II SA/PO 78/25

II SA/Po 78/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 24 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") postanowieniem z 6 grudnia 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia R. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej: "PINB") z 14 października 2024 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, uchylił postanowienie organu I instancji w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
PINB dnia 2 października 2024 r. przeprowadził kontrolę: 1) drogi dojazdowej na działkach nr ewid. [...], [...], [...] obręb Ż., gmina K., 2) placu manewrowo-postojowego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb Ż., gmina K. oraz 3) drogi dojazdowej wraz z murem oporowym na działkach nr ewid. [...], [...], [...] obręb Ż., [...] obręb G., gmina K.. W protokole stwierdzono, że na terenie działek występują obiekty opisane w protokole WINB z 18 lipca 2024 r., nr [...]
PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725) oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "K.p.a."), postanowieniem z 14 października 2024 r., nr [...], nakazał inwestorowi R. B. wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie drogi dojazdowej wraz z murem oporowym na działkach nr ewid. [...], [...], [...] obręb Ż., [...] obręb G., gmina K., a także poinformował o możliwości wystąpienia z wnioskiem o legalizację i o opłacie legalizacyjnej.
WINB, uchylając postanowienie organu I instancji w całości i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał, iż przedmiotem postępowania jest sprawa legalności pobudowania drogi dojazdowej wraz z murem oporowym na działkach nr ewid. [...], [...], [...] obręb Ż., [...] obręb G., gmina K.. Organ II instancji na wstępie odniósł się do ustaleń własnych dokonanych podczas kontroli przeprowadzonej 18 lipca 2024 r. wskazując na brak jakichkolwiek własnych ustaleń organu I instancji. Zawarte tam opisy wraz z dokumentacją fotograficzną pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie zdaniem WINB, że – wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu – "droga dojazdowa objęta zakresem postępowania jest jednak wewnętrzną drogą dojazdową (jej funkcja polega na zapewnieniu dojazdu od istniejących hangarów przy południowej części lotniska w kierunku budowanego nowego hangaru lotniska cywilnego Ż. ([...]) w północno-zachodniej części lotniska, która to budowa objęta jest nakazem rozbiórki wynikającym z ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 listopada 2024 r., nr [...]), a nie tylko utwardzeniem powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W tym stanie rzeczy PINB trafnie tę budowę zakwalifikował jako drogę ("drogę dojazdową", "drogę wewnętrzną"), o jakiej mowa w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego.
Odnosząc się zaś do drugiej części postępowania organ II instancji odnotował, że PINB zakresem postępowania objął budowę jednego muru oporowego, a WINB przy opisanej drodze dojazdowej stwierdził istnienie dwóch, odrębnych murów oporowych. Funkcja obydwu tych budowli powinna być ustalona w toku postępowania wyjaśniającego przez PINB, a skoro organ I instancji tego nie zrobił, to znaczy, że naruszył zasadę z art. 7 K.p.a. Jednak w ocenie WINB nieustalenie funkcji tych obiektów ma drugorzędne znaczenie, wobec faktu pominięcia przez PINB jednego z murów oporowych usytuowanych przy drodze dojazdowej. Sam sposób sformułowania treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie pozwala na ustalenie, o który z dwóch opisanych murów oporowych chodzi.
