II SA/Po 765/23

II SA/Po 765/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2024 r. w sprawie ze skargi G. K. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą T. G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200;- (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Na skutek interwencji Straży Miejskiej w [...] Prezydent M. P. wszczął postępowanie w sprawie magazynowania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania na działce nr [...] położonej przy ul. [...], a następnie decyzją z dnia 06 lipca 2018 r., nr [...] nakazał P. M. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania – w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. Organ określił rodzaj odpadów – [...] – gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w [...] oraz sposób ich usunięcia.
Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano, że posiadaczem odpadów jest właściciel działki P. M.. Odpady zostały zwiezione za zgodą właściciela przez firmę "T" G. K., a P. M. podpisał protokoły odbioru. Stwierdzono, że posiadacz odpadów nie dysponuje zezwoleniem na magazynowanie i zbieranie odpadów. W sprawie nie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 93 ze zm., dalej również jako: "r.l.r.o."), gdyż nawiezione masy ziemne nie zostały wykorzystane do utwardzania terenu, który stanowi użytek rolny. Wskazano, że umowa pomiędzy właścicielem, a firmą "T" dotyczyła nawiezienia ziemi ornej, zatem właściciel nie zamierzał zmieniać przeznaczenia gruntu. Organ I instancji stwierdził też, że doszło do podniesienia poziomu działki o ok. 1-2 m w stosunku do działek sąsiednich, a ilość nawiezionych odpadów przekracza wartości dopuszczalne przez r.l.r.o., albowiem wskazuje ono maksymalne ilości, które mogą być nawiezione na nieruchomość w ciągu roku, ale takie nawiezienie dopuszczalne jest tylko jednorazowo (nie można utwardzać terenu, który został już wcześniej utwardzony).
W odwołaniu od powyższej decyzji G. K. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "T." G. K. podniosła między innymi, że w umowie nie było zastrzeżenia co do jakości nawiezionej ziemi, a P. M. wiedział, że ziemia pochodzi z wykopu pod inwestycję budowlaną i zawiera pozostałości starej infrastruktury.
Z kolei P. M. w odwołaniu zarzucił, że organ I instancji błędnie przyjął, iż posiadaczem odpadów jest właściciel działki. Wskazał, że zawarł z firmą "T" umowę na dostarczenie ziemi ornej, a nie odpadów i bez znaczenia są podpisane przez niego protokoły, skoro przedstawiciele "T" i Straż Miejska potwierdzili, że na działkę nawieziono odpady. Jego zdaniem posiadaczem odpadów jest G. K., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "T", gdyż to ona nawiozła odpady, a pracownik firmy zobowiązał się do ich usunięcia.
Decyzją z dnia 04 grudnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta M. P. z dnia 06 lipca 2018 r., nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz 21 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587), dalej również jako: "ustawa" albo "u.o.") i wskazało, że posiadacz odpadów zobowiązany jest wykonać obowiązek ich usunięcia bez zbędnej zwłoki z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jeżeli obowiązku nie wykonuje, organ nakazuje posiadaczowi usunięcie odpadów. Przy czym obowiązkiem organu jest ustalenie posiadacza odpadów, czy odpady znajdują się w miejscu do tego nieprzeznaczonym oraz określić sposób wykonania nakazu ich usunięcia. Kolegium przytoczyło legalną definicję posiadacza odpadów zawartą w art. 3 ust. 3 pkt 19 u.o. i podało, że przepis ten ustanawia domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie tego domniemania może nastąpić tylko poprzez wskazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Zdaniem Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 27 ust. 8 u.o. osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Zapisy r.l.r.o. dozwalają zaś na przyjmowanie i magazynowanie odpadów w postaci gleby i ziemi (o kodzie [...]) do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego w maksymalnej ilości 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchnio rocznie.
