II SA/PO 771/22

II SA/Po 771/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2002/23 - Wyrok NSA z 2024-11-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 i 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1 i 2, par. 5 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1, 2, 3 i 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2021 poz 1986
art. 4
Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi X. sp. z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy N. decyzją z dnia 15 marca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 4 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), po rozpoznaniu wniosku X. spółka z o.o. z siedzibą w N. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] (obręb S. ).
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wpłynął do Urzędu Gminy i Miasta N. w dniu 26 lutego 2020 r. W dniu 7 kwietnia 2021 r. organ I instancji wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, która jednak została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2021 r., nr [...] Według organu odwoławczego kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uzupełniające, wobec czego obydwa rodzaje zabudowy - wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii funkcji zabudowy mieszkaniowej.
Dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dokonano analizy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."). Na jej podstawie nie stwierdzono spełnienia warunku z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.
W kontekście powyższego organ I instancji wskazał, że średnia wartość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 14 %, natomiast inwestor zawnioskował o ustalenie tego wskaźnika na poziomie od 19 % do 24,5 %. Zdaniem organu I instancji w sprawie nie ma przesłanek do zastosowania odstępstwa z § 5 ust. 2 R.w.n.z. ze względu na odmienny charakter zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego.
Dalej, średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosi ok. 9,5 m, natomiast inwestor wniósł o ustalenie tego parametru na poziomie 17 m, co odbiega od średniej wartości na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie nie ma przesłanek do zastosowania odstępstwa z § 6 ust. 2 ze względu na odmienny charakter zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego.
Następnie organ I instancji wyjaśnił, że średnia wysokość istniejącej zabudowy ogółem licząc od poziomu terenu do najwyższego punktu kalenicy dachu wynosi ok. 5,5 m, natomiast dla planowanej zabudowy wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 15,8 m, co nie mieści się w przedziale wysokości budynków znajdujących się na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie nie ma przesłanek do zastosowania odstępstwa ze względu na odmienny charakter zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego.
Organ I instancji wskazał także, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, albowiem narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, tj. nie zapewnia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Ze względu na swoje potencjalne uciążliwe oddziaływanie, planowana inwestycja utrudni dotychczasowe korzystanie z graniczącymi nieruchomościami, a także spowoduje niewątpliwie spadek ich wartości.
W odwołaniu z dnia 1 kwietnia 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego X. sp. z o.o. z siedzibą w N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6-11 K.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 4 R.w.n.z.
W uzasadnieniu spółka podniosła, że decyzja organu I instancji została przygotowana na podstawie wadliwie sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie uwzględniającej istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Pomijanie faktycznie istniejącej zabudowy nie ma żadnych podstaw prawnych, gdyż organ sporządzając analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinien brać pod uwagę wszystkie budynki występujące na obszarze nią objętym, nie rozstrzygając o ich stanie prawnym, ponieważ nie leży to w jego kompetencjach. W tym kontekście stwierdzenie, że obiekt zlokalizowany na działce nr [...] został wybudowany z naruszeniem prawa i wobec tego nie jest brany pod uwagę w analizie jest poważnym uchybieniem, zwłaszcza, że budynek ten został zgodnie z prawem zrealizowany, oddany do użytku i funkcjonuje jako budynek mieszkalny wielorodzinny z wyodrębnionymi, samodzielnymi lokalami mieszkalnymi. Pominięcie w analizie istniejącej zabudowy - zwłaszcza o zbliżonych do wnioskowanej inwestycji parametrach i tożsamym rodzaju - powoduje powstanie jednoznacznie błędnych wyników analizy w przypadku wszystkich jej elementów. Konsekwencją nieprawidłowych ustaleń analizy jest wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Dalej odwołująca wskazała, że treść analizy nie pozwala określić, jaki obszar został faktycznie poddany analizie, albowiem nie sposób określić czy działki przez które przebiega granica obszaru analizowanego zostały wzięte pod uwagę w obliczeniach, a także czy brano pod uwagę owe działki i budynki w całości czy też może w części. Budzi wątpliwość również fakt, czy jeśli granica obszaru analizowanego odcina minimalny fragment nieruchomości to czy została ona wzięta pod uwagę czy została pominięta. Treść wydanej decyzji nie wyjaśnia żadnej z tych wątpliwości. Brak dokładnego wykazu działek uwzględnionych w obliczeniach oraz stosownego wyliczenia przypisanych tym działkom parametrów zabudowy, a także przyjętej metody obliczeń uniemożliwia sprawdzenie prawidłowości poszczególnych ustaleń analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji jednoznaczną weryfikację rozstrzygnięć decyzji o warunkach zabudowy.