PINB pominął także zdaniem organu II instancji, że zachodzi szczególny stan faktyczny. Mianowicie obiekty budowlane objęte zakresem postępowania (tj. droga dojazdowa i mur oporowy) są usytuowane w zbliżeniu bądź nawet na terenie lotniska cywilnego Ż., które zostało wpisane do rejestru lotnisk 21 lutego 2018 r. decyzją Prezesa U. L. C., nr [...] Aktualny przebieg granicy części lotniczej tego lotniska został wyznaczony decyzją Prezesa U. L. C. z 25 lipca 2023 r., nr [...], a z analizy załącznika graficznego do tej decyzji wynika, iż przebieg granicy lotniczej w tym przypadku jest tożsamy z przebiegiem granicy lotniska. Już tylko pobieżne zestawienie granicy lotniska z aktualnymi zdjęciami lotniczymi rodzi zasadnicze wątpliwości, czy mur oporowy i wewnętrzna droga dojazdowa w części południowej nie zostały wybudowane na terenie lotniska. W tym przypadku przede wszystkim konieczne jest ustalenie, w którym miejscu przebiega granica lotniska cywilnego Ż. ([...]), by można było ustalić, czy całość budowli objętych zakresem postępowania należy do właściwości PINB, czy może ich cześć należy do właściwości WINB. PINB nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie, jak przedstawia się usytuowanie przedmiotowych budowli w odniesieniu do granicy lotniska cywilnego naruszając zasadę z art. 7 K.p.a., co w tym przypadku może wiązać się dodatkowo z zasadą z art. 19 K.p.a.
WINB stwierdził konieczność zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Wskazał, że PINB w pierwszym rzędzie zmodyfikuje zakres postępowania i obejmie nim oba mury oporowe. Uzupełni akta sprawy o dowody i materiały obrazujące istniejący stan faktyczny. Przeprowadzi również kontrolę dwóch murów oporowych celem ustalenia jaka jest rzeczywista funkcja tych obiektów budowlanych. PINB ustali również jakie jest położenie drogi dojazdowej i murów oporowych w odniesieniu do granicy lotniska Ż. ([...]).
W skierowanej do tut. Sądu skardze R. B. reprezentowany przez adwokata wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm., dalej: "u.d.p."), przez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że utwardzenie na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...] stanowi drogę, podczas gdy drogą jest budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych lub drogowych obiektów inżynierskich, stanowiący całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym, których to cech przedmiotowe utwardzenie nie posiada, a zatem nie może być zakwalifikowane jako droga, w tym droga dojazdowa,
2) art. 4 pk 17 u.d.p., przez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że budowa przedmiotowego utwardzenia stanowi budowę drogi, podczas gdy budowa drogi polega na wykonaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami,
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., przez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz błędną jego ocenę polegające na przyjęciu, że na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] została wykonana droga dojazdowa, podczas gdy przedmiotowy obiekt stanowi utwardzenie i nie spełnia parametrów drogi,
2) art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. przez brak zebrania w sposób wyczerpujący oraz błędną ocenę materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i [...] został wykonany mur oporowy, podczas gdy obiekty, które organ I instancji kwalifikuje jako mur oporowy stanowią ogrodzenie, ponieważ nie pełnią żadnej funkcji wsporczej, nie stanowią oparcia, a ponadto zostały zlokalizowane w koronie skarpy, w związku z czym trudno uznać, by mogły w jakikolwiek sposób pełnić funkcję oporową.
Jednocześnie skarżący zwrócił się o dopuszczenie dowodu z decyzji Wojewody [...] z 3 marca 2023 r., nr [...], na okoliczność budowy hangaru na działce nr ew. [...], [...]. Skarżący wniósł także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Postanowieniem z 19 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Po 78/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ab initio ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Jako że skargę do tut. Sądu skierowano na postanowienie wydane przez organ II instancji, na skutek uprzednio złożonego zażalenia, zaistniały podstawy do zastosowania ostatnio przywołanego przepisu. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje przy tym sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od wyrażonej w art. 10 P.p.s.a. zasady jawności postępowania sądowoadministracyjnego.
Zaskarżone postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z 6 grudnia 2024 r., nr [...], nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z przepisami art. 145 § 1 P.p.s.a. dawałby podstawy do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Od razu zastrzec jednak należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela w pełni ocen prawnych jakie wyrażone zostały przez organ II instancji, jednak doszukując się w tym względzie jedynie nieistotnego naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz w zw. z art. 140 i art. 144 K.p.a., poprzez błędne uzasadnienie prawne wydanego tak rozstrzygnięcia, uznać trzeba, że w sprawie i tak konieczne było zastosowanie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten na mocy art. 144 K.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do zażaleń. W sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 K.p.a. do zażaleń mają bowiem odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
Wydanie w oparciu o powyższe regulacje rozstrzygnięcia o kasacyjnym charakterze uwarunkowane jest zaistnieniem dwóch zasadniczych przesłanek. Po pierwsze, zaskarżone zażaleniem postanowienie musi być wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy powinien mieć istotny wpływ na jego rozstrzygnięcie. Przesłanki te pozostają przy tym ze sobą w ścisłym związku. Wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego przez organ II instancji jest dopuszczalne, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do orzekania w formie zaskarżonego zażaleniem postanowienia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.).
