II SA/Po 772/06

II SA/Po 772/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Jolanta Szaniecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Z.T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego; oddala skargę /-/ E. Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/A. Łaskarzewska
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Z.T. decyzją z dnia [...]w oparciu o przepis art. 51 ust.1 pkt 3 oraz ust. 5 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z 2003 r. ze zm.) obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w terminie do [...] lipca 2004 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego z garażem, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] (obecnie [...]), przy ul. [...]w D., gmina S.
W uzasadnieniu wskazano, że Z.T. wybudował na działce nr ewid. [...]na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...]budynek gospodarczy z garażem. Następnie Z.T. dokonał samowolnej zmiany użytkowania przedmiotowego obiektu adaptując go na kurnik. Ponieważ postępowania w sprawie zostało wszczęte dnia [...] września 2003 r. stosuje się do niego przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązującej po nowelizacji, która weszła w życie 11 lipca 2003 r. Stosownie do brzemienia ustawy, jeżeli inwestor nie uzyskał zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania stosuje się przepisy art. 71 ust. 3 oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła uczestniczka A.M.W. , zarzucając, iż inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązków, a ferma drobiu jest źródłem hałasu i uciążliwego fetoru.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu obejmującego działkę nr [...], które stanowią kluczowe zagadnienie dla prowadzonego postępowania. Od tego bowiem czy obecny sposób użytkowania obiektu lub jego części nie narusza ustaleń planu uzależnione są dalsze działania organu nadzoru budowlanego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie w sprawie samowolnej zmian sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Organ uzasadnił powzięte postanowienie brakiem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Zdaniem organu orzekającego brak planu miejscowego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Organ nie może dalej prowadzić postępowania, ponieważ nie może zbadać zgodności projektu zagospodarowania działek z obowiązujący miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
A.M.W. wniosła zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zagadnieniem wstępnym w myśl przepisu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. W braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nadzoru budowlanego nie jest władny rozstrzygnąć kwestii zgodności sposób użytkowania obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
A.M.W. wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej przepis art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. odnosi się do rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnych, bądź wyjaśnienia wątpliwości przez inny organ lub sąd, nie zaś do oczekiwania zmiany stanu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 marca 2006 r. (sygn. akt II SA/Po 32/05) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, iż badanie zgodności zrealizowanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wchodzić w rachubę, tylko wtedy, gdy plan ten obowiązuje w czasie rozstrzygania konkretnej sprawy administracyjnej. Jeśli natomiast w danym okresie takiego planu nie ma, to jest to element sytuacji faktycznej i prawnej, który musi być uwzględniony przy wydawaniu decyzji. Konieczność dokonania ustaleń w sprawie nie powinna być utożsamiana z zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym. Uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Z uchwaleniem plany zagospodarowania przestrzennego wiąże się zmiana statusu prawnego w zakresie prawa miejscowego, zagadnieniem wstępnym jest natomiast rozstrzygnięcie o charakterze prejudycjalnym, wydane w konkretnej sprawie przez inny organ administracji publicznej lub sąd.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]wydaną w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazał Z.T. przywrócić poprzedni sposób użytkowania budynku gospodarczego z garażem, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w D., gmina S., użytkowanego jako kurnik.
W uzasadnieniu stwierdzono, iż inwestor Z. T. wybudował na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] budynek gospodarczy z garażem. W 1989 r. inwestor dokonał zmiany sposobu użytkowania wymienionego budynku na kurnik bez wymaganego przepisami pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.05.2004 r. na podstawie pisma Burmistrza z dnia [...] 2004 r. ustalono, że teren działki nr [...] w D. przeznaczony był w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonym uchwałą nr XXXIII/153/93 z dnia 22.11.1993 r. na cele budownictwa mieszkaniowego z dopuszczeniem zabudowy gospodarczej i pomieszczeń usługowych pod warunkiem zachowania nieuciążliwości tych usług. Powyższy plan stracił swoją ważność w dniu 31.12.2003 r. i od tego czasu wymieniona działka nie jest objęta żadnym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto inwestor nie uzyskał stosownej decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła A.M.W. oraz Z.T.