Kolegium stwierdziło, że organ I instancji błędnie ustalił, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości P. M.. Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że obalone zostało domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wskazano, że z treści umowy P. M. z G. K. jednoznacznie wynika, że wolą właściciela było nawiezienie na teren nieruchomości niezanieczyszczonej gleby, co zostało potwierdzone w protokołach odbioru robót. G. K. potwierdziła, że nawiozła ziemię zanieczyszczoną pozostałościami infrastruktury technicznej.
Nadto Kolegium podało, że odzysk odpadów i wykorzystanie ich do utwardzenia terenu na podstawie art. 27 ust. 8 u.o. w zw. z przepisami r.l.r.o. dopuszczalny jest jedynie dla działek o przeznaczeniu budowlanym. Przedmiotowa zaś działka stanowi działkę rolną.
W związku z powyższym Kolegium uznało, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Organ I instancji w rażący sposób naruszył w nim przepisy postępowania w zakresie postępowania dowodowego, dlatego zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodało, że organ I instancji powinien uwzględnić cały zgromadzony materiał dowodowy i w sposób prawidłowy ustalić posiadacza odpadów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 25/19, uchylił decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 04 grudnia 2018 r. nr [...]
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 04 lipca 2019 r. o nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta M. P. z 06 lipca 2018 r. o nr [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że skoro P. M. (właściciel terenu) i G. K. (właściciel firmy, która nawiozła masy ziemne z odpadami) przedstawiają sprzeczne stanowiska, to konieczna jest bezpośrednia konfrontacja uczestników podczas rozprawy administracyjnej. Organ odwoławczy podniósł, iż wartość dowodowa oświadczeń stron o sprzecznych interesach jest jednakowo niepewna, wobec czego oświadczenie jednej strony nie może przemawiać za bezkrytycznym odrzuceniem przez organ oświadczenia strony przeciwnej. Rozprawa administracyjna przeprowadzona w sytuacji sporu między stronami umożliwia ich bezpośrednią konfrontację, weryfikację twierdzeń stron, a następnie przedsięwzięcie działań mających na celu rozwiązanie sporu między stronami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 06 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 756/19, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z 04 lipca 2019 r. o nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpoznaniu odwołań P. M. i G. K., decyzją z dnia 14 grudnia 2021 r., nr [...] orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i zumienie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 145/22, stwierdził nieważność powyższej decyzji, wskazując, że Kolegium wydało rozstrzygnięcie nieznane ustawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 września 2023 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję Prezydenta M. P. z dnia 06 lipca 2018 r. i rozstrzygnęło sprawę co do istoty w ten sposób, że nakazało G. K., prowadzącej działalność gospodarcza pod firmą G. K. T. usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania, tj. nieruchomości położonej przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy P. w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...], będącą własnością P. M., określiło termin usunięcia odpadów do dnia 29 lutego 2024 r., określiło rodzaj odpadów – [...] – gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w [...] oraz [...] – odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów oraz zobowiązało G. K. do: a) przekazania odpadów bezpośrednio do kolejnego posiadacza uprawnionego do zbierania lub przetwarzania odpadów; b) przedstawienia w Wydziale Środowiska i Klimatu Urzędu M. P. dowodów potwierdzających przekazanie odpadów uprawnionym podmiotom do dnia 31 marca 2024 r.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że w utrwalonych poglądach doktryny i orzecznictwa przyjmuje się, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, tzn. wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. To nie organ prowadzący postępowania powinien wykazać, że odpady wytworzył inny podmiot niż władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady. Ciężar dowodu w tym zakresie został przerzucony na władającego powierzchnią ziemi np. właściciela nieruchomości. W przedmiotowej sprawie w toku postępowania pierwszej instancji zostało obalone domniemanie, że to P. M. jest posiadaczem odpadów, znajdujących się na nieruchomości. Zawarł on z G. K., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą G. K. "T" umowę nawiezienia na nieruchomość ziemi ornej klasy IV-VI, niezawierającej śmieci, gruzu i innych zanieczyszczeń. W trakcie oględzin w dniu 05 kwietnia 2018 r. stwierdzono, że odpady zostały nawiezione wraz z masami ziemi na nieruchomość P. M. przez G. K.. Przedstawiciel G. K. – A. K. w trakcie oględzin zobowiązał się do przedstawienia terminu usunięcia odpadów oraz usunięcia mas ziemi ponad dopuszczalną ilość. W piśmie z dnia 04 czerwca 2018 r. Odwołująca G. K. stwierdziła, że posiadaczem odpadów stał się P. M. na skutek podpisania protokołów odbiorów prac związanych z nawiezieniem mas ziemnych. W piśmie z dnia 05 czerwca 2018 r. pełnomocnik P. M. stwierdził, że jego mandant jako konsument zaufał przedsiębiorcy, z którym zawarł umowę i nie potrafił stwierdzić, że z ziemią nawieziono również odpady. W piśmie z dnia 05 czerwca 2018 pełnomocnik G. K. stwierdziła, że co prawda nawiozła ona 7000 Mg ton ziemi z domieszkami odpadów, ale do tych mas ziemnych mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, i dopuszczalnych metod ich odzysku.