Odwołująca podniosła także, że gołosłowne twierdzenia organu I instancji, iż projektowana inwestycja narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i nie zapewnia interesów osób trzecich nie mają odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy.
W uzupełnieniu odwołania z dnia 26 maja 2022 r. X. sp. z o.o. z siedzibą w N. wskazała, że przepis § 3 R.w.n.z. został uchylony z dniem 3 stycznia 2022 r. Oznacza to, że wynikające z tego przepisu obowiązki, tj. obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego oraz obowiązek przeprowadzenia na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. nie dotyczą decyzji wydawanych po 3 stycznia 2022 r.
Dalej spółka wskazała, że organ administracji zobowiązany jest wyjaśnić stosowanie średnich wartości występujących na obszarze analizowanym w sytuacji, gdy z treści analizy wynika możliwość stosowania odstępstwa od tej zasady. Organ I instancji jednak zaniechał tego uzasadnienia. Nie można bowiem uznać za takowe stwierdzenia, że "nie ma przesłanek do zastosowania odstępstwa od ww. przepisu ze względu na odmienny charakter zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego".
Na rozprawie administracyjnej w dniu 30 czerwca 2022 r. pełnomocnik odwołującej spółki podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu i wskazał, że nie ma podstaw do tego, aby w analizie urbanistycznej nie została uwzględniona zabudowa znajdująca się na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji tj. działce nr. [...]. Zdaniem pełnomocnika zabudowa powinna być uwzględniona w analizie, ponieważ w obrocie prawnym nadal obowiązuje decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę i użytkowaniu. Dodał, że brak uwzględnienia tej zabudowy ma wpływ na wskaźniki zabudowy. Pełnomocnik podniósł, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do wytycznych decyzji Kolegium z dnia 25 czerwca 2021 r.
Z kolei organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji i wskazał, że nie brał pod uwagę zabudowy znajdujące na działce [...] ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji o warunkach zabudowy, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. oddalił skargę od tej decyzji.
W kolejnym piśmie uzupełniającym odwołanie z dnia 11 lipca 2022 r. X. sp. z o.o. z siedzibą w N. podtrzymała wszystkie zarzuty odwołania i pisma uzupełniającego to odwołanie.
W uzasadnieniu spółka wskazała także, że średnia wartość wskaźnika zabudowy na analizowanym obszarze wynosi według organu I instancji "ok. 14 %", natomiast (biorąc pod uwagę tylko te obiekty które uwzględnił organ) zgodnie z wykazanymi danymi wynosi ona faktycznie 15,4 %. Tym samym analiza urbanistyczna zawiera błędy rachunkowe dyskwalifikujące jej prawidłowość. Co więcej, uwzględniając istniejący budynek mieszkalny wielorodzinny, który organ pominął, średnia wartość wskaźnika zabudowy wynosi 16,9 %. Należy zauważyć, że wartość średnią wskaźnika na analizowanym obszarze osiągają pojedyncze nieruchomości, natomiast większość działek znacząco od tej średniej odbiega, wobec czego najbardziej prawidłowym działaniem jest zastosowanie przepisu § 5 ust. 2 R.w.n.z. i wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy.