A.M.W. zarzuciła, iż zaskarżona decyzja nie określa terminu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku gospodarczego, a przez to służy tylko przeciąganiu postępowania.
Z.T. domagając się uchylenia decyzji wskazuje, iż przedmiotowy budynek stanowi zaplecze należącego do niego gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącego wykorzystywanie obiektów znajdujących się na terenie siedliska, w gospodarstwie na cele związane z prowadzoną produkcją rolną jest dopuszczalne i nie wymaga zmiany sposobu użytkowania, gdyż służą one właśnie obsłudze gospodarstwa. Skarżący wskazał ponadto, iż przedmiotowe budynki nadają się do hodowli kur w ilości przez niego utrzymywanej, co potwierdziły odpowiednie organy kontrolne.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy stwierdził, że bezsporne jest, iż Z.T. nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dla terenu na którym znajduje się działka nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku planu nie można sprawdzić, czy nowy sposób użytkowania jest dopuszczalny na tym terenie. Tym samym nie jest możliwe prowadzenie działań zmierzających do legalizacji nowego sposobu użytkowania obiektu. Ponadto organ wskazał, iż termin w jakim mogą być wykonane obowiązki, może zostać określony przez organy administracji tylko w przypadkach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponieważ przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje określenia terminu przez organ nadzoru budowlanego, zatem obowiązek określony na tej podstawie winien być wykonany przez zobowiązanego niezwłocznie po otrzymaniu ostatecznej decyzji.
Z.T. wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Skarżący podnosi, iż przedmiotowy budynek gospodarczy użytkuje jako kurniki od momentu zakończenia budowy tj. od 1989 r. Budynek ten stanowi zaplecze posiadanego przez skarżącego gospodarstwa rolnego. Skarżący podkreśla, iż legitymuje się opiniami organów inspekcji sanitarnej i ochrony środowiska o dopuszczalności prowadzenia hodowli kur w przedmiotowym budynku. Zdaniem skarżącego przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych do rozstrzygnięcia czy obecny sposób użytkowania obiektów jest niezgodny z prawem. W konsekwencji decyzje organów nadzoru są niezgodne z obowiązującym prawem.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Nie można zgodzić się z przedstawioną przez skarżącego interpretacją przepisów ustawy Prawo budowlane, w myśl której, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy nadzoru architektoniczno-budowlanego nie mają podstaw prawnych do rozstrzygnięcia czy sposób użytkowania obiektów jest zgodny z prawem.
Interpretując przepisy art. 51 ust. 1 w związku art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu w dacie wszczęcia postępowania tj. 19 września 2003 r. należy zauważyć, iż zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Ten przepis ustanawia zasadniczą regułę, a w konsekwencji każda zmiana sposobu użytkowania budynku lub jego części dokonana bez pozwolenia, a która nie została zwolniona od tego obowiązku mocą innego przepisu, jest niezgodna z prawem. Natomiast przepis ustępu trzeciego art. 71 ustawy Prawo budowlane otwiera drogę do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej samowolnie dokonanej zmiany użytkowania obiektu budowlanego. Aby jednak procedura legalizacyjna mogłaby być przeprowadzona konieczne jest stwierdzenie zgodności nowego sposobu użytkowania obiektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy terenu. Brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza braku podstawy prawnej do rozstrzygnięcia czy nowy sposób użytkowania obiektu jest zgodny z prawem. Nowy samowolny sposób użytkowania jest niezgodny z prawem ze względu na naruszenie obowiązku określonego w przepisie art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a nie ze względu na zgodność lub niezgodność sposobu użytkowania z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Brak obowiązującego planu miejscowego oznacza natomiast brak przesłanki umożliwiającej skuteczne przeprowadzenie procedury legalizacyjnej.
Pokreślić należy, iż pozwolenie na budowę z dnia [...] nr [...] , którym legitymuje się skarżący, wydane zostało na budowę budynku gospodarczego z garażem, rozbudowę budynku mieszkalnego. Pozwolenie na budowę określa m.in. funkcję i dopuszczalny sposób użytkowania projektowanego obiektu budowlanego. Skarżący w obiekcie wybudowanym na podstawie wymienionego pozwolenia na budowę od 1989 r. prowadzi chów brojlerów w ilości kilku tysięcy sztuk, aktualny cykl produkcyjny obejmuje [...] sztuk.
Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.
Obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), a także rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, nie zawierały definicji budynku gospodarczego, niemniej jednak przepisy powołanego rozporządzenia wyraźnie wskazują, iż pojęcie budynku gospodarczego na gruncie prawa budowlanego tożsame było ze znaczeniem nadawanym mu obecnie przez ustawodawcę, i nie obejmowało swoim zakresem budynków inwentarskich. Wskazane rozporządzenie zawiera w dziale 5 rozdział zatytułowanym Pomieszczenia dla inwentarza żywego, na który składają się przepisy szczególne mające odniesienie tylko do budynków inwentarskich. Rozporządzenie wielokrotnie w tekście posługuje się pojęciem budynku inwentarskiego łącząc z nim szczególne wymagania, jakie tego typu budynki muszą spełnić.
W świetle powyższego jest niewątpliwe, że pozwolenie na budowę z dnia [...], które uzyskał Z.T. nie obejmowało budynku inwentarskiego. Z tego też powodu za bezzasadne należy uznać twierdzenia skarżącego, iż użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego dla hodowli kur, stanowi naturalne wykorzystanie obiektów położonych w granicach siedliska. Jak wynika bowiem z powyższego nie jest naturalnym sposobem użytkowania budynku gospodarczego prowadzenie w nim hodowli zwierząt i to w tak znacznych rozmiarach.
Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania wymienionego pozwolenia na budowę oraz samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku – co miało miejsce w 1989 r. – potwierdzają również niedopuszczalność tego sposobu użytkowania budynków na terenie, na którym znajduje się przedmiotowy budynek. Zgodnie z uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy S. nr XVI/91/86 z dnia 12 grudnia 1986 r. - Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. teren, na którym położona jest działka nr ewid. [...] (obecnie [...]oznaczony jest na rysunku planu, jako teren zabudowy jednorodzinnej. Ponadto w tekście planu znajduje się postanowienie o możliwości realizacji na tym terenie budownictwa jednorodzinnego dla ludności nierolniczej. Również późniejsze plany miejscowe nie zmieniły stanu prawnego w tym zakresie. Uchwała Rady Miasta Gminy S. Nr XXXIII/153/93 z dnia 22 listopada 1993 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wskazywała na przeznaczenie przedmiotowego terenu jako terenu zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem zabudowy gospodarczej i pomieszczeń usługowych wbudowanych, pod warunkiem zachowania nieuciążliwości tych usług. Sposób użytkowania przez skarżącego przedmiotowego obiektu budowlanego jest także sprzeczny z zapisami uchwały Rady Miejskiej Gminy S. Nr XII/129/2003 z dnia 29 grudnia 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S. W § 23 ust. 2 wymienionego planu dla obszaru całej gminy ustalono zakaz zmiany przeznaczania terenu rolnego gminy, poprzez organizowanie nowych oraz przekształcanie istniejących gospodarstwa rolnych dla lokalizowania ferm wielkotowarowych. Oznacza to, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku była sprzeczna z kolejno obowiązującymi planami miejscowymi, a także, iż plany te nie dopuszczały możliwości tego typu zmiany sposobu użytkowania.
Bez znaczenie dla sprawy są twierdzenie skarżącego o posiadaniu przez niego opinii organów inspekcji sanitarnej i inspekcji ochrony środowiska o dopuszczalności prowadzenia hodowli kur w przedmiotowym budynku. Zagadnienie podlegające rozpoznaniu w niniejszej sprawie dotyczy zgodność samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku oraz jej ewentualnej legalizacji w świetle przepisów prawa budowlanego, a nie przepisów dotyczących ochrony sanitarnej lub ochrony środowiska. Z tego też powodu twierdzenie skarżącego w tym zakresie nie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Biorąc pod uwagę powyżej przedstawione względy, stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki umożliwiające organom nadzoru budowlanego przeprowadzenie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, co w konsekwencji oznacza konieczność nałożenia przez te organy na skarżącego obowiązku przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają więc prawu.
Z wymienionych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.
/-/ E. Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/ A. Łaskarzewska