Zdaniem Kolegium, wbrew twierdzeniom odwołującej G. K. w sprawie nie ma znaczenia, że P. M. protokolarnie przyjął wykonanie zlecenia w postaci nawiezionych mas ziemnych. Jest to kwestia, która mogłaby zostać rozstrzygnięta w ramach ewentualnego sporu cywilnoprawnego pomiędzy stronami umowy, co do tego czy umowa ta została prawidłowo zrealizowana. Niezaprzeczalnym faktej jest natomiast, że intencją P. M. było nawiezienie na działki niezanieczyszczonych mas ziemi ornej. Nie było wolą P. M., aby G. K. jako przedsiębiorca zwoziła na należącą do niegi nieruchomość odpady. W ocenie Kolegium P. M. stałby się posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach gdyb zlecił nawiezienie na działkę odpadów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zasadnie zatem wskazuje pełnomocnik P. M., że w sprawie nie powinno mieć miejsca domniemanie, że to władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.
W sprawie nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia: 10 listopada 2015 r w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Zgodnie z § 1 rozporządzenie określa:
listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami, zwane dalej “podmiotami", mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody odzysku;
warunki magazynowania odpadów przeznaczonych do wykorzystania na potrzeby własne oraz dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku, lub sposób określenia tych ilości, dla niektórych rodzajów odpadów, o których mowa w pkt 1. Z treści rozporządzenia wyraźnie wynika, że powołać się na jego przepisy mogłaby osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej, czyli w realiach niniejszej sprawy właściciel nieruchomości P. M.. Przepisy rozporządzenia nie mogą chronić przedsiębiorcy który nawiózł odpady wbrew woli właściciela nieruchomości, którego intencją nie jest poddawanie odpadów odzyskowi na potrzeby własne. G. K. formułuje przy tym zarzuty sprzeczne twierdząc jednocześnie, że nawiezione odpady mogłyby zostać poddane odzyskowi na potrzeby własne, a jednocześnie twierdzi że nawiezione masy ziemi nie są odpadami. Na marginesie można jedynie zauważyć, że organ pierwszej instancji prawidłowo wskazuje, że przedmiotowa nieruchomość ma przeznaczenie rolnicze i nie może być poddana utwardzeniu rozkruszonych odpadów o kodzie [...] (Odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów).
