którego te dwa warianty nie mogą być traktowane jako tożsame, co zwalniałoby inwestora z obowiązku przedstawienia trzech wariantów. Warto tylko nadmienić, że przedstawienie wariantów (trzech) musi polegać na analizie każdego jednego elementu tego wariantu np. wskaźnika, parametru, w odniesieniu do pozostałych wariantów. Brak takiego odniesienia również dyskwalifikuje raport oddziaływania na środowisko. "Raport nie może w praktyce zawierać tylko szczegółowego opisu wariantu proponowanego przez inwestora, który miałby być także wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Raport powinien zawierać kompleksowy opis alternatywnych wariantów, a nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę." (wyrok NSA z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1682/17, dostępny w CBOSA). Opis wariantów musi przedstawiać opis trzech niezależnych wariantów spełniających kryteria wymienione w tym przepisie: wariant inwestorski, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może zostać utożsamiony z wariantem inwestorskim (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3297/16, dostępny w CBOSA).
Odnosząc się do skarg, Sąd postanowił ustosunkować się do tych twierdzeń i zarzutów, których Sąd nie podzielił, co jednak nie miało już wpływu na ostateczny wynik sprawy. Gmina zarzuciła Burmistrzowi oraz SKO, że zbyt późno powiadomiono społeczeństwo o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Sąd nie uznaje takiego działania za naruszenie prawa, o ile nie dojdzie do sytuacji, w której któraś ze stron przez zaniechanie organu utraci możliwość wniesienia środka zaskarżenia, w celu ochrony swoich praw. W niniejszej sprawie nie było takiej sytuacji. Każda ze stron dowiedziała się na czas o toczącym się postępowaniu i miała szansę na udział w nim. O ile zwłoka Burmistrza może być potraktowana za uchybienie, to nie miało ono miejsca w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji.
Jeśli chodzi o skargę wniesioną przez Stowarzyszenie, Sąd nie podzielił stanowiska o konieczności uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 87 u.i.ś. w związku z art. 155 k.p.a. pozwala na zmianę decyzji środowiskowej, ale warto zauważyć, że z konsekwencjami zastosowania przepisów działu V i VI u.i.ś., gdzie także jest mowa o raporcie i prowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko. Zmiana decyzji w tym reżimie jest merytorycznym postępowaniem, jednakże zawężonym do kryteriów, o których Sąd już wspomniał.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów skarg mimo nietrafności niektórych twierdzeń. Organy obu instancji naruszyły przepisy prawa procesowego w sposób, w jaki miało to istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości po 200 zł dla skarżących, na co złożyły się wpisy stałe od skarg (pkt II sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Burmistrz rozpozna sprawę z wniosku inwestora wyłącznie w granicach, jakie tenże inwestor zakreślił. Ponadto Burmistrz wezwie inwestora do przedłożenia co najmniej trzech wariantów, w których wyczerpująco przedstawi każdy parametr, wskaźnik czy inne uwarunkowania charakteryzujące planowaną inwestycję.