II SA/Po 769/23

II SA/Po 769/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący/
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1357/24 - Wyrok NSA z 2025-07-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 4, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. F. i G. F. na uchwałę Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 1 grudnia 2022 r., nr XLIV/324/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu 1 grudnia 2022 r. Rada Miejska Rakoniewic podjęła uchwałę nr XLIV/324/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu aktywizacji gospodarczej [...] w Jabłonnie.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli B. F. oraz G. F. zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, naruszenie zasady proporcjonalności oraz w konsekwencji doprowadzenie do naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w postaci przekroczenia władztwa planistycznego;
2. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego założenia pozostają w sprzeczności ze studium oraz nie przeprowadzenie realnej analizy tego, czy plan odpowiada założeniom studium gdzie na str. 240 pkt. Regulacje rekomendowane dla obszaru gminy Rakoniewice w zakresie ochrony poszczególnych komponentów środowiska służące ograniczeniu ewentualnego niekorzystnego oddziaływania obejmują:
a) w zakresie ochrony powietrza atmosferycznego i klimatu wprowadzanie proekologicznych rozwiązań w zakresie urządzeń i instalacji funkcjonujących na terenie gminy, wpływających na poziom emisji, w tym stosowanie układów i paliw niskoemisyjnych w zakresie wytwarzania energii cieplnej, np. opierających się na wykorzystaniu energii odnawialnych,-str.240.
Wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części § 9.2 a w zakresie wyłączenia bioelektrowni, biogazowni i innych instalacji do spalania paliw ewentualnie uchylenie w tej części uchwały i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi.
Ponadto Skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca podnieśli, iż jest to kolejna uchwała podjęta przez organ uniemożliwiająca Skarżącym rozwój gospodarczy i budowę [...]. Pierwsza uchwała nr XV/91/2016 8.03.2016r w sprawie planu zagospodarowania w miejscowości Jabłonna zostały uchylone wyrokiem tut. Sądu z dnia 6 lutego 2019 r. w sprawie (sygn. akt II SA/PO 1019/18) utrzymanym w mocy przez NSA (Sygn. akt: II OSK 1901/19).
Skarżący podnieśli, iż w § 9, 2 a skarżonej uchwały w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenu oznaczonego symbolem: U-P: dopuszcza się lokalizację: przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem elektrowni konwencjonalnych, elektrociepłowni, bioelektrowni, biogazowni i innych instalacji do spalania paliw, w rozumieniu przepisów odrębnych, przeznaczenie w planie działek. W uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu organ nadużył władztwa planistycznego. Irracjonalne wyłączenie biogazowni mimo uwzględnienia przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazuje na tendencyjność organu. Wyłączenie powinno być poprzedzone głęboką analizą w oparciu specjalistyczną opinię biegłego. Brak jest uzasadnienia w skarżonej uchwale tego ograniczenia. Ograniczenie praw Skarżących według organu podyktowane zostało potrzebą ochrony środowiska i zdrowia mieszkańców, a więc wartościami przeważającymi nad interesem prywatnym. Obecnie budowa bioelektrowni powoduje spadek emisji gazów cieplarnianych. Biogazownie są w pełni bezpieczne dla otoczenia i mieszkańców.
Skarżący wyjaśnili, iż w trakcie procedury planistycznej złożyli pismo z dnia 10 marca 2022 r. wnioskując o zachowanie dotychczasowego przeznaczenia ich nieruchomości, wykorzystywanych od 1995 r. na działalność gospodarczą, wyłączenie możliwości lokalizacji biogazowni nie zapewnia wnioskowanego we wniosku zachowania przeznaczenia. Potwierdza to decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przez gminę dla Bioelektrowni Jabłonna.
Działająca w obrębie granic projektu planu spółka [...]. F. sp.j. poczyniła w okresie kilkunastu lat duże nakłady gospodarcze, w szczególności na działce [...] wybudowała duży budynek biurowy o wartości około 1,5 miliona złotych. Dodatkowo Bioelektrownia [...] sp. z o.o., działając między innymi w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (według uzyskanego zaświadczenia w tym przedmiocie) podjęła starania w celu zlokalizowania na działce [...] bioelektrowni. Poniosła szereg kosztów służących sfinalizowaniu przedsięwzięcia.
Słuszność działania Skarżących w celu uruchomienia ponad dekadę wcześniej bioelektrowni znajduje swój wyraz w Polityce Energetycznej Polski do 2040 roku a w konsekwencji zostało uregulowane ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, a także ich funkcjonowaniu. Zdaniem Skarżących zarówno uchwała o przystąpieniu do planu jak i w konsekwencji uchwała o zatwierdzeniu planu naruszają założenia polityki energetycznej kraju.
Jednocześnie w skardze wskazano, iż powołana ustawa z 13 lipca 2023 r. "nic nie wnosi, ponieważ plan był uchwalony przed wejściem w życie tej uchwały. Jeżeli powoływać jakieś przepisy to tylko takie które obowiązywały w trakcie opracowywania planu".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto organ wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów:
1. z informacji Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Jabłonnie z dnia 5 grudnia 2023 r. - w celu ustalenia liczby uczniów i dzieci uczęszczających do placówki przedszkolno-oświatowej w Jabłonnie,
2. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. II OSK 1901/19 wraz z uzasadnieniem - w celu ustalenia, że inwestycja polegająca na planowanej budowie bioiektrowni jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko oraz że w sprawie dotyczącej skargi na plan miejscowy z 8 marca 2016 r. Sądy administracyjne nie zakwestionowały dopuszczalności uchwalenia planu miejscowego mającego na celu zapewnienie ochrony środowiska i utrzymania odpowiedniego standardu życia i zdrowia ogółu mieszkańców gminy (str. 8 uzasadnienia).
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż wbrew zarzutom Skarżących Rada Miejska Rakoniewic uchwalając wyżej wymieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie naruszyła przepisów wskazanych w skardze, a zaskarżona uchwała odpowiada prawu i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.
Wobec twierdzeń zawartych na początku uzasadnienia skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały na objętym nią terenie nie obowiązywał plan miejscowy. Uchwała Nr XV/91/2016 Rady Miejskiej w Rakoniewicach z dnia 8 marca 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Jabłonna utraciła moc wskutek stwierdzenia jej nieważności wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2019 roku sygn. II SA/Po 1019/18, który uprawomocnił się 18 listopada 2020 r.