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. K., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "T" G. K., podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekest jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: “K.p.a."), art. 10 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a. i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez powierzchowne wyjaśnienie stanu faktycznego, a także poprzez nienależyte rozważenie dowodów przedstawionych przez G. K. i złożonych wyjaśnień, co w konsekwencji doprowadziło do sklasyfikowania materiału znajdującego się na nieruchomości P. M. jako odpadów, które nie mogły zostać wykorzystane na potrzeby własm – w dozwolony sposób i nakazania usunięcia gleby i ziemi z terenu nieruchomości stanowiącej jego własność, a nadto błędnego wnioskowania, iż zostało obalona domniemanie posiadania odpadów przez P. M.,
2. niezasadne przyjęcie, że osobą zobowiązaną do wywozu odpadów zgromadzonych na przedmiotowej działce na polecenie P. M., jest firma transportowa, a nie właściciel nieruchomości który zlecał przywiezienia odpadów na tę działkę, zlecił niwelację terenu, wyrażał zgodę na ich przywiezienie, potwierdza odbiór odpadów na nieruchomości,
3. art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach zawiązku z art. 45 ust. 1 pkt 2 oraz art. 250 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku poprzez przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do procesu odzysku [...],
4. art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, poprzez przyjęcie, że znajdujące się na działce P. M. są odpadami, w sytuacji gdy utraciły one taki status,
5. art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach oraz art. 26 ust. 3c ustawy o odpadach poprzez wydanie decyzji nakazującej działanie jednoznacznie niekorzystne dla środowiska, gdyż wywiezienie mas ziemnych spowoduje emisję spalin i hałasu oraz spowoduje degradację terenu, bez ustalenia czy w przypadku gdy wykonanie decyzji w sposób w niej wskazany może stwarzać zagrożenia dlw życia, zdrowia lub środowiska nie jest możliwe inne racjonalne rozwiązanie ze względu na wymagania ochrony środowiska lub ze względów ekonomicznych przy zachowaniu właściwego poziomu ochrony życia, zdrowia ludzi i środowiska,
6. art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach poprzez nie wskazanie w zaskarżonej decyzji ilości odpadów do usunięcia, a nadto określenie nierealnego terminu usunięcia odpadów.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że choć postępowanie w sprawie toczy się od 2018 r. to w dalszym ciągu nie ustalono należycie osoby zobowiązanej do usunięcia odpadów. Z umów zawartych z właścicielem nieruchomości jasno i wprost wynika, że wyrażał on zgodę na nawiezienie ziemi, która w myśl ustawy zawsze będzie odpadem oraz zlecenia niwelacji terenu, a nadto protokołów odebrania wykonanych prac. Odmienne ustalenia niż te płynące wprost z tych dokumentów uznać należy za dowolne. Dokumenty te jednoznacznie świadczą o tym, że właściciel działki był w pełni świadomy i wyrażał zgodę na nawiezienie na jego działkę odpadów w postaci ziemi i miał pełną świadomość tego, że ziemia pochodzi z wykopu pod inwestycję budowlaną prowadzoną w P. przy ul. [...] oraz że nawożone masy ziemne z wykopu zawierają pozostałości starej infrastruktury technicznej. Zlecił te prace skarżącej. Podpisując protokoły odbioru prac, przejął władanie nad ziemią. Dodatkowo zlecił skarżącej niwelacje terenu. Tym samym wbrew ustaleniom organu pozostaje świadomość właściciela i jego pełna zgoda. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z właścicielem nieruchomości, na której bez jego zgody i wiedzy ktoś nawiózł odpady. W ocenie skarżącej P. M. był w pełni świadomy pochodzenia nawiezionej ziemi, kontrolował przebieg prac i był niesamowicie zadowolony z efektów.
Ziemia nawieziona przez skarżącą na działkę P. M. była wbrew ustaleniom organu zgodna z umową - była to ziemia klasy IV-VI. Jednakże w przedmiotowej sytuacji nie mogła zostać inaczej sklasyfikowana przez organ administracyjny niż odpad. Za odpady bowiem zgodnie z ustawą o odpadach nie można uznać jedynie niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, nod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty (art. 2 pkt 3) ustawy o odpadach. Każda inna ziemia (w tym przedmiotowa ziemia pochodząca z wykopu z ul. [...]) na mocy wyżej przywołanego przepisu staje się odpadem. Zatem jeżeli P. M. zlecił skarżącej nawiezienie ziemi ornej, to z mocy prawa (ustawy o odpadach) zlecił nawiezienie odpadów.