W kontekście szerokości elewacji frontowej spółka wskazała, że w przedmiotowym przypadku również jak najbardziej zasadne jest zastosowanie przepisu § 6 ust. 2 R.w.n.z., albowiem jeżeli planowana inwestycja wymaga ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie 16 m, to wartość ta także mieści się zarówno w zakresie minimalnej jak i maksymalnej wartości szerokości elewacji frontowej na analizowanym obszarze, a jednocześnie jest tożsama zarówno z szerokością celowo pominiętego istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na sąsiedniej działce, jak też dwóch innych budynków mieszkalnych. W przypadku tego parametru zabudowy wartość średnią na analizowanym obszarze osiągają pojedyncze budynki, natomiast większość obiektów istotnie od tej średniej odbiega.
W zakresie wysokości planowanej zabudowy to docelowo została ona określona nie na 15,8 m, a na 12,8 m i jest tożsama z wysokością istniejącego na bezpośrednio sąsiadującej działce budynku mieszkalnego wielorodzinnego, celowo pominiętego przez organ I instancji. Wnioskowana wysokość planowanego budynku stanowi więc przedłużenie krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na analizowanym obszarze wynosi według organu "ok. 5,5 m", natomiast (biorąc pod uwagę tylko te obiekty które uwzględnił organ) faktycznie zgodnie z wykazanymi danymi wynosi ona 7,1 m. Uwzględniając istniejący budynek mieszkalny wielorodzinny, który organ pominął średnia wysokość zabudowy wynosi 7,6 m. Również w przypadku tego parametru zabudowy wartość średnią na analizowanym obszarze osiągają pojedyncze budynki, natomiast większość budynków od tej średniej odbiega. Także więc w tym kontekście najbardziej prawidłowym działaniem jest zastosowanie § 7 ust. 4 R.w.n.z. i wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy - zgodnie z wynikami prawidłowo przeprowadzonej analizy.
Odnosząc do poruszonej podczas rozprawy administracyjnej kwestii prawomocnego uchylenia decyzji o warunkach zabudowy dla budynków znajdujących się na działce sąsiadującej z działką, której dotyczy wniosek, zauważono, że okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem decyzja o warunkach zabudowy została niejako "skonsumowana" wydanymi później, prawomocnymi już decyzjami o pozwoleniu na budowę i pozwoleniem na użytkowanie. Bez znaczenia są także argumenty podnoszone przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - pozwolenia na budowę budynku znajdującego się na działce sąsiedniej. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest prawomocna, znajduje się w obrocie prawnym, na jej podstawie wzniesiono budynek, który następnie został oddany do użytkowania na podstawie prawomocnej decyzji i jest zasiedlony przez około czterdzieści rodzin. Podnoszenie zatem argumentu o wszczęciu postępowania w przedmiocie unieważnienia decyzji nie ma żadnego znaczenia, póki decyzja znajduje się w obrocie prawnym, co ma miejsce w odniesieniu do wspomnianych wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz oddaniu do użytkowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 lipca 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zastosował się do wytycznych Kolegium zawartych w decyzji z dnia 25 czerwca 2021 r. i wydał właściwe rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności organ I instancji sporządził w sposób właściwy analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie ocenił czy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p.
Dalej organ odwoławczy zauważył, że w obszarze analizowanym na terenie działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną, tj. nr [...], posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Jednakże co do tej działki Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 kwietnia 2019 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w miejscowości S. na działce [...] Kolegium uznało, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 6 i § 7 R.w.n.z. oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...] oddalił skargę spółki na tę decyzję.
Wobec tego skoro dla nieruchomości nr [...] została wydana decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o warunkach zabudowy, to wybudowany na jej podstawie budynek nie może być brany pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Skoro parametry tamtego budynku (działka [...]) zostały ustalone z naruszeniem przepisów prawa, to nie mogą one stanowić wzorca dla nowej zabudowy.
Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że wskaźnik wielkości zabudowy waha się od 1 % do 52 %, zaś średnia jego wielkość wynosi 14 %. Z kolei planowana inwestycja ma mieć ten wskaźnik na poziomie 19 % do 24,5 %. Kolegium podziela ustalenie organu I instancji, że nie ma w niniejszej sprawie przesłanek do dopuszczenia wyznaczenia tego wskaźnika w innej wielkości niż wynika to z analizy, bowiem planowana inwestycja odróżnia się charakterem zabudowy od zastanej na tym terenie.
