II SA/Po 775/22

II SA/Po 775/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /sprawozdawca/
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 30 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2023 roku sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 31 marca 2022 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej Burmistrz) decyzją z dnia 31 marca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeksu Postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej k.p.a.) i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 dalej u.p.z.p.), Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 dalej rozporządzenie MI), Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) odmówił E. M. (dalej jako skarżąca lub strona) ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na terenie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości P., gmina S..
Motywując rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dniu 15 grudnia 2021 r. wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Wobec tego organ przeprowadził ocenę możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie analizy przepisów u.p.z.p. Burmistrz wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i celem ich weryfikacji sporządza się analizę.
W oparciu o § 3 ust. 2 rozporządzenia MI wyznaczono obszar analizowany o promieniu równym trzem szerokościom frontu działki objętej wnioskiem, to jest w wysokości 141,0 m od granicy działki. Jako front działki przyjęto część działki budowlanej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
Organ wskazał, że wyznaczony obszar analizowany obejmuje swoim zasięgiem tereny upraw rolnych, pastwiska, tereny wód płynących. W obszarze analizowanym nie ma żadnej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zatem zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zdaniem organu w sprawie nie ma podstaw do odstąpienia od stosowania zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto Burmistrz podkreślił, że zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej. Ustalono, że sąsiedztwie wnioskowanej działki zlokalizowane są budynki rekreacji indywidualnej w ramach pracowniczych ogrodów działkowych, z czego jeden z nich wybudowano legalnie (działka nr [...]). Ww. budynki nie zostały zewidencjonowane na mapie zasadniczej, co uniemożliwiło ustalenie ich parametrów, natomiast pełniona przez nie funkcja nie stanowi kontynuacji względem wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatem nie został spełniony warunek z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.
Organ wskazał, że w dniu 23 lutego 2022r. wpłynęło pismo wnioskodawcy o ponowne, indywidualne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o zwiększenie obszaru analizowanego oraz przesunięcie go w głąb lądu (obszar analizowany obejmuje częściowo jezioro). Organ wskazał, że nie ma podstaw do rozszerzania obszaru analizowanego celem poszukiwania zabudowy zgodnej z wnioskiem inwestora.
Odnosząc się do pozostałych przesłanek z art. 61 ust. u.p.z.p. organ wskazał, że są one spełnione. Działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej nr [...] (dz. [...] w P. ). Istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego (istniejąca studnia własna, projektowany zbiornik bezodpływowy na ścieki, istniejące przyłącze energetyczne). Inwestycja objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy realizowana będzie na gruntach RV tj. nie wymagających uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi i leży poza obszarami, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. M. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podała, że organ wydający decyzję powinien zwrócić się do właściwego organu geodezyjno-kartograficznego w celu weryfikacji aktualności mapy stanowiącej podstawę do sporządzenia załącznika graficznego do analizy oraz do decyzji. W jej ocenie istotną kwestią jest bowiem uwzględnienie w analizie urbanistycznej parametrów zabudowy rekreacyjnej znajdującej się na działce nr [...]. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Jeśli stan zagospodarowania obszaru analizowanego różnił się od tego, który widnieje w ewidencji, to organ powinien był dążyć do ustalenia stanu aktualnego. Strona wskazała, że nie zgadza się z organem wydającym decyzję, iż funkcja rekreacyjna nie stanowi kontynuacji funkcji względem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a planowana przez nią zabudowa kontynuuje funkcję na dz. Nr [...]. Gdyby organ zgodził się rozszerzyć obszar analizowany lub przesunąć go z uwagi na jezioro z pewnością znalazłby zabudowę, względem której można ustalić warunki zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 20 maja 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 2 pkt 1, art. 50 ust.1, art. 52 ust.2 pkt 1, art. 59 i art. 61 ust. 1 i ust. 5, art. 64 §1 u.p.z.p. w zw. z § 3 i §9 rozporządzenia MI orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Motywując rozstrzygnięcie Kolegium podało, że organ I instancji zastosował prawidłowe przepisy materialne sprzed nowelizacji tj. ustawy z dnia 17 września 2021 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021r., poz. 1986), która weszła w życie z dniem 3 stycznia 2022r.,
Kolegium wskazało, że w niniejszym postępowaniu jest zobowiązane ponownie rozpoznać sprawę objętą wnioskiem E. M. o wydanie warunków zabudowy. Wskazało więc, że projekt badanej decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę, a poprzedziła go analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analiza jego stanu faktycznego i prawnego. Do decyzji załączono wyniki analizy urbanistycznej - część tekstową i część graficzną z obszarem analizowanym. Załączniki sporządzone są w oparciu o mapy w skali 1:1000, których aktualność została potwierdzona na dzień 18 marca 2021r., nie została zakwestionowana, a które znajdują się w aktach sprawy, są poprawnie oznaczone i właściwie podpisane. Za front działki została uznana ta jej część, z której odbywa się wjazd, o szerokości ok. 47m. Wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z wytycznymi zawartymi w § 3 rozporządzenia MI - promień obszaru analizowanego wyznaczony prawidłowo w odległości 141 m (3 x 47m). Organ I instancji uznał, że nie ma przesłanek uzasadniających zwiększenie obszaru analizowanego - z akt wynika, że ewentualne jego zwiększenie nie przyczyni się do innych rozstrzygnięć, ponieważ obszar wyznaczony jest podobnie ukształtowany urbanistycznie jak obszar nieco bardziej odległy od analizowanego terenu, a nadmierne jego rozszerzanie nie jest dopuszczalne. W obszarze analizowanym znalazło się 8 działek o następujących numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Urbanista uznał, że żadna z działek objętych analizą nie jest zabudowana legalnie w taki sposób, aby można było ustalić istnienie zasady "dobrego sąsiedztwa", lecz spełnione są pozostałe warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p.
Badając sprawę Kolegium zważyło, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie ma jakiejkolwiek legalnej zabudowy, która mogłaby stanowić model porównawczy do określenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie na działkach oznaczonych nr [...] i nr [...] (objętych obszarem analizowanym), jak ustalił organ orzekający, znajduje się zabudowa, jednak nie może ona stanowić wzorca do porównania, albowiem stanowi samowolę budowlaną. Wobec tego w ocenie Kolegium prawidłowo organ I instancji orzekając o warunkach zabudowy w analizie uwzględniał jedynie legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie do których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę, bądź też dokonano zgłoszenia zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ ustalił, że istniejąca w analizowanym obszarze zabudowa na tych dwóch działkach wzniesiona jest nielegalnie, gdyż nie został zachowany tryb określony przepisami Prawa budowlanego.
Kolegium wskazało, że działka nr [...], która wchodzi w skład obszaru analizowanego jest zabudowana, jednakże jest to drobna zabudowa rekreacji indywidualnej w ramach pracowniczych ogrodów działkowych. Zdaniem Kolegium planowana funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacji indywidualnej nie są tożsame. Odnośnie powyższego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r.. poz. 2351, ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Stosownie do § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Natomiast w myśl § 3 pkt 7 tego rozporządzenia, ilekroć jest w nim mowa o budynku rekreacji indywidualnej - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Rozporządzenie to przewiduje szereg różnic w zakresie wymogów względem budynków mieszkalnych jednorodzinnych i budynków rekreacji indywidualnej, świadczących o ich odmiennej funkcji. Z powyższych względów odwoływanie się przez skarżącą do istniejącej zabudowy na działce nr [...] (pracownicze ogrody działkowe) przy ustalaniu warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie jest właściwe. Organ wskazał, że parametry i wskaźniki domków letniskowych ze względu na odmienność funkcji są zawsze mniejsze, niż parametry i wskaźniki budynków mieszkalnych.
Kolegium w swych rozważaniach odniosło się też do postulowanego przez stronę rozszerzenia obszaru analizowanego i podzieliło stanowisko organu I instancji o braku podstaw do poszukiwania w okolicy takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ orzekający ocenił żądanie strony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym na podstawie analizy przeprowadzonej przez uprawnionego urbanistę i nie znalazł podstaw do rozszerzenia tego obszaru, z czym Kolegium zgadza się. Powyższe okoliczności, zdaniem Kolegium, zwalniają organ I instancji od określania podobieństwa w zakresie wskaźników, parametrów i cech zabudowy planowanej z zabudową zastaną, albowiem brak zabudowy przesądza o niemożności ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji- zwalnia też z dokonywania uzgodnień projektu decyzji.
E. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaskarżając w całości decyzję SKO [...] z dnia 20 maja 2022 r. domagając się jej uchylenia, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca podniosła następujące zarzuty:
1) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i nieuzasadnione przyjęcie, że w sąsiedztwie projektowanej inwestycji nie występuje ani jedna działka pozwalająca na ustalenie warunków zabudowy;
2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która jest obarczona poważną wadą procesową polegającą na braku odpowiedniego uzasadnienia przez organ I instancji wydanej decyzji, co powinno skutkować co najmniej uchyleniem przedmiotowej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, a w konsekwencji w sprawie występuje również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez brak sporządzenia odpowiedniego uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy;
4) naruszenie § 3 pkt 1 rozporządzenia MI przez przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo wytyczył obszar analizowany;
5) naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 przez bezpodstawną odmowę ustalenia warunków zabudowy, a tym samym ograniczenie prawa do zagospodarowania mojej nieruchomości.
W skardze podniesiono, że SKO nie odniosło się do postulatu przesunięcia obszaru analizowanego. Strona zwracała uwagę, że organ I instancji sztywno trzymał się § 3 ust. 2 rozporządzenia MI i nie uwzględnił lokalnych uwarunkowań. Rozszerzenie obszaru poza obręb jeziora prowadziłoby zaś do tego, że w jego granicach znalazłaby się legalna zabudowa na działkach [...] i [...]. Organ II instancji nie skontrolował w ogóle tej kwestii czym naruszył art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podtrzymała stanowisko, ze zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna może stanowić kontynuację funkcji zabudowy rekreacyjnej, bowiem obie funkcje są bardzo podobne, a jedyna różnica polega na tym, że zabudowa jednorodzinna jest w użytkowaniu ciągłym, a rekreacyjna- czasowym.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. Nr [...] w P., gmina S..
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Natomiast art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Organy obu instancji zgodnie stwierdziły, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ich ocenie nie jest możliwe ustalenie wymagań dla nowej zabudowy z tego względu, iż w obszarze analizowanym wprawdzie znajduje się zabudowa, lecz powstała w ramach tzw. samowoli budowlanej, a legalnie zabudowana działka nr [...] stanowi zabudowę letniskową, wobec czego nie będzie zachodzić warunek kontynuacji funkcji. Sąd podziela te rozważania jedynie częściowo.
Zgodzić się należało z organami, iż zabudowa, na podstawie której określa się wymagania dotyczące nowej zabudowy musi być legalna. Wobec tego organ orzekając o warunkach zabudowy powinien w obszarze analizowanym wziąć pod uwagę tylko legalnie wzniesione obiekty. W orzecznictwie wskazuje się, że zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej. Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. W tym zakresie stanowisko organów było trafne- zasadnie nie uwzględniono nielegalnie wzniesionych obiektów budowlanych w obszarze analizowanym.
Odnosząc się do zagadnienia kontynuacji funkcji Sąd nie podziela stanowiska organów.
Rozwijając powyższy wątek wskazać trzeba, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Przy czym, jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, pojęcie "kontynuacja funkcji", jakim posłużono się w tym przepisie nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07, CBOSA). Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 519/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontynuacja nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług i umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie, które nie będzie z nią kolidowało.
W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że co do zasady nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej (zob. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2601/19, CBOSA). Niewątpliwie, na co zwróciły uwagę organy, budynek rekreacji indywidualnej nie jest tożsamy z budynkiem jednorodzinnym. Jak wskazano w zaskarżonych decyzjach, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) te dwa rodzaje zabudowy zostały osobno zdefiniowane. Zgodnie z § 3 pkt 7 tego rozporządzenia budynkiem rekreacji indywidualnej jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Stosownie natomiast do § 3 pkt 4 lit. b tego rozporządzenia budynek jednorodzinny jest budynkiem mieszkalnym. Różne są zatem funkcje obu obiektów: rekreacyjna (wypoczynkowa) oraz mieszkaniowa. Słusznie wskazywała skarżąca, że choć podstawowym celem zabudowy rekreacji indywidualnej jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie stałe zamieszkanie, to jednak funkcja rekreacyjna jest w pewien sposób powiązana z mieszkaniową. Niewątpliwie bowiem okresowy wypoczynek wymaga tymczasowego zamieszkiwania w danym obiekcie. Funkcja mieszkaniowa oraz rekreacyjna nie kolidują ze sobą. W konsekwencji uznać należy, że choć budynek rekreacji indywidualnej nie jest tożsamy z budynkiem jednorodzinnym, to jednakże nie wyklucza to możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Nie ma zatem kolizji pomiędzy zabudową mieszkaniową a zabudową określaną jako letniskowa (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, nie można uznać, że istniejąca w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowa letniskowa na dz. Nr [...] nie stanowi nie stanowi kontynuacji funkcji dla objętej wnioskiem skarżącego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższe nie przesądza jeszcze możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestorki, ponieważ nadal planowana zabudowa musi kontynuować nie tylko funkcję, lecz wymaga zbadania w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kwestia ta podlegać będzie ocenie w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Sąd wskazuje, że w sprawie nie było podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego, został on wyznaczony prawidłowo, przyjmując promień równy 3-krotności frontu działki (3 razy 47 m= 141 m), wokół działki [...]. Zgodnie z § 3 rozporządzenia MI, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy – obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że regułą winno być wyznaczenie obszaru analizowanego w jego wymiarach minimalnych, a dopiero na skutek okoliczności uzasadniających objęcie tym obszarem większego terenu możliwe jest dalsze odsunięcie jego granic od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r., II OSK 2451/15). W rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do rozszerzania granic obszaru analizowanego z uwagi na występowanie w części jego obszaru jeziora, czy zabudowy powstałej w ramach samowoli budowlanej, a w szczególności z tego względu, że możliwa jest ocena wymagań dotyczących nowej zabudowy w oparciu o dz. nr [...].
Reasumując - w ocenie Sądu organy przedwcześnie uznały, że nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wobec czego uchylił zaskarżoną decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności zbadają czy mimo braku sprzeczności funkcji zabudowy mieszkaniowej z zabudową letniskową możliwe jest ustalenie warunków zabudowy pod kątem pozostałych warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącej (odpowiadających wysokości uiszczonego wpisu sądowego - 500 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.