Dlatego niezasadne jest przyjęcie organu, iż nie było wolą P. M., ab G. K. jako przedsiębiorca zwoziła na należącą do niego nieruchomość odpady. Wówczas bowiem w ocenie Kolegium P. M. stałby się posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, gdyby zlecił nawiezienie na działkę odpadów - co w ocenie skarżącej byłoby słusznym stwierdzeniem faktu. Skoro ziemia orna jest odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach, P. M. zlecił nawiezienie odpadów, a tym samym należy go uznać w sposób niepodważalny za posiadacza odpadów. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach należy domniemywać, że posiadaczem odpadów w postaci mas ziemnych jest właściciel nieruchomości P. M. i to on może rozporządzać rzeczami, w tym przypadku odpadami, znajdującymi się na terenie tej działki, a zatem to on sprawuje faktyczne władztwo nad tymi odpadami (jest w ich posiadaniu). Będąc władającym powierzchnią terenu, jest tym samym posiadaczem odpadów znajdujących się na działce. Uznanie, że osobą zobowiązaną do wywozu odpadów zgromadzonych na przedmiotowej działce na polecenie P. M., jest firma transportowa, a nie właściciel nieruchomości, który zlecił nawiezienie odpadów na tę działkę, zlecił niwelację terenu, wyrażał zgodę na ich przywiezienie, potwierdzał odbiór odpadów na nieruchomości, było w niniejszej sprawie nieuprawnione.
Umowa zawarta pomiędzy stronami opiewała na przywiezienie “ziemi", a nie “gleby". W katalogu odpadów jest to nawet rozróżnione ([...] - gleba i ziemia, w tym kamienie). Każda ziemia może stać się orną, jeśli by ją zaorać. Skoro zatem P. M. chciał “ziemię" - to z mocy prawa musiał chcieć odpad i na jego nawiezienie się godził. Natomiast jeśli P. M. nic wiedział o tym, że każda ziemia przewieziona z pierwotnego miejsca położenia jest odpadem to jego błąd, za który odpowiedzialności nie może ponosić skarżąca. Podpisy na protokołach P. M. mają doniosłe znaczenie, ponieważ jest to dokument, dzięki któremu można właściwie ustalić stan faktyczny - znacznie bardziej wiarygodnie niż na podstawie deklaracji stron.
Mając powyższe na uwadze wbrew twierdzeniom Kolegium, P. M. w żaden sposób nie wykazał aby inny podmiot (w szczególności "T" władał odpadem. Firma "T" jedynie przewoziła ziemię na wskazane miejsce. Nieprawdą jest jakoby z umowy wynikało, iż "T" miał dostarczyć niezanieczyszczoną glebę, a ziemię, którą zawsze zgodnie z klasyfikacją i ustawowym słownikiem należy uznać za odpad jeśli jej "zagospodarowanie" odbywa się poza miejscem pozyskania.
W ocenie skarżącej twierdzenie organu I instancji jakoby odpady o kodzie [...] mogły być wykorzystane do utwardzania powierzchni jedynie działki budowanej jest nieuzasadnione. Materiał ten mógłby być wykorzystany w przyszłości w inwestycji budowlnej, którą P. M. jak wynikało z jego deklaracji, zamierza przeprowadzić na swej nieruchomości. Powyższe okoliczności sprawiają, że twierdzenie organu, jakoby ziemia i gleba znajdujące się na nieruchomości strony to odpady w rozumieniu ustawy o odpadach bez możliwości ich wykorzystania jest chybione.
Skarżąca zakwestionowała ustalenia organu dotyczące braku możliwości jednorazowego utwardzenia terenu zgodnie z rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. O tym, że jest to działka rolnicza skarżąca dowiedziała się dopiero na etapie prowadzonego postępowania.