Dalej, jak wskazuje analiza urbanistyczna, szerokość elewacji frontowej przyjmuje w obszarze analizowanym wartości dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych od ok. 5,5 m do ok. 16 m, dla budynków gospodarczo-garażowych oraz garażowych od ok. 4,5 m do ok. 10 m, a budynku usługowego ok. 20,5 m. Średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosi ogółem 9,5 m. Zatem parametr ten mógłby zostać ustalony w granicach od 7,6 do 11,4 m. Planowana inwestycja ma mieć natomiast szerokość elewacji frontowej na poziomie ok 17 m. Parametr ten odbiega znacznie od średniej wartości z obszaru analizowanego z tolerancją do 20 %. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania odstępstwa od średniej, co zauważył również organ I instancji.
Następie organ odwoławczy wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi od ok. 3 do ok. 9 m, dla budynków gospodarczo-garażowych oraz garażowych od ok. 2 m do ok. 7 m, natomiast dla budynku usługowego ok. 5 m. Średnia wysokość budynków to ok 5,5 m. Planowana wysokość budynku to 15,8 m. Wysokość ta jest większa o średniej w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym nie występuje żaden budynek o wysokości większej niż 10 metrów, stąd też nie ma powodów do przyjmowania odstępstwa od parametru średniej wysokości.
Kolegium nie podzieliło natomiast ustaleń organu jakoby inwestycja była sprzeczna z przepisami odrębnymi. Do tych przepisów zalicza się przede wszystkim prawo górnicze i geologiczne, prawo wodne, prawo o ochronie przyrody, ustawę o lasach, ochronę gruntów rolnych i leśnych i prawo atomowe.
W skardze z dnia 16 września 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu X. sp. z o.o. z siedzibą w N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 3, 4, 5 i 6 R.w.n.z., art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (dalej: "u.s.k.o."), art. 6 K.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 u.s.k.o., art. 7a K.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 u.s.k.o., art. 8 K.p.a. w zw. z art. 19 ust. 1 u.s.k.o. oraz art. 20 ust. 1 u.s.k.o.
W uzasadnieniu spółka podkreśliła, że organy obu instancji nie uwzględniając przy rozpoznaniu niniejszej sprawy budynku posadowionego na działce nr [...] dopuściły się złamania prawa. Okoliczność unieważnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wydanej dla nieruchomości oznaczonej nr [...] nie może wykluczać automatycznie z obrotu prawnego pozostałych decyzji, w szczególności pozwolenia na użytkowania obiektu. Decyzja ta z kolei czyni budynek istniejącym w świetle prawa. Skoro tak, to tworzenie przez organy swoistej fikcji prawnej, polegającej na "niezauważaniu" tego obiektu, tj. pomijaniu go przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej jest contra legem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2022 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia 15 marca 2022 r., nr [...], o odmowie ustalenia na rzecz X. sp. z o.o. z siedzibą w N. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...], obręb S..
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986) do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 3 stycznia 2022 r.), stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: "R.w.n.z."). W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przy tym przepisy tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r., albowiem na mocy § 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. 3 stycznia 2022 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe.
W celu stwierdzenia czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 R.w.n.z.). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 R.w.n.z.). Przez "front działki" należy przy tym rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 R.w.n.z.).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób prawidłowy na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1000 (na kopii mapy załączonej do wniosku). Zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) będzie odbywać się poprzez drogę wewnętrzną – działkę nr [...], wobec czego za front działki w niniejszej sprawie należy traktować tę część działki budowlanej, która przylega do działki [...]. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji, szerokość frontu działki wynosi 46 m, natomiast obszar analizowany wyznaczono w odległości 138 m m, a więc jako 3-krotność szerokości frontu działki. Wbrew zarzutom skarżącej spółki ze sporządzonej analizy urbanistycznej jasno przy tym wynika, że zabudowania na działkach, które tylko częściowo znalazły się w obszarze analizowanym, tj. na działkach nr [...] i [...] zostały wzięte pod uwagę przy obliczaniu parametrów i wskaźników zabudowy. Na części graficznej analizy zabudowania te są odpowiednio zakreskowane (w celu wskazania funkcji budynku), a na działki naniesiony został wskaźnik powierzchni zabudowy. Z kolei w części tekstowej analizy zabudowa na tych działkach jest wprost opisana przy omawianiu poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy.
Odnosząc się do kwestii spornej w sprawie, tj. pominięcia w sporządzonej analizie urbanistycznej istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], wskazać należy, że organy rozstrzygające w sprawie uznały, iż skoro dla nieruchomości nr [...] została wydana ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o warunkach zabudowy, to wybudowany na jej podstawie budynek nie może być brany pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym stanowisko organów w tym zakresie jest prawidłowe.
W kontekście powyższego zauważenia wymaga, że kwestia ta była już przedmiotem rozważań tut. Sądu przy okazji wniosku skarżącej spółki o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (działka sąsiadującej z działką nr [...] od drugiej strony niż działka nr [...] objęta wnioskiem wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie). Sąd w składzie orzekającym w całości zgodził się z rozważaniami poczynionymi w tym zakresie w wyroku tut. Sądu z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], i przyjął je za własne.
Zauważenia wymaga, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).
Zdaniem Sądu, przewidziany wymóg istnienia zabudowy, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczyć może wyłącznie zabudowy legalnej. Z tego względu przy sporządzaniu analizy i oceny spełnienia wymogów ładu przestrzennego rozumianego poprzez pryzmat istoty praworządności (legalizmu) organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Stanowisko powyższe jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 1/11 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 952/13 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w literaturze (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, wyd. 7, str. 513).
Z powyższych względów zgodzić należy się z organami, że przy sporządzeniu analizy i oceny spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Jak wskazano zakaz ten wprawdzie nie wynika wprost z treści przepisu, jednakże interpretacja taka wynika z samego celu wskazanego uregulowania. Wprowadzona konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących winna stanowić kontynuację nie tyko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na dany określony cel przez organ gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy. W świetle powyższego prawidłowa realizacja obowiązku przestrzegania zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, na gruncie decyzji o warunkach zabudowy nie pozwala na uwzględnienie w analizie parametrów zabudowy niezgodnej z porządkiem prawnym.
W niniejszej sprawie nie może ujść uwadze, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 kwietnia 2019 r., nr [...], stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. z dnia 14 września 2017 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w miejscowości N. na działce [...] Co przy tym istotne, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Po [...], oddalił skargę X. sp. z o.o. z siedzibą w N. .
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że "w rozpoznawanej sprawie wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej są oczywiście sprzeczne z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, co przemawiało za uznaniem, że decyzja za została wydana z rażącym naruszeniem prawa, obligującym organ do stwierdzenia jej nieważności".
Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w § 7 ust. 4 R.w.n.z. dopuszczono możliwość wyznaczenia innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego budynku aniżeli określona w § 7 ust. 1, o ile wynika to z analizy urbanistycznej. Zasadą jest bowiem, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 R.w.n.z.). W przypadku, gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 R.w.n.z.). W znajdującej się w aktach sprawy analizie urbanistycznej wskazano, że "wysokość ściany elewacji w zabudowie na analizowanym obszarze waha się zazwyczaj od 2,0 m (pod stromym dachem) do około 8,0 m. Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia spójnego charakteru zabudowy, zaleca się podobną wysokość elewacji frontowej". W analizie nie wskazano przy tym, jaka jest średnia wielkość tego parametru w obszarze analizowanym. Kolegium na podstawie danych naniesionych przez urbanistę na część graficzną analizy ustaliło jednak, że średnia "wysokość ściany elewacji frontowej" dla tego obszaru wynosi ok. 3,95 m. Wartości wysokości ściany elewacji frontowej wahają się od 2,0 m do 8,0 m. Z kolei działki bezpośrednio sąsiadujące z planowaną inwestycją, tj. działki nr [...] i nr [...] posiadają "wysokość ściany elewacji frontowej" odpowiednio 3 m i 4,5 m. Wysokość ta do górnej krawędzi kalenicy wynosi dla tych budynków 7 m - 8 m. Tymczasem w pkt 2 ppkt 1 lit. e decyzji z dnia 14 września 2017 r. Burmistrz Gminy i Miasta N. ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na "nie więcej niż 13,5 m". Nastąpiło to więc nie tylko z odstąpieniem od ogólnych zasad wynikających z § 7 ust. 1 i 3 R.w.n.z., ale z naruszeniem § 7 ust. 4 R.w.n.z. W analizie wyraźnie bowiem wskazano, że wysokość ściany elewacji w zabudowie na analizowanym obszarze waha się zazwyczaj od 2,0 m (pod stromym dachem) do około 8,0 m. Urbanista wskazał przy tym, że "biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia spójnego charakteru zabudowy, zaleca się podobną wysokość elewacji frontowej". Jak przy tym wskazało Kolegium, nie odnalazło w obszarze analizowanym budynku o wysokości 13,5 metrów z dachem płaskim. Maksymalna wysokość budynków (do kalenicy) jest niższa. W obszarze analizowanym Kolegium nie odnalazło również budynków czterokondygnacyjnych, które zaplanował inwestor.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że "podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa, ale brak spełnienia ustawowej przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. spełnienia przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1637/10 oraz z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1517/18). Jak słusznie uznało Kolegium, w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak spełniania przesłanki "dobrego sąsiedztwa", a naruszenie to miało charakter rażący. Wyniki analizy urbanistycznej są bowiem w sposób oczywisty sprzeczne z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej w zakresie parametru wysokości nowych budynków. Zgodzić się przy tym należało ze stanowiskiem organu, że planowana zabudowa w postaci zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w sposób oczywisty różni się gabarytowo (parametrami) od zabudowy znajdującej się w jej sąsiedztwie, zarówno pod kątem parametru szerokości elewacji frontowej, jak i wskaźnika zabudowy oraz wysokości. Planowana zabudowa w kształcie wskazanym we wniosku nie wpisuje się więc w istniejący stan zagospodarowania terenu i nie stanowi jego kontynuacji".
Należy mieć na uwadze, że przytoczony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jednoznacznie wskazuje, że planowana zabudowa w postaci zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych w sposób oczywisty różniła się gabarytowo (parametrami) od zabudowy znajdującej się w jej sąsiedztwie, zarówno pod kątem parametru szerokości elewacji frontowej, jak i wskaźnika zabudowy oraz wysokości w stopniu uzasadniającym uznanie, że pozytywna decyzja w sposób rażący naruszała prawo.
Ponadto rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.
Tym samym wobec prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w przyszłości może dojść do wyeliminowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Z powyższych względów zgodzić należy się z organem, że skoro parametry budynku na działce 1553/5 zostały ustalone z rażącym naruszeniem przepisów prawa, to nie mogą one stanowić wzorca dla nowej zabudowy.
Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną skarżącej spółki od wyroku tut. Sądu z dnia 9 lipca 2021 r. i wskazując, że "w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. kluczową rolę odgrywa metoda wykładni funkcjonalnej, z której wynika, że podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią jedynie legalnie powstałe obiekty. Ograniczenie się w tym przypadku do językowej metody wykładni prowadziłoby do utrwalania się cech architektonicznych obiektów wznoszonych nielegalnie, stwarzając ryzyko dalszego zaburzenia dotychczasowego ładu przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3331/17). Z tego też względu należy z aprobatą odnieść się do pozytywnej oceny Sądu I instancji faktu nieuwzględnienia przez organy administracji parametrów budynku znajdującego się w granicach obszaru analizowanego, którego lokalizacja została ustalona na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 kwietnia 2019 r." (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2321/21).
Dodatkowo wskazać można, że z uwagi na uchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2021 r., nr [...], wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt VII Sa/Wa [...] (od którego NSA oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK [...]) w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Wojewody [...] z dnia 19 lipca 2019 r. wstrzymujące wykonanie decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 września 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], oddalającym skargę skarżącej spółki na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych wskazał, że "postanowienie Wojewody [...] z dnia 19 lipca 2019 r. ma moc wiążącą, a co w dalszej kolejności prowadzi do wniosku, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2021 r. inwestor nie miał uprawnienia do kontynuowania robót budowlanych pomimo legitymowania się ostatecznym pozwoleniem na budowę. Z dniem 9 września 2021 r. spółka nie powinna była kontynuować robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Tymczasem z protokołów kontroli z dnia 28 października 2021 r. oraz z dnia 23 listopada 2021 r. i załączonej do nich dokumentacji fotograficznej jak i dokumentacji fotograficznej sporządzonej w dniu 22 września 2021 r. wynika, że po dniu 9 września 2021 r. roboty budowlane były kontynuowane. Powyższe potwierdzają również wpisy w dzienniku budowy. (...) Zdaniem Sądu jest to niewątpliwie przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego. Za takim wnioskiem przemawia konieczność zastosowania wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z punktu widzenia jakościowego, nie ma bowiem różnicy między wykonywaniem robót budowlanych bez pozwolenia na budowę a wykonywaniem robót budowlanych po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę. Zatem skutki takiego działania jednostek (osób fizycznych lub prawnych) muszą być takie same, aby reakcja administracji publicznej na takie działania mogła być określona mianem proporcjonalnej."
Skoro więc skarżąca spółka nie miała uprawnienia do kontynuowania robót budowlanych pomimo legitymowania się ostatecznym pozwoleniem na budowę, tym bardziej nie sposób uznać, aby powstała w ten sposób zabudowa mogła stanowić odniesienie przy wydawaniu warunków zabudowy dla objętej niniejszym postępowaniem inwestycji. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uwzględniającej zabudowę na działce nr [...] mogłoby w przyszłości służyć do wydania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, w tym nawet dla inwestycji już zrealizowanej w ewentualnym postępowaniu legalizacyjnym. Powyższe zaś w dalszej kolejności mogłoby skutkować niczym nieuzasadnioną zmianą charakteru zabudowy w analizowanym obszarze.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że pomimo istnienia w obrocie prawnym pozwolenia na użytkowanie budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], organy rozstrzygające w sprawie zasadnie uznały, że zabudowa ta nie może być uwzględniania w analizie urbanistycznej.
Z przywołanych wyżej względów Sąd uznał, że znajdująca się w aktach sprawy analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób prawidłowy i była wystarczająca dla oceny, czy możliwe było wydanie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Oceniając kwestię kontynuacji funkcji podnieść należy, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a brak jest zabudowy wielorodzinnej (z wyłączeniem zabudowy na działce nr [...]). W orzecznictwie wypracowano stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że występowanie na danym obszarze przeważającej funkcji zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza realizacji zabudowy wielorodzinnej i na odwrót pod warunkiem, że parametry inwestycji wpisywać się będą w istniejący ład przestrzenny nie zakłócając zasady dobrego sąsiedztwa. Zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej, tj. pełniącej jednakową funkcję i ze względu na zasadę równości inwestycyjnej, każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1777/20). Należy natomiast uwzględniać, że o zachowaniu ładu przestrzennego poza urbanistyczną funkcją terenu decyduje również ocena architektonicznych parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym.
Przechodząc zatem do oceny poszczególnych wskaźników Sąd stwierdza, że prawidłowo w niniejszej sprawie organy uznały, iż planowana nowa zabudowa nie kontynuuje parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.
Zgodnie z § 5 R.w.n.z., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).
Z analizy urbanistycznej wynika, że średni parametr wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy budynkami wynosi ok. 14 %, minimalny ok. 1 % i maksymalny ok. 52 %. Wbrew zarzutom odwołania w analizie urbanistycznej nie popełniono błędu rachunkowego obliczając średnią wartość omawianego wskaźnika, albowiem wynosi on dokładnie 14,4 %, a nie jak wskazała skarżąca spółka 15,4%. Niemniej jednak, nawet gdyby było to w rzeczywistości 15,4 %, to planowana Inwestycja ma mieć ten wskaźnik na poziomie od 19 % do 24,5 %. Jak słusznie wskazały organy rozstrzygające w sprawie, ze sporządzonej analizy urbanistycznej nie wynika natomiast, aby zasadne było zastosowanie odstępstwa od średniej. Tym samym zgodzić należy się z organami, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do dopuszczenia wyznaczenia tego wskaźnika w innej wielkości niż wynika to z analizy.
Odnosząc się do szerokości elewacji frontowej wskazać należy, że zgodnie § 6 R.w.n.z. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).
Ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że parametr ten w obszarze analizowanym wynosi dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych od ok. 5.5 do ok. 16 m, dla budynków gospodarczo-garażowych, gospodarczych, garażowych od ok. 4,5 m do ok. 10 m, dla budynku usługowego ok. 20,5 m, a dla budynku infrastruktury technicznej ok. 5,5 m. Jak wynika z analizy urbanistycznej średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosi ok. 9,5 m. Zatem parametr ten mógłby zostać ustalony w granicach od 7,6 do 11,4 m. Planowana inwestycja ma mieć szerokość elewacji frontowej na poziomie ok 17 m, a zatem w wielkości znacznie odbiegającej od średniej z uwzględnieniem 20 % tolerancji. Analiza nie wykazała przy tym, aby zasadne było odstąpienie od średniej szerokości elewacji frontowej występującej w obszarze analizowanym.
W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazać należy, że zgodnie z § 7 R.w.n.z. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).
Jak wynika z analizy urbanistycznej wysokość budynku na działce nr [...] wynosi 6,5 m, natomiast na działce nr [...] wynosi 8,5 m. Zatem z uwagi, że nie ma jednolitej wysokości zastosowanie znajduje cytowany wyżej § 7 ust. 3 R.w.n.z. i konieczne jest ustalenie wysokości na podstawie średniej wartości z obszaru analizowanego. Analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie wskazuje, że wartość ta dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi od ok. 3 do ok. 9 m, dla budynków gospodarczo-garażowych, gospodarczych, garażowych od ok. 2 m do ok. 7 m, a dla budynku usługowego ok. 5 m. Średnia wysokość budynków to ok. 5,5 m. Wnioskowana wysokość planowanego budynku to natomiast 15,8 m, a więc ponad dwukrotnie większa od średniej. Ponadto należy mieć na uwadze, że planowana wysokość jest znacznie wyższa od najwyższego budynku bezpośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji tj. budynku na działce nr [...], którego wysokość wynosi 8,5 m. Tym samym słusznie wskazał organ, że w tym zakresie brak jest podstaw do ustalenia tego parametru na zasadzie odstępstwa.
Jednocześnie odnosząc się do zarzutu, że wysokość budynku docelowo została określona nie na 15,8 m, a na 12,8 m, to wskazać należy, że we wniosku wszczynającym postępowanie wyraźnie wskazano wysokość 15,8 m, natomiast w aktach sprawy nie znajdują się żadne pisma modyfikujące ten wniosek w zakresie wysokości planowanej zabudowy. Wartość 12,8 m pojawiła się w treści załącznika nr [...] do pierwszej wydanej w sprawie decyzji z dnia 7 kwietnia 2021 r., nr [...] (wynikach analizy), co należy uznać za omyłkę pisarską. W treści decyzji z dnia 7 kwietnia 2021 r. określono wnioskowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 15,8 m. Niemniej jednak wskazać należy, że nawet wysokość 12,8 m jest znacznie większa od średniej i znacząco przewyższa najwyższy budynek bezpośrednio sąsiadujący z terenem inwestycji tj. budynek na działce nr [...], którego wysokość wynosi 8,5 m.
Niezasadnie także spółka podniosła, że średnia wysokość zgodnie z wykazanymi danymi wynosi 7,1 m, albowiem weryfikacja dokonana przez Sąd wykazała, że urbanista nie popełnił błędu rachunkowego w tym zakresie.
Reasumując, Sąd uznał, że rozpoznając niniejszą sprawę organy zgromadziły potrzebny materiał dowodowy oraz dokonały jego oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy stał się podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów prawa i podjęcia przez organ I instancji decyzji w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z powodu braku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zasadnie następnie utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją organu odwoławczego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), oddalił skargę.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt VI zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 7 listopada 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).