Od tego czasu nastąpiła istotna zmiana okoliczności, ponieważ obowiązujące w momencie uchwalenia planu miejscowego z dnia 8 marca 2016 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego również utraciło moc w wyniku przyjęcia przez Radę Miejską Rakoniewic uchwałą XXI 1/166/2020 z dnia 17 grudnia 2020 r. nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rakoniewice. Odwoływanie się przez Skarżących do sprawy, w której wydano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2019 roku sygn. II SA/Po 1019/18 nie prowadzi zatem do żadnych wniosków z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej uchwały.
Organ wskazał, że w aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rakoniewice (uchwała nr XXII/166/2020 Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 17 grudnia 2020 r.) obszar planu znajduje się w strefie oznaczonej symbolem PU - oznaczającej tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz tereny zabudowy usługowej. Ustalenie w § 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XLIV/324/2022 z dnia 15 grudnia 2022 r.) dla stanowiących współwłasność skarżących działek nr [...], [...] oraz [...] przeznaczenia pod lokalizację terenu usług lub produkcji (oznaczonego symbolem U-P) nie tylko nie narusza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ale jest z nim zgodne. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 20 ust, 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") poprzez uchwalenie miejscowego planu "którego założenia pozostają w sprzeczności ze studium" jest więc całkowicie chybiony.
W ocenie organu nietrafne są również pozostałe zarzuty skargi, które koncentrują się w istocie wokół jednego wspólnego zagadnienia, a mianowicie zdaniem skarżących Rada Miejska Rakoniewic uchwalając sporny plan miejscowy miała nie uwzględnić przysługującego im prawa własności nieruchomości, co w konkluzji doprowadziło w ich ocenie do przekroczenia władztwa planistycznego. Z treści skargi wynika, że powodem niezadowolenia Skarżących jest w zasadzie jeden przepis zawarty w § 9 pkt 2 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ podniósł, iż wyłączenie z przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, których lokalizację dopuszczono na ternie planu miejscowego, elektrowni konwencjonalnych, elektrociepłowni, bioelektrowni, biogazowni i innych instalacji do spalania paliw, jest uzasadnione i wynika z faktu, iż obszar planu znajduje się w granicach miejscowości Jabłonna, zaledwie około 350 m od Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Jabłonnie mieszczącego się przy ul. Nowotomyskiej 9 w Jabłonnie, do którego uczęszcza łącznie 425 uczniów i dzieci. Na powyższą okoliczność zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, że w sąsiedztwie obszaru planu znajdują się dwie nieruchomości z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, natomiast na południe od obszaru opracowania występuje zwarta zabudowa wiejska wsi. W dalszej części uzasadnienia uchwały wyjaśniono natomiast, że celem sporządzenia dla wyżej wymienionego obszaru miejscowego planu zagospodarowania jest działanie zapobiegawcze, pozwalające na racjonalne wprowadzenie planowanej w studium funkcji, z poszanowaniem zasad zrównoważonego rozwoju i zasad współżycia społecznego, w tym wykluczenia możliwości realizacji przedsięwzięć zawsze mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wypełniając art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 u.pz.p.. Dopuszczalność wprowadzenia tego typu ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym potwierdzono w opisanej na początku skargi sprawie dotyczącej uchwały nr XV/91/2016 Rady Miejskiej Rakoniewic z dnia 8 marca 2016 r., w której Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2019 r. II SA/Po 1019/18 wskazał, że "nie widzi przeszkód wprowadzenia dla terenów gminy określonych ograniczeń co do możliwości realizacji w przyszłości określonych przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko jeżeli te ograniczenia będą podyktowane np. uzasadnionymi wymaganiami ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), czy ochroną zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi imienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.)" [str. 7 uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2020 r. II OSK 1901/19].
Wbrew zarzutom skargi uchwalanie planu miejscowego zostało poprzedzone analizą, na podstawie której stwierdzono, że wprowadzenie spornych ograniczeń wynika z potrzeby ochrony mieszkańców miejscowości Jabłonna przed niebezpieczeństwem szkodliwego oddziaływania planowanej na nieruchomości Skarżących bioelektrowni związanego z emisją odoru i hałasu.
Organ zaznaczył, iż wprowadzone w planie ograniczenie co do możliwości zagospodarowania nieruchomości Skarżących nie narusza zasady proporcjonalności, ponieważ pozostawia możliwość realizacji na tym terenie planów gospodarczych, w tym inwestycji należących do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem jedynie elektrowni konwencjonalnych, elektrociepłowni, bioelektrowni, biogazowni i innych instalacji do spalania paliw, w rozumieniu przepisów odrębnych. Co istotne, w czasie prac poprzedzających uchwalenie spornego planu miejscowego Skarżący ani inne osoby nie zgłaszały sprzeciwu wobec wyłączenia możliwości lokalizacji na objętym nim terenie elektrowni konwencjonalnych, elektrociepłowni, bioelektrowni, biogazowni i innych instalacji do spalania paliw. Skarżący w piśmie z dnia 10 marca 2022 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego Gminy Rakoniewice oświadczyli jedynie, że wnoszą o dopuszczenie w planie inwestycji, które nie wpływają znacząco na środowisko, wskazując, że dotychczas na należących do nich działkach nr [...], [...] i [...] prowadzona jest działalność polegająca na składowaniu i magazynowaniu odpadów innych niż niebezpieczne, transport powyżej 3,5 tony, magazynowanie, i składowanie towarów, warsztaty naprawcze oraz diagnostyka. Skoro w spornym planie nieruchomości Skarżących nadal przeznaczone są na prowadzenie działalności gospodarczej (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz tereny zabudowy usługowej), to organ planistyczny uwzględnił ich postulaty poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały, zachowując dotychczasowe przeznaczenie terenu.
Organ wyjaśnił, iż z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej uchwały argumentacja Skarżących odwołująca się do ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, a także ich funkcjonowaniu jest bez znaczenia gdyż ustawa ta uchwalona została dopiero po podjęciu zaskarżonej uchwały i nie obowiązywała w chwili przyjęcia przez organ uchwałodawczy gminy spornego planu miejscowego. Oceny legalności planu miejscowego dokonuje się natomiast na podstawie przepisów obowiązujących w chwili jego uchwalenia.
Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt ii SA/Po 769/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.
W piśmie procesowym z dnia 28 grudnia 2023 r. Skarżący podnieśli, iż w obowiązującym studium przyjętym przez organ uchwałą nr XXII/166/2020 z 17 grudnia 2020 r. zapisano "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rakoniewice, jako dokument będący wyrazem polityki przestrzennej gminy, zgodnie z zasadą hierarchiczności opracowań planistycznych, powinien uwzględniać cele i kierunki rozwoju przestrzennego zawarte w dokumentach wyższego rzędu, w tym Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, przyjętego Uchwałą Nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, oraz Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Wielkopolskiego Wielkopolska 2020+, przyjętego Uchwałą Nr V/70/19 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 marca 2019 r. Ponadto ustalenia Studium powinny odzwierciedlać w ramach zintegrowanego planowania rozwoju również zapisy gminnej strategii rozwoju oraz gminnego programu rewitalizacji." W Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Wielkopolskiego Wielkopolska 2020+ Cel operacyjny 3.3. Zwiększenie bezpieczeństwa i efektywności energetycznej. W cz. III 3.1 (str. 163) Polityka przestrzenna w zakresie ochrony środowiska i jego zasobów oraz ochrony przyrody obejmuje (...) m.in. poprawę jakości powietrza i klimatu akustycznego, Kluczowym problemem z punktu widzenia projektowanego dokumentu jest zwiększona emisja zanieczyszczeń do powietrza - pyły, gazy, "niska emisja" z instalacji grzewczych."
Skarżący wskazali, iż na str. 168 studium na dole ostanie zdanie po myślniku czytamy:
-"wprowadzanie proekologicznych rozwiązań w zakresie urządzeń i instalacji funkcjonujących na terenie gminy, wpływających na poziom emisji, w tym stosowanie układów i paliw niskoemisyjnych w zakresie wytwarzania energii cieplnej, np. opierających się na wykorzystaniu energii odnawialnych."
W "Programie ochrony powietrza dla strefy wielkopolskiej", przyjętym uchwałą Nr XXI/391/20 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 lipca 2020 r. w sprawie określenia Programu ochrony powietrza dla strefy wielkopolskiej (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2020 r. poz. 5954), na poziomie lokalnym w strefie wielkopolskiej, do której należy gmina Rakoniewice, określono skuteczne i możliwe do zrealizowania działania, których wdrożenie spowoduje poprawę jakości powietrza i dotrzymanie norm określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu. Realizację zaproponowanych w programie działań naprawczych przewidziano do 30.09.2026 r."
Skarżący podkreślili, iż niewątpliwie inwestycje w energię odnawialną skutkują na obszarach wiejskich przede wszystkim redukcją gazów cieplarnianych mniejszym stopniem degradacji gleb i krajobrazu, zmniejszeniem emisji zanieczyszczeń (dwutlenku siarki, pyłów, tlenków azotu) i produkcji odpadów. Stąd zasadny jest zarzut skargi sprzeczności skarżonej uchwały z obowiązującym studium nawet jeśli zostało powołane poprzednie studium, bo jak wynika z powyższego obowiązujące studium w tym zakresie wskazuje na tendencyjność rady miejskiej co do wyłączenia Bioelektrowni. Skarżący w ślad za skargą podnieśli, iż biogazownie są w pełni bezpieczne dla otoczenia i mieszkańców co potwierdza opinia sporządzona na zlecenie UM w Rakoniewicach. Twierdzenie organu w odpowiedzi na skargę, że bioelektrownia będzie miała wpływ na bezpieczeństwo przedszkolaków oddalonego o 350 m od działki skarżących Zespołu Szkolno- Przedszkolnego w Jabłonnie mieszczącego się przy ul. Nowotomyskiej 9. Wyłączenie ma się nijak do pozostałych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał skargę wskazując, że w niedalekiej odległości od działki Skarżących dopuszczono hodowlę 2 milionów kur, co powoduje, że argumentacja podnoszona przez organ jest nieprzekonywująca.
Pełnomocnik organu administracji podtrzymał argumentację, zawartą w odpowiedzi na skargę.
Na pytanie Sądu pełnomocnik organu oświadczył, że nie są mu znane okoliczności podnoszone przez pełnomocnika skarżących, a dotyczące dopuszczenia w planie miejscowym prowadzenia hodowli kur. Pełnomocnik Skarżących oświadczył, że informacje otrzymał dzisiaj przed rozprawą i jej nie weryfikował.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Na wstępie zaznaczyć należy, że Sąd nie miał wątpliwości, że Skarżący są uprawnieni do wniesienia przedmiotowej skargi, a ich legitymacja wynika z posiadanego prawa własności nieruchomości na obszarze przyjętego planu miejscowego. Dodać trzeba, że uznanie legitymacji skargowej Skarżących jest tym bardziej uzasadnione, że na ich działce wprowadzono określone uwarunkowania i ograniczenia odnoszące prawa zabudowy, a w szczególności wprowadzono zakaz lokalizowania elektrociepłowni, którą Skarżący zamierzali realizować na swoim terenie. Plan zatem nie tylko wpływa na interes prawny właściciela, ale i go obiektywnie narusza.
W odniesieniu do Skarżących jest więc niepodważalnie spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559), gdyż okolicznością niekwestionowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych pozostaje, że o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia można mówić wtedy, gdy w wyniku wprowadzenia planu nastąpiła zmiana przeznaczenia albo uwarunkowań dotyczących działki należącej do strony skarżącej, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Równocześnie podkreślenia wymaga, że rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Wobec powyższego merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno zasadniczo skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Natomiast kontrola uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna być dokonana w szerszym zakresie o tyle, o ile łączy się z naruszeniem interesu prawnego, a więc obejmować kwestie związane z prawidłowością procedury planistycznej.
Ponadto w niniejszej sprawie warto wskazać, iż kwestia interesu prawnego Skarżących w zaskarżeniu planu obejmującego teren działek [...], [...] i [...] była już przedmiotem orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1901/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "w niniejszej sprawie istotne znaczenie dla oceny legitymacji skarżących miało to, że zakwestionowane przez nich ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia nieruchomości stanowiących ich własność - są niezgodne z zamierzeniami inwestycyjnymi oraz planowanym przez nich sposobem wykorzystania tych gruntów. Natomiast bez znaczenia była podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność nieprowadzenia przez skarżących, jako osoby fizyczne, działalności gospodarczej na przedmiotowych działkach. W rezultacie dla stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżących wystarczające było ustalenie, że kwestionowana Uchwała wprowadzała ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości dla celów działalności gospodarczej, podczas gdy takie ograniczenia nie istniały przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego."
Sąd miał przy tym na uwadze, iż ww. wyrok odnosił się do uchwały Rady Miejskiej w Rakoniewicach z dnia 8 marca 2016 r. nr XV/91/2016 to jednakże z uwagi na wprowadzenie ograniczeń w zagospodarowaniu działek Skarżących w obecnie kontrolowanym planie miejscowym uznać je należy za aktualne.
Przechodząc natomiast do zagadnień merytorycznych w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Dokonując w pierwszej kolejności oceny procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie planu miejscowego wskazać należy, że oceniając nadesłane, co warte podkreślenia, kompletne i uporządkowane akta planistyczne, Sąd uznał, że przeprowadzona procedura planistyczna była prawidłowa, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p. zostały zrealizowane. W tym miejscu Sąd jedynie wskazuje, iż organ w trakcie procedury planistycznej wystąpił o stosowne uzgodnienia, przeprowadził w dniu 10 października 2022 r. dyskusję publiczną, oraz wyłożył plan do publicznego wglądu zachowując wymogi (ogłoszenia w prasie miejscowej, biuletynie informacji publicznej oraz tablicy ogłoszeń) oraz terminy określone w art. 17 u.p.z.p.
W toku procedury planistycznej ogłoszono i obwieszczono w prasie publicznej, na stronie BIP Urzędu Miejskiego w Rakoniewicach oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie w dniu 17 lutego 2022 r. o przystąpieniu do sporządzenia projektu miejscowego planu i możliwości składania do niego wniosków w terminie do dnia 11 marca 2022 r., ogłoszono i obwieszczono w dniu 22 września 2022 r. w ww. sposób o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu w terminie od 30 września 2022 r. do 24 października 2022 r., dyskusji publicznej w dniu 10 października 2022 r. i możliwości składania uwag do projektu planu w terminie do 8 listopada 2022 r.
Odnosząc się go kwestii zgodności planu miejscowego z postanowieniemi studium wskazać należy, iż z przepisów art. 9 ust. 4, art. 14 ust 5, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika obowiązek organów planistycznych do zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (art. 20 ust. 1 zd. 1).
Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Ustalenia studium określające kierunki zagospodarowania przestrzennego (jego perspektywy) a także same uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego mają wiążące znaczenie dla organu gminy przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium skutkuje tym, że dochodzi do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego.
Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to, jako akt planistyczny, określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium (z uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r sygn. akt II OSK 329/12). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie tylko jest aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz także zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 7. Wydanie C.H. Beck , Warszawa 2013, str. 79-81).
Analiza postanowień obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej Rakoniewic X./166/2020 z dnia 17 grudnia 2020 r.) oraz ich konfrontacja z postanowieniami kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że postanowienia planu są zgodne ze studium.
Obecne studium, którego część tekstowa oraz graficzna znajduje się w aktach planistycznych w formie elektronicznej na płycie CD, jednoznacznie przeznacza teren objęty postanowieniami zaskarżonego planu na tereny PU tj. tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz tereny zabudowy usługowej.
Zgodnie z dalszymi zapisami studium na tym terenie (patrz. Tab. 33. Podstawowe relacje pomiędzy ustaleniami SUiKZP w zakresie przeznaczenia dominującego terenów a przeznaczeniem terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego s. 149 Studium) jako przeznaczenie dominujące w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskazano tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz tereny zabudowy usługowej. Jednocześnie w Studium dopuszczono przeznaczenie uzupełniające w postaci tereny usług drobnych, tereny komunikacji, w tym parkingi i place manewrowe i garaże, tereny dróg publicznych i wewnętrznych, tereny infrastruktury technicznej, tereny zieleni urządzonej i nieurządzonej.
Warto w tym miejscu wskazać, co wynika z wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium, Skarżący w trakcie postępowania w przedmiocie Studium wnieśli o m.in. o zmianę przeznaczenia na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], obręb Jabłonna z terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) i terenów rolniczych (R), na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolem PU oraz o zmianę przeznaczenia na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb Jabłonna z terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz tereny zabudowy usługowej oznaczone symbolem PU.
Uwagi te jak wynika z treści Studium zostały uwzględnione.
Wobec powyższego wskazać należy, iż będący przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tereny objęte jego postanowieniami przeznacza na tereny usług lub produkcji (symbol U-P), co jest zgodne nie tylko ze studium ale również oczekiwaniami Skarżących zgłoszonymi w trakcie prac nad Studium.
Tym samym ustalenie w § 3 miejscowego planu zagospodarowania przeznaczenia pod lokalizację terenu usług lub produkcji nie narusza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się natomiast do kwestii zgodności § 9 pkt. 2 lit. 1 planu z postanowieniami studium wskazać należy, iż również w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się sprzeczności.
Strona Skarżąca zarzucając powyższą sprzeczność w piśmie procesowym z dnia 28 grudnia 2023 r. wskazała, iż w obowiązującym studium zapisano "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rakoniewice, jako dokument będący wyrazem polityki przestrzennej gminy, zgodnie z zasadą hierarchiczności opracowań planistycznych, powinien uwzględniać cele i kierunki rozwoju przestrzennego zawarte w dokumentach wyższego rzędu, w tym Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, przyjętego Uchwałą Nr 239 Rady Ministrów z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, oraz Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Wielkopolskiego Wielkopolska 2020+, przyjętego Uchwałą Nr V/70/19 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 marca 2019 r. Ponadto ustalenia Studium powinny odzwierciedlać w ramach zintegrowanego planowania rozwoju również zapisy gminnej strategii rozwoju oraz gminnego programu rewitalizacji." Dalej Skarżący podnieśli, iż w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Wielkopolskiego Wielkopolska 2020+ Cel operacyjny 3.3. Zwiększenie bezpieczeństwa i efektywności energetycznej. W cz. III 3.1 (str. 163) Polityka przestrzenna w zakresie ochrony środowiska i jego zasobów oraz ochrony przyrody obejmuje (...) m.in. poprawę jakości powietrza i klimatu akustycznego, Kluczowym problemem z punktu widzenia projektowanego dokumentu jest zwiększona emisja zanieczyszczeń do powietrza - pyły, gazy, "niska emisja" z instalacji grzewczych."
Na str. 168 studium na dole ostanie zdanie po myślniku czytamy:-"wprowadzanie proekologicznych rozwiązań w zakresie urządzeń i instalacji funkcjonujących na terenie gminy, wpływających na poziom emisji, w tym stosowanie układów i paliw niskoemisyjnych w zakresie wytwarzania energii cieplnej, np. opierających się na wykorzystaniu energii odnawialnych."
W "Programie ochrony powietrza dla strefy wielkopolskiej", przyjętym uchwałą Nr XXI/391/20 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 lipca 2020 r. w sprawie określenia Programu ochrony powietrza dla strefy wielkopolskiej (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2020 r. poz. 5954), na poziomie lokalnym w strefie wielkopolskiej, do której należy gmina Rakoniewice, określono skuteczne i możliwe do zrealizowania działania, których wdrożenie spowoduje poprawę jakości powietrza i dotrzymanie norm określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu. Realizację zaproponowanych w programie działań naprawczych przewidziano do 30.09.2026 r."
Zdaniem Skarżących inwestycje w energię odnawialną skutkują na obszarach wiejskich przede wszystkim redukcją gazów cieplarnianych mniejszym stopniem degradacji gleb i krajobrazu, zmniejszeniem emisji zanieczyszczeń (dwutlenku siarki, pyłów, tlenków azotu) i produkcji odpadów.
Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż w prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej na potrzeby Studium (prognoza w wersji elektronicznej na płycie CD w aktach planistycznych) w pkt. 7.8. Jakość powietrza atmosferycznego wskazano, iż "według Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 2 sierpnia 2012 roku w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości środowiska, powiat grodziski (w tym zlokalizowana w jego granicach gmina Rakoniewice) został zaliczony do strefy stanowiącej pozostały obszar województwa – strefa wielkopolska (PL3003). Najbliższy punkt pomiarowy znajduje się w Nowym Tomyślu. (...). Na podstawie oceny poziomu substancji w odniesieniu do ochrony zdrowia (za wyjątkiem poziomu pyłu zawieszonego PM10 oraz zawartego w nim benzo(a)pirenu B(a)P, strefę wielkopolską, w tym gminę Rakoniewice, zaliczono do klasy A. Oznacza to, że stężenia ww. substancji w powietrzu na terenie strefy nie przekraczają odpowiednio poziomów dopuszczalnych i poziomów docelowych. Dla poziomu pyłu zawieszonego PM10 oraz benzo(a)pirenu B(a)P teren strefy, zgodnie z wykonanymi pomiarami, na podstawie oceny poziomu ww. substancji zaliczono do klasy C. Oznacza to, że stężenia zanieczyszczeń na terenie strefy przekraczają poziomy dopuszczalne lub poziomy docelowe powiększone o margines tolerancji, a w przypadku gdy nie jest on określony – poziomy dopuszczalne lub poziomy docelowe. W efekcie oceny przeprowadzonej dla 2019 roku pod kątem ochrony roślin, w zakresie dwutlenku siarki i tlenków azotu strefę wielkopolską zaliczono do klasy A. Natomiast w zakresie ozonu, na podstawie obiektywnego szacowania, strefie przypisano klasę C. W granicach gminy Rakoniewice stężenia średnioroczne z powodu wzrastającego poziomu i stopnia zainwestowania tej jednostki samorządu terytorialnego będą rosnąć, co związane jest z uwarunkowaniami orograficznymi, topoklimatycznymi oraz wielkością emisji z obszaru najgęściej zaludnionych miejscowości. Spośród istniejących źródeł emisji zarówno w mieście, jak i w całej gminie największym źródłem emisji SO2 i pyłu PM10 do atmosfery jest tzw. "niska emisja" zanieczyszczeń do powietrza. Wpływa ona na wyraźne pogorszenie warunków aerosanitarnych, pochodzi z sektora komunalno-bytowego, z rozproszonych niskich emitorów, najczęściej instalacji grzewczych i związana jest ze stosowaniem paliw o gorszej jakości w paleniskach domowych. Elementem charakterystycznym niskiej emisji jest jej wyraźna zmienność pomiędzy sezonem grzewczym (rośnie), a sezonem letnim (maleje) oraz wzrost stężeń dwutlenku siarki, dwutlenku azotu oraz pyłu. Do znaczących źródeł emisji należy także zaliczyć samochody. Poziom tych emisji będzie jednak odmienny, w zależności od klasy drogi i skali jej wykorzystywania. Na stronie 79 prognozy (10.1.5. Powietrze atmosferyczne i klimat ) wskazano zaś, iż realizacja ustaleń projektu Studium nie powinna pociągnąć za sobą zmian klimatycznych w skali województwa czy kraju. Możliwe są jednak zmiany w skali mikro. Wyniki prognoz pokazują, że zmiany klimatu będą miały w perspektywie krótkofalowej dwojaki, tj. pozytywny i negatywny wpływ na gospodarkę i społeczeństwo. Zagęszczenie zabudowy spowodować może lokalny wzrost temperatury. Wzrost średniej temperatury powietrza będzie miał pozytywne skutki m.in. w postaci wydłużenia okresu wegetacyjnego, skrócenia okresu grzewczego oraz wydłużeniu sezonu turystycznego.
Mając na uwadze sporządzoną Prognozę oddziaływania na środowisko w Studium (III.3.1 Ochrona środowiska i jego zasobów) zawarto zapis, iż celem ochrony środowiska i jego zasobów oraz przyrody jest nie tylko zabezpieczenie i zachowanie ich dotychczasowego stanu, ale także jego wzmocnienie, przy równoczesnym rozwoju gminy, co skutkować powinno podniesieniem jakości i warunków życia mieszkańców, a tym samym zwiększeniem atrakcyjności gminy dla nowo osiedlających się osób.
W Studium wskazano, iż kluczowym problemem z punktu widzenia projektowanego dokumentu jest zwiększona emisja zanieczyszczeń do powietrza – pyły, gazy, "niska emisja" z instalacji grzewczych. W związku z lokalizacją nowych obiektów wzrasta zapotrzebowanie na media. Głównymi źródłami hałasu na obszarach zabudowy będzie ruch samochodowy. Realizacja zabudowy sprzyja powstaniu lokalnych barier przyrodniczych dla lokalnej fauny i flory oraz przekształceniu pierwotnych warunków siedliskowych i ich uszczuplaniu wskutek pomniejszającej się powierzchni biologicznie czynnej, co w efekcie skutkuje trudnościami w migracjach zwierząt i zajmowaniu siedlisk, a w konsekwencji obniżaniem naturalnej różnorodności biologicznej. Na zasiedlonych przez człowieka obszarach pojawiają się gatunki zwierząt i roślin związanych z siedzibami ludzkimi (roślinność synantropijna oraz ruderalna).
Mając powyższe na uwadze w Studium jako regulacje rekomendowane dla obszaru gminy Rakoniewice w zakresie ochrony poszczególnych komponentów środowiska służące zapobieganiu i ograniczeniu ewentualnego niekorzystnego oddziaływania przedsięwzięć na środowisko oraz ewentualnej kompensacji przyrodniczej (s. 178 Studium) wskazano m.in.
- w zakresie ochrony powietrza atmosferycznego i klimatu (mając na uwadze "Strategiczny plan adaptacji dla sektorów i obszarów wrażliwych na zmiany klimatu do roku 2020 z perspektywą do roku 2030" – SPA2020):
- zakaz lokalizacji obiektów budowlanych i formowania ich gabarytów w taki sposób, by zakłócały w sposób znaczący naturalny przepływ powietrza na obszarach otwartych, niezurbanizowanych oraz powodowały trudności w przewietrzaniu terenów w granicach miasta, a w szczególności by nie skutkowały gromadzeniem się w tych miejscach substancji mogących mieć szkodliwy wpływ na zdrowie i życie ludzi,
- ograniczenia emisji pochodzących z urządzeń lokalizowanych na obszarze gminy w taki sposób, by emisje te nie przekraczały wartości dopuszczalnych, określonych w przepisach odrębnych,
- zalecenie stosowania wysokosprawnych kotłów w przypadku stosowania indywidualnych systemów grzewczych opalanych paliwami stałymi,
- zalecenie rozwoju sieci gazowych, rozbudowę i modernizację sieci ciepłowniczych zapewniających podłączenie nowych użytkowników,
- wprowadzanie proekologicznych rozwiązań w zakresie urządzeń i instalacji funkcjonujących na terenie gminy, wpływających na poziom emisji, w tym stosowanie układów i paliw niskoemisyjnych w zakresie wytwarzania energii cieplnej, np. opierających się na wykorzystaniu energii odnawialnych,
- ograniczanie ilości składowanych odpadów oraz składowanie wyłącznie odpadów wcześniej przetworzonych, co pozwoli na znaczące zmniejszenie emisji gazów i odcieków z miejsc składowania odpadów o raz zmniejszenie ich uciążliwości i zagrożeń dla środowiska.
W Studium wskazano również, iż w "Programie ochrony powietrza dla strefy wielkopolskiej", przyjętym uchwałą Nr XXI/391/20 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 lipca 2020 r. w sprawie określenia Programu ochrony powietrza dla strefy wielkopolskiej (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2020 r. poz. 5954), na poziomie lokalnym w strefie wielkopolskiej, do której należy gmina Rakoniewice, określono skuteczne i możliwe do zrealizowania działania, których wdrożenie spowoduje poprawę jakości powietrza i dotrzymanie norm określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu. Realizację zaproponowanych w programie działań naprawczych przewidziano do 30.09.2026 r.
Zadania naprawcze, jakie wydzielono dla gminy Rakoniewice w "Programie ochrony powietrza dla strefy wielkopolskiej" są następujące:
- WpZOA – Ograniczenie emisji z ogrzewania indywidualnego w komunalnym zasobie mieszkaniowym i budynkach użyteczności publicznej w gminach strefy wielkopolskiej,
- WpDOT – Zachęty finansowe na modernizację budynków mieszkalnych oraz na wymianę kotłów, pieców i palenisk w gminach strefy wielkopolskiej,
WpIZE – Inwentaryzacja źródeł ogrzewania indywidualnego na terenie gmin,
- WpKUA – Kontrola realizacji uchwały ograniczającej stosowanie paliw stałych,
- WpTMB – Termomodernizacja budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej,
- WpMMU – Obniżenie emisji komunikacyjnej poprzez regularne utrzymywanie czystości ulic oraz zakaz używania spalinowych i elektrycznych dmuchaw do liści w gminach miejskich i miastach w gminach miejsko-wiejskich.
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż Studium, mając na uwadze m.in. akty przywołane przez Skarżących, założono ograniczenia emisji poprzez wprowadzanie proekologicznych rozwiązań, to jednakże należy mieć na uwadze, że powyższe stanowi wyłącznie rekomendacje, a nie szczegółowe rozwiązania jaki mają zostać przyjęte na określonym terenie. Z tych też względów nie można mówić, iż zachodzi sprzeczność z postanowieniami Studium gdyż plan miejscowy nie wdraża w całości rekomendacji. Jak wskazano już wyżej rekomendacji nie można traktować jako nakaz wprowadzenia określonych rozwiązań.
Warto w tym miejscu również zaznaczyć, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza całkowitego zakazu lokalizowania na tym terenie elektrowni konwencjonalnych, elektrociepłowni, bioelektrowni, biogazowni i innych instalacji do spalania paliw, a jedynie takich której wielkość przekracza wartości progowe określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019 poz. 1839).
W § 5 ust. 1 Planu miejscowego w zakresie określenia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu wprowadzono:
1) zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz inwestycji celu publicznego;
2) zakaz lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważanych awarii
przemysłowych, w rozumieniu przepisów odrębnych;
3) ochronę zieleni naturalnej, zgodnie z przepisami odrębnymi oraz wprowadzenie nowych nasadzeń, zgodnie
z przepisami odrębnymi;
4) zakaz zanieczyszczania środowiska gruntowo – wodnego oraz destabilizacji stosunków wodnych;
5) nakaz wykorzystywania nadmiaru mas ziemnych pozyskanych podczas prac budowlanych w obrębie działki budowlanej, lub usuwanie ich zgodnie z przepisami odrębnymi;
6) zakaz wprowadzania zmian w naturalnym ukształtowaniu terenu przekraczających wysokość 1,0m, przy czym zakaz ten nie dotyczy zmian wynikających z budowy zjazdów do garaży, hal, magazynów etc.
7) w przypadku zanieczyszczenia gleby lub ziemi rekultywacja zgodnie z przepisami odrębnymi;
8) lokalizację i sytuowanie infrastruktury technicznej zgodnie z §13 ust. 2.
Natomiast w § 9 w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenu oznaczonego symbolem: U-P dopuszczono lokalizację usług lub produkcji, a zakazano lokalizacji:
- usług oświaty, usług zdrowia, domów opieki społecznej,
- obiektów o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2.
W myśl będącego przedmiotem sporu § 9 pkt 2) lit. a Planu miejscowego dopuszcza się lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem elektrowni konwencjonalnych, elektrociepłowni, bioelektrowni, biogazowni i innych instalacji do spalania paliw, w rozumieniu przepisów odrębnych.
Wobec powyższego biorąc pod uwagę, iż postanowienia planu nie wprowadzają wprost całkowitego zakazu lokalizowania na terenach objętych postanowieniami planu elektrowni konwencjonalnych, elektrociepłowni, bioelektrowni, biogazowni i innych instalacji do spalania paliw, a jedynie takich której wielkość pozwoli na zakwalifikowania ich do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko czy też do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Wobec powyższego takie zapisy planu nie tylko nie naruszają postanowień Studium ale pozostają w nim zgodzie dopuszczając realizację inwestycji proekologicznych ale o określonych parametrach, a więc stosując również rekomendacje zawarte w Studium.
Podsumowując stwierdzić należy, iż ustalony w planie zakaz ogranicza jedynie intensywność zagospodarowania, ale przedsięwzięcia o wartościach progowych niższych niż określone w powyższym rozporządzeniu mogą być realizowane, z zachowaniem pozostałych ustaleń planu.
Z powyższych względów podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu "którego założenia pozostają w sprzeczności ze studium" nie zasługiwał na uwzględnienie.
Odnosząc się natomiast do kwestii czy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do nadmiernego naruszenia przysługującego Skarżącym prawa własności poprzez wprowadzenie na terenie ich nieruchomości ograniczenia w realizacji bioelektrowni, biogazowni i innych instalacji do spalania paliw, a w konsekwencji przekroczenia zasad władztwa planistycznego gminy uznać należy, iż organ przyjmując zakwestionowane zapisy nie przekroczył tego władztwa.
Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.
Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne, które stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.
Jest to o tyle istotne, że uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Podkreślić jednak należy, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, iż zapadłe na kanwie poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a z którymi Sąd się zapoznał i częściowo przywołał już w niniejszej sprawie, nie mają charakteru wiążącego. Sąd jedynie na marginesie wskazuje, iż dostrzeżone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1019/18 uchybienia w postaci sprzeczności ze studium czy też przeznaczenia terenu wykorzystywanego przemysłowo na cele rolne z zakazem zabudowy w obecnej uchwale nie zostały powtórzone, co zostało już omówione we wcześniejszej części uzasadnienia.
Na marginesie Sąd wskazuje, iż Rada Miejska Rakoniewic uchwałą XXII/166/2020 z dnia 17 grudnia 2020 r. przyjęła nowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rakoniewice, co skutkowało uchyleniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady z dnia 27 kwietnia 2000 r., nr XIX/115/2000. Powyższe pozwoliło na wyeliminowanie ewentualnych wątpliwości co do treści Studium.
Wracając do kwestii władztwa planistycznego dla oceny czy nie doszło do nadmiernej ingerencji w prawo własności istotne są zapisy uzasadnienia uchwały. W uzasadnieniu do uchwały w przedmiocie miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego wskazano, iż "Celem sporządzenia dla wyżej wymienionego obszaru miejscowego planu zagospodarowania jest działanie zapobiegawcze, pozwalające na racjonalne wprowadzenie planowanej w Studium funkcji, z poszanowaniem zasad zrównoważonego rozwoju i zasad współżycia społecznego, w tym wykluczenia możliwości realizacji przedsięwzięć zawsze mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wypełniając art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Proponowany do realizacji zakres opracowania wynika z kontynuacji zamierzeń polityki przestrzennej Gminy, wprowadzonej w uchwalonym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Rakoniewice z 2020 roku. Wymaga to podjęcia prac planistycznych oraz określenia odpowiednich parametrów i zasad zagospodarowania oraz zabudowy".
Organ uzupełniając powyższe rozważania w odpowiedzi na skargę wskazał, iż wprowadzenie kwestionowanego zapisu wynika z faktu, że obszar planu znajduje się w granicach miejscowości Jabłonna, zaledwie około 350 m od Zespołu Szkoino-Przedszkolnego w Jabłonnie mieszczącego się przy ul. Nowotomyskiej 9 w Jabłonnie, do którego uczęszcza łącznie 425 uczniów i dzieci. Na powyższą okoliczność zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, w którym wskazano, że w sąsiedztwie obszaru planu znajdują się dwie nieruchomości z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, natomiast na południe od obszaru opracowania występuje zwarta zabudowa wiejska wsi.
Ponadto organ wskazał, iż uchwalanie planu miejscowego zostało poprzedzone analizą, na podstawie której stwierdzono, że wprowadzenie spornych ograniczeń wynika z potrzeby ochrony mieszkańców miejscowości Jabłonna przed niebezpieczeństwem szkodliwego oddziaływania planowanej na nieruchomości skarżących bioelektrowni związanego z emisją odoru i hałasu.
W ocenie Sądu argumentacja organu jest przekonywująca i pozwala na stwierdzenie, iż wprowadzenie ograniczenia intensywność zagospodarowania dla przedsięwzięć o wartościach progowych wyższych niż określone w powyższym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie stanowiło przekroczenia władztwa planistycznego. Powyższe stanowi konsensus pomiędzy interesem Skarżących a interesem społecznym przejawiającym się w dbałość o zdrowie ludzi, a przede wszystkim dzieci uczęszczających do pobliskiej placówki dydaktycznej.
W piśmie procesowym z dnia 28 grunia 2023 r. Skarżący wskazali, iż obecnie budowa bioelektrowni powoduje spadek emisji gazów cieplarnianych. Biogazownie są w pełni bezpieczne dla otoczenia i mieszkańców na dowód czego Skarżący przedłożyli opinię sporządzoną na zlecenie UM w Rakoniewicach.
W opinii w sprawie oceny zapachowego oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrociepłowni wyposażonej w kocioł o mocy ok. 5MWe opalany biomasą i turbinę o mocy ok. 5 MWe na terenie Gminy Rakoniewice, obręb Jabłonn opracowanej przez Pracownię Zapachową Jakości Powietrza Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie, czytamy, iż "nie można wykluczyć prawdopodobieństwa, że eksploatacja przedsięwzięcia będzie uciążliwa zapachowo dla lokalnej ludności. W celu zapewnienia całkowitej ochrony lokalnej ludności przed ewentualnym zapachowym oddziaływaniem ww. przedsięwzięcia, należy uzgodnić dopuszczalny poziom uciążliwości zapachowej dla tego przedsięwzięcia i zobowiązać inwestora do kontroli zapachowego oddziaływania tego przedsięwzięcia na otoczenie, a także - w przypadku wystąpienia przekroczeń poziomu akceptowalnego, ustalonego w decyzji środowiskowej - do podjęcia natychmiastowych działań naprawczych."
W dalszej części omawianego opracowania zwrócono uwagę, iż "przedsięwzięcie będące przedmiotem niniejszej oceny należy do mogących znacząco zapachowo oddziaływać na otoczenie. W wyniku procesu spalania biomasy mogą powstawać takie związki jak: tlenki siarki, tlenki azotu, węglowodory alifatyczne (pentan, n-heksan i undekan), węglowodory aromatyczne (benzen, toluen, etylobenzen, propylobenzen i ksylen), aldehydy (proplonowy, izobutylowy, masłowy, walerianowy,, izowalerianowy formaldehyd, acetaldehyd}, alkohole (metanol, etanol, propanol, butanol i alkohol amylowy), a nawet dioksyny i furany. Z przeglądu piśmiennictwa jednoznacznie wynika, że na skład gazów odlotowych, a tym samym na ich zapach ma wpływ zarówno zastosowana technologia oraz warunki prowadzenia procesu spalania, jak i rodzaj oraz jakość użytego paliwa. Jeżeli, zgodnie z przedłożonymi dokumentami, planowany do zastosowania kocioł parowy rzeczywiście będzie przystosowany do spalania różnego rodzaju biomasy pochodzenia roślinnego w szerokim zakresie jej wilgotności, zanieczyszczenie gazów odlotowych będzie minimalne, a ich zapach nie powinien być uciążliwy dla lokalnej społeczności. Niepokój zaś budzi magazynowanie oraz suszenie biomasy. W przypadku, gdy pozyskiwana biomasa będzie niskiej jakością tudzież wystąpią nieprawidłowości w .jej transporcie i przechowywaniu, może pojawić się uciążliwość zapachowa. Ponadto, istnieje prawdopodobieństwo., że planowana do budowy suszarnia również będzie źródłem emisji zapachowej.".
Z powyższego opracowania wynika, iż istnieje wysokie ryzyko wystąpienia uciążliwości zapachowych, a co biorąc pod uwagę bliską lokalizację placówki oświatowej w ocenie Sądu upoważniało organ do wprowadzenia omówionego ograniczenia. Mając powyższe na względzie, a przede wszystkim fakt, że na działkach Skarżących nie wprowadzono całkowitego zakazu budowy bioelektrowni, Sąd uznał również, że w sprawie nie doszło również do naruszenia zasady proporcjonalności.
W tym miejscu odnosząc się do argumentacji podniesionej na rozprawie, iż w niedalekiej odległości od działki Skarżących dopuszczono hodowlę 2 milionów kur zauważyć należy, iż powyższa informacja nie poddawała się jakiejkolwiek kontroli gdyż jak przyznał pełnomocnik Skarżących informacji tej nie weryfikował, a pełnomocnik organu nie posiadał wiedzy w tym zakresie. Powyższego nie potwierdziła również analiza informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego Gminy Rakoniewice dotyczących prac planistycznych w Jabłonnie jak również analiza danych geoportalu.
Tym samym w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego, a zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP nie zasługiwał na uwzględnienie.
Ponadto zgodzić należy się z organem, iż z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej uchwały odwoływanie się do ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, a także ich funkcjonowaniu pozostaje bez znaczenia. Słusznie wskazał organ, iż oceny legalności planu miejscowego dokonuje się natomiast na podstawie przepisów obowiązujących w chwili jego uchwalenia. Z tych też względów skoro ww. ustawa weszła w życie długo po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie może mieć ona znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały, co przyznano również w skardze gdzie podniesiono, że powołana ustawa z 13 lipca 2023 r. "nic nie wnosi, ponieważ plan był uchwalony przed wejściem w życie tej uchwały. Jeżeli powoływać jakieś przepisy to tylko takie które obowiązywały w trakcie opracowywania planu".
Odnosząc się do wniosków dowodowych organu wskazać należy, iż w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "nowych" dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz Sąd dokonuje oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45).
W ocenie Sądu wniosek o przeprowadzenie dowodu z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego czy też informacji Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Jabłonnie z dnia 5 grudnia 2023 r. - w celu ustalenia liczby uczniów i dzieci uczęszczających do placówki przedszkolno-oświatowej w Jabłonnie nie służy wyjaśnieniu istotnych wątpliwości, w szczególności, biorąc pod uwagę fakt, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego znany jest tutejszemu Sądowi z urzędu a kwestia ilości uczniów uczęszczających do placówki nie ma wpływu na przyjęte rozwiązania planistyczne.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.
Odnosząc się do wniosku Organu o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wyjaśnić należy, że pozostaje on w sprzeczności z wyrażoną w art. 199 P.p.s.a. zasadą, iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie istnieją zaś jakiekolwiek przepisy szczególne, uzasadniające zasądzenie od Skarżącej na rzecz Organu postępowania kosztów za postępowanie przed sądem pierwszej instancji i to niezależnie od wyniku sprawy.