Mając powyższe na uwadze skarżąca podtrzymała argumentację, iż w związku z tym, że właścicielem działki jest osoba fizyczna, zastosowanie mają przepisy rozporządzenia z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Odpady poddane zostały odzyskowi na potrzeby własne przy zastosowaniu metody odzysku [...] (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych).
Nieznaczne zanieczyszczenie nawiezionej zienł gruzem betonowym i innymi domieszkami nie powoduje niedopuszczalności zastosowanej metody odzysku, ponieważ dla odpadów o kodzie [...] (odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów), [...] (gruz ceglany), czy [...] (zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w [...]), rozporządzenie przewiduje tę samą metodę odzysku ([...] - do utwardzenia powierzchni) i tę samą dopuszczalną ilość odpadów możliwych do przyjęcia w ciągu roku - 0,2 Mg/m2 utwardzonej powierzchni. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy interpretacji Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] ([...]) z dnia 10 maja 2018 roku, w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 roku w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody ich odzysku, warunki magazynowania niektórych odpadów przeznaczonych do wykorzystania i dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku, lub sposób określenia tych ilości dla niektórych rodzajów odpadów określa załączniki do rozporządzenia. W kolumnie 7 załącznika do ww. rozporządzenia zostały określone warunki wykorzystania poszczególnych odpadów, w której mowa wprost, iż cyt. "ilości odpadów możliwych do przyjęcia w ciągu roku lub sposób określenia tych ilości, dla niektórych rodzajów odpadów". W związku z tym w ocenie Departamentu Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] maksymalne ilości poszczególnych rodzajów odpadów dopuszczone do przyjęcia zostały określone w ciągu roku. Mając powyższe na uwadze nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu dotyczącym brakiem możliwości jednorazowego wykorzystania przedmiotowych odpadów na działce P. M..
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wnioło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na wniosek organu.
Merytoryczną ocenę wniesionej skargi należy poprzedzić uwagami o charakterze ogólnym. W szczególności podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, że ustawa o odpadach stanowi niewątpliwie część prawa administracyjnego, konstytuującą zasady ochrony środowiska naturalnego, w tym przede wszystkim podejmowanie działań mających na celu wyeliminowanie lub ograniczenie wpływu działań człowieka na środowisko, realizując tym samym jedną z zasad konstytucyjnych. Równocześnie, działania ingerujące w środowisko naturalne podporządkowane są dwóm zasadom określonym w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2256 ze zm.), do których zaliczyć należy zapobiegania oraz zasadę odpowiedzialności naruszającego przyrodę. I tak, art. 6 ust. 1 powołanej powyżej ustawy wskazuje, że kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu, natomiast art. 7 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazuje, że osoba, która powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia.
Stosownie do treści art. 26 ust. 1, 2 i 3a ustawy o odpadach, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a ustawy, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się w stosunku do wszystkich posiadaczy odpadów odpowiedzialnych za gospodarowanie odpadami, o których mowa w ust. 1. Za wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji posiadacze odpadów odpowiedzialni są solidarnie. Przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.
Podkreślenia wymaga, że przepis art. 26 ust. 1 ustawy wskazuje na, powstający ex lege, obowiązek usunięcia odpadów. Posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać go bez wezwania, a w razie jego bezczynności, organ administracji publicznej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 687/17, Baza CBOSA zob. też Komentarz do art. 26, [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. V, WKP 2020 r, LEX/el.). Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 663/19, Baza BAZA CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że w ocenie Sądu stan faktyczny sprawy był niekompletny w momencie orzekania przez organ II instancji.