PINB postanowieniem z 14 października 2024 r. – w powołaniu na art. 48 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego – nakazał skarżącemu wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie drogi dojazdowej wraz z murem oporowym na działkach nr ewid. [...], [...], [...] obręb Ż., [...] obręb G., gmina K.. Przepisy, na których organ ten się oparł, w brzmieniu aktualnym na dzień wydania postanowienia, przewidują, iż organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego).
Wydając zaskarżone do tut. Sądu postanowienie o kasacyjnym charakterze WINB prawidłowo dostrzegł, iż przywołane ostatnio postanowienie PINB nie zostało poprzedzone ustaleniami własnymi organu I instancji. PINB 2 października 2024 r. przeprowadził wprawdzie kontrolę, która za przedmiot miała mieć m.in. sporną w sprawię drogę dojazdową wraz z murem oporowym, jednak poczynione wówczas ustalenia ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia, że na terenie działek występują obiekty opisane w protokole WINB z 18 lipca 2024 r., nr [...] PINB w istocie odwołał się zatem do ustaleń jakie zostały dokonane przez inny organ nadzoru budowlanego, będący nota bene organem wyższego stopnia, przy czym odwołanie to nie ma ani precyzyjnego charakteru, ani nie pozwala w dostatecznym stopniu ocenić rodzaju, jak i charakterystyki kwestionowanych w sprawie robót budowlanych.
Sięgnięcie do protokołu WINB z 18 lipca 2024 r., nr [...], znak sprawy [...], wskazuje, że przeprowadzona wówczas kontrola dotyczyła budowy hangaru na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb Ż., gmina K., jak również stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących z tym obiektem. Kontrola ta nie była przeprowadzana bezpośrednio na okoliczność wykonania jakiejkolwiek drogi dojazdowej z murem oporowym. Dopiero w pkt [...] protokołu wyczytać można, iż w terenie bezpośrednio sąsiadującym z tym, który objęty jest wnioskiem o legalizację, stwierdzono: 1) drogę dojazdową wewnętrzną utwardzoną kostką betonową przebiegającą od zjazdu z drogi publicznej (dz. nr [...]) przez działki nr ewid. [...], [...], [...] o parametrach geometrycznych wg szkiców załączonych do protokołu, przedstawioną w dokumentacji fotograficznej: - średnia szerokość ok. 8,1 m (przy połączeniu ze ścieżką rowerową w pasie drogi szerokość 8,30 m, dalej ok. 8,10 m i przy połączeniu z placem manewrowym szerokość 8,25 m), - całkowita długość drogi mierzona w jej osi, od krawędzi ścieżki rowerowej do placu postojowo-manewrowego to 279 m, - w pobliżu zjazdu z drogi publicznej na drodze zamontowano bramę wjazdową, 2) plac manewrowo-postojowy utwardzony kostką betonową, usytuowany po stronie wschodniej budynku, na działce nr ewid. [...], o parametrach geometrycznych wg szkiców załączonych do protokołu, przedstawiony w dokumentacji fotograficznej (szerokość ok. 58 m, długość ok 125 m przy ogrodzeniu lotniska oraz 118 m przy lesie, przy czym z uwagi na przeszkody terenowe pomiary wykonano w pewnym oddaleniu od obrysu skrajnego), 3) dodatkowe utwardzenie terenu kostką betonową po stronie zachodniej budynku poza zakresem objętym pierwotnym projektem planu zagospodarowania terenu, 4) drogę wewnętrzną z kostki betonowej przebiegającą wzdłuż zachodniego i południowego ogrodzenia lotniska, o całkowitej długości ok 245,6 m, szerokości zmiennej (4,50 m przy istniejącym budynku po stronie południowej lotniska, dalej 5,05 m i 4,20 m wzdłuż ogrodzenia zachodniego), 5) mur oporowy przy ścianie zachodniej hangaru objętego postępowaniem legalizacyjnym, przebiegający od krawędzi budynku do krawędzi ogrodzenia lotniska, stabilizujący grunt pomiędzy budynkiem a ogrodzeniem lotniska (wskazany w dokumentacji fotograficznej): grubość ściany ok. 25 cm, długość 7,81+5,03 m, wysokości: 1,41 m przy ścianie budynku, 1,49 m w narożniku, 1,52 m przy ogrodzeniu z lotniska, 6) mur oporowy przy drodze wewnętrznej zlokalizowany na dz. nr [...] naprzeciw narożnika ogrodzenia lotniska, w koronie skarpy, o parametrach: długość 16,30 m, grubość 22 cm, wysokość od powierzchni drogi zmiennej, średnio ok. 60 cm.
PINB odwołując się w protokole kontroli z 2 października 2024 r. do protokołu WINB z 18 lipca 2024 r. nie podał nawet, w których punktach protokołu organu wyższego stopnia wskazane zostały obiekty mające być przedmiotem czynności kontrolnych organu I instancji, w tym przedmiotem zainteresowania w kontrolowanej sprawie. Skarżący już na etapie zażalenia słusznie spostrzegł, iż żaden z nich nie został opisany przez WINB jako: "droga dojazdowa wraz z murem oporowym na działkach nr ewid. [...], [...], [...] obręb Ż., [...] obręb G., gmina K.". Określenie to pojawiło się dopiero w piśmie WINB z 24 lipca 2024 r., w którym organ ten zwrócił uwagę m.in. na stwierdzoną: "drogę dojazdową wraz z murem oporowym, przebiegającą po stronie zachodniej i południowej pasa startowego lotniska, na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr ewid. [...], [...], [...], [...] w obrębie ewid. [...], jedn. ewid. [...], w powiecie [...]". Znajdujących się przy tym w aktach administracyjnych I instancji protokół kontroli WINB z 18 lipca 2024 r., który przy piśmie z 24 lipca 2024 r. przekazany miał być do organu I instancji wraz z załącznikami, pozbawiony jest jakichkolwiek załączników, choć do tych w swej treści wielokrotnie się odwołuje. Stosowne załączniki w sprawie dodane zostały dopiero na etapie II instancji, przed wydaniem skarżonego obecnie postanowienia.
Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez PINB zostało w sposób niedopuszczalny uproszczone, poprzez ograniczenie czynności kontrolnych tego organu w stopniu niemożliwym do zaakceptowania na gruncie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Czynności organu I instancji cechują się wręcz automatyzmem i na obecnym etapie nie można nawet wykluczyć, iż organ ten ograniczył się jedynie do powtórzenia ocen i ustaleń dokonanych przez WINB w piśmie z 24 lipca 2024 r. oraz w protokole kontroli z 18 lipca 2024 r. Innymi słowy nie sposób stwierdzić, jaki był rzeczywisty zakres czynności PINB i czy organ ten, poza prostym odwołaniem się do protokołu z 18 lipca 2024 r., poczynił w sprawie jakiekolwiek własne ustalenia faktyczne odnośnie rodzaju i charakterystyki robót budowlanych. Już to powoduje, że zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 z zw. z art. 144 K.p.a. nie może budzić wątpliwości. PINB dopuścił się bowiem w ten sposób naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, wynikły z tego naruszenia, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Również Sąd dostrzega potrzebę ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji czynności kontrolnych. W odróżnieniu jednak od WINB uznać należy, iż kontrola ta powinna objąć wszystkie sporne obiekty, a więc nie tylko obiekt uznany za mur oporowy - czy mury oporowe, jeżeliby rozszerzyć postępowanie na dwa tak scharakteryzowane w protokole z 18 lipca 2024 r. obiekty (pkt [...] i [...]), jak sugeruje to WINB w zaskarżonym postanowieniu - lecz także obiekt, który określany jest przez organy nadzoru budowlanego mianem drogi dojazdowej. PINB powinien przy tym w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości, a nade wszystko samodzielny określić charakterystykę tych obiektów i poczynić ustalenia pozwalające na ocenę pełnionych przez nie funkcji.
Pogłębiona analiza zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, w tym dokumentów załączonych do akt administracyjnych na etapie II instancji, pozwala na zidentyfikowanie przybliżonej lokalizacji obiektu uznanego w sprawie za drogę dojazdową na podanych powyżej działkach. Zauważyć jednak trzeba, że obiekt ujęty jako "droga wewnętrzna" w pkt [...] protokołu WINB z 18 lipca 2024 r. ma zmienną charakterystykę, a mianowicie zmienną szerokość, zaś żadne z dostępnych dokumentów nie wykazują na jakim dokładnie odcinku tego obiektu parametr ten ulegać ma zmianie. Protokół WINB nie wykazuje także jaka jest funkcja tego obiektu, poza ograniczeniem się do nazwania go wprost: "drogą wewnętrzną", a poza stwierdzeniem, iż jest on z kostki betonowej, nie określa również sposobu jego wykonania. Nie jest wiadome pomiędzy jakimi innymi obiektami, o ile w ogóle jakimiś, ma on przebiegać. Funkcja ta nie podlegała żadnej ocenie przez PINB.
Ostatnie powoduje, iż jako przedwczesne uznać należy stwierdzenie przez WINB, iż sporny w sprawie obiekt stanowi drogę ("drogę dojazdową", "drogę wewnętrzną"), o jakiej mowa w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. Opis funkcji tej drogi zawarty został dopiero w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Nie wynika on w sposób nie budzący wątpliwości ze zgromadzonego materiału dowodowego. Nie został on zwłaszcza potwierdzony w protokole WINB z 18 lipca 2024 r. Na żadnym etapie postępowania nie odniesiono się do odnotowanej w tym protokole uwagi pełnomocnika skarżącego, iż utwardzenia terenu wykonane od strony południowo-wschodniej i południowo-zachodniej pasa startowego nie są związane z wstrzymaną budową hangaru, wykonano je w celu skomunikowania istniejących i realizowanych zabudowań po stronie południowo-wschodniej pasa startowego. Co więcej, pominięto także to, że w załączniku nr [...] do rzeczonego protokołu użyto następującego opisu obiektu: "droga wewnętrzna i dodatkowe utwardzenie terenu". Tym bardziej zatem rodzaj tego obiektu i jego charakterystyka, w tym dokładne umiejscowienie, wymaga szczegółowych rozważań ze strony PINB.
Także względem obiektu uznanego za mur oporowy PINB nie poczynił żadnych własnych ustaleń odnośnie jego rodzaju i charakterystyki, abstrahując już nawet od tego – na co zwrócił uwagę WINB – że poprzez samo odwołanie się do protokołu z 18 lipca 2024 r. niejasne staje się to, który z podanych tam murów oporowych ma być przedmiotem prowadzonego postępowania.
W sprawie nie zostało ponadto dostatecznie wyjaśnione kiedy poszczególne obiekty powstały, kto był ich wykonawcą i czy zostały one już ukończone. Przywołane w tym względzie oświadczenie w protokole PINB z 2 października 2024 r., które nie odnosi się nawet do konkretnych obiektów, a zbiorczo do obiektów opisanych w protokole WINB z 18 lipca 2024 r., nie może być przyjęte w tym względzie jako wystarczające.
Poczynienie szczegółowych ustaleń faktycznych odnośnie poszczególnych obiektów, ich rodzaju i charakterystyki, może mieć także istotny wpływ na kwestię oceny właściwości PINB, jako organu I instancji, która nota bene nie została przez ten organ przeprowadzona w wystarczającym stopniu, na co także zwrócono uwagę w zaskarżonym postanowieniu.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela jednak dokonanej przy tym przez WINB wykładni art. 82 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu I instancji, należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4, oraz zadania i kompetencje określone w art. 7b ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W art. 82 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego wskazano na właściwość w sprawach obiektów i robót budowlanych lotnisk cywilnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi.
Ze stanowiska WINB, wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, wynika, że określona powyższymi regulacjami właściwość tego organu, jako organu I instancji, powinna być uzależniona od tego, czy dany obiekt leży w całości lub w części na terenie lotniska cywilnego. Organ ten powołuje się bowiem na aktualny przebieg granic części lotniczej lotniska cywilnego Ż., który wyznaczony został decyzją Prezesa U. L. C. z 25 lipca 2023 r., nr [...] Jako istotne organ ten uznaje w konsekwencji ustalenie, w którym miejscu przebiega granica lotniska cywilnego Ż., by można było ustalić, czy całość obiektów objętych zakresem postępowania należy do właściwości PINB, czy może ich część należy do właściwości WINB. Z tak prezentowanym stanowiskiem WINB nie można się zgodzić.
W art. 82 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego wprost mowa jest o sprawach obiektów i robót budowlanych lotnisk cywilnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. To ostatnie zastrzeżenie, w którym prawodawca wskazuje także na obiekty i urządzenia towarzyszące lotnisku cywilnemu, przekonuje, iż o właściwości WINB – jako organu I instancji – decyduje już samo funkcjonalne powiązanie danego obiektu lub urządzenia z lotniskiem cywilnym. Wywodzenie stąd, że taki obiekt lub urządzenie powinno leżeć w granicach lotniska cywilnego nie może być uznane za trafne. Łatwo wyobrazić sobie hipotetycznie sytuację, w której obiekt lub urządzenie funkcjonalnie powiązane z określonym lotniskiem cywilnym znajdować się będzie poza jego granicami z uwagi choćby na rozbudowę dotychczasowego lotniska. Zresztą w sytuacji, w której prawodawcy zależy na powiązaniu spraw rozpoznawanych w I instancji przez WINB z określonym terenem, daje temu wyraz wprost w treści przepisu, jak choćby w art. 83 ust. 3 pkt 1, gdzie mowa jest o obiektach i robotach budowlanych usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego, w pkt 3a, gdzie mowa o obiektach i robotach budowlanych usytuowanych na obszarze kolejowym, czy w pkt 5 gdzie ów usytuowanie odniesiono wprost do terenów zamkniętych.
Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż art. 83 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie odnosi się do usytuowania obiektów i robót budowlanych na terenie lotnisk cywilnych, jak wynikałoby to z wykładni WINB. Kwestia funkcjonalnego powiązania danego obiektu z lotniskiem podkreślana jest także w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OW 21/24, CBOSA).
Sąd zgadza się zatem z tym, że PINB powinien dodatkowo rozważyć kwestię swojej właściwości, jako organu I instancji, przy rozpoznaniu sprawy legalności wykonania kontestowanych obiektów, po uprzednim ustaleniu ich rodzaju i charakterystyki. Niewątpliwie ustalenia poczynione przy okazji określenia funkcji pełnionej przez poszczególne obiekty mogą okazać się pomocne dla wskazania ich ewentualnego funkcjonalnego powiązania z lotniskiem cywilnym Ż..
W tych okolicznościach odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze jest w większości przedwczesne. Sąd podziela to, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Uchybienia tego dopuścił się już jednak PINB, co stanowiło podstawę skorzystania przez WINB z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Sąd nie może się wobec tego wypowiedzieć w sposób wiążący o prawidłowości oceny takiego niekompletnego materiału dowodowego, czy o zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, a więc art. 4 pkt 2 i art. 4 pkt 17 u.d.p.
Jako że w sprawie prawidłowo WINB skorzystał z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku i jako niezasadna, na podstawie art. 151 P.p.s.a., podlega oddaleniu, albowiem orzeczenie WINB mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadało prawu co do treści rozstrzygnięcia.