Zauwazyć nalezy, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy odnosi się do okoliczności faktycznych ustalonych na pierwszą połowę 2018 r., przy czym dokumetacja fotograficzna została wykonana jeszcze w kwietniu 2018 r. Innymi słowy, nie ustalono, czy doszło na przedmiotowej działce do jakiejkolwiej zmiany stanu faktycznego, co ma istotne znaczenie chociażby w kontekści wykonalnosci nałożonego obowiązku. Za niedopuszczalne uznać bowiem należy wydanie decyzji w oparciu o ustalenia sprzed 6 lat, bez weryfkacji ewentualnych zmian stanu faktycznego sprawy, gdyż może to prowadzić do wydania decyzji niewykonalnej w dacie jej wydania, co stanowi przesłankę wyczerpująca nieważność decyzji administracyjnej. Już tylko powyższa okolicznosć stanowiła wystarczający powód dla uchylenia zaksrżonej decyzji.
Idąc dalej, jak wynika z akt sprawy istota problemu sprowadza się do ustalenia, na kogo może zostać nałożony obowiązek usunięcia odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Przepis ten wprowadza zatem domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. może nastąpić tylko poprzez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. spoczywa przy tym na władającym powierzchnią ziemi, którym w niniejszej sprawie jest skarżący. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób, wykazując, że odpadem włada, lub władał, faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 816/18, Baza CBOSA).
W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ulega wątpliwości, że odpady (co warte podkreślenia powyższa kwalifikacja nie jest kwestionowana przez strony) zostały nawiezione przez skarżącą, która zawarła w dniu 01 października umowę z właścicielem nieuchomości - P. M. – na nawiezienie ziemii ornaje klasy IV – VI. Wykonanie powyższej usługi zostało potwierdzone przez P. M. protokołami odbioru. Przedstawiciel G. K. – A. K. w trakcie oględzin zobowiązał się do przedstawienia terminu usunięcia odpadów oraz usunięcia mas ziemi ponad dopuszczalną ilość.
W tak ustalonym stanie faktycznym, w ocenie Kolegium, nie miało znaczenia, że P. M. protokolarnie przyjął wykonanie zlecenia w postaci nawiezionych mas ziemnych, gdyż jest to kwestia, która mogłaby zostać rozstrzygnięta w ramach ewentualnego sporu cywilnoprawnego pomiędzy stronami umowy, co do tego czy umowa ta została prawidłowo zrealizowana. Odwołując się do intencji P. M. Kolegium wskazało, że chciał on by na działke nawiezione została niezanieczyszczonych mas ziemi ornej, a nie odpady.
Zdaniem Sądu taki wniosek został wysunięty przedwcześnie. W postępwoaniu administracyjnym nie ocenie sią sfery interncji, czy też zamiarów stron, lecz jedynie sferę faktów. A tymi faktami są – zawarcie umowy na nawiezienie ziemii ornaje klasy IV – VI oraz potwierdzenie przez P. M. protokołów odbioru. Zasadanie Kolegium wyjaśniło, że kwestia wadliwego zrealizowania umowy stanowi kwestię mogącą zostać rozstrzygniętą jedynie w ramach ewentualnego sporu cywilnoprawnego pomiędzy stronami umowy, co do tego czy umowa ta została prawidłowo zrealizowana. Brak jest przy tym infornacji, czy P. M. wystąpił z takim pozwem i czy dochodził od skarzącej jakiejkowlek odpowiedzialności cywilnej. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie było zatem wystarczające samo wskazanie, że to skarząca nawiozła odpad. Konieczne było bowiem wykazanie, przez władającego powierzchnią ziemi, że konkretny podmiot złożył odpady nielegalnie. Powoływanie się na intencję właściciela oraz jego szczególny charakter jako konsumenta – w sytuacji, gdy na teren nieruchomości nawieziono 7000 Mg odpadów, o czym właściciel wiedział i co potwierdził podpisując protokoły – nie może być wystarczająca przesłanką dla uwolnienia się domniemania wynikającego z ustawy. Pamiętać należy, że nałożenie obowiązku na podmiot inny niż właściciel ma charakter szczególny, co podytkowane jest chociażby zapewnieniem dostępności do nieruchomości i rzeczywistej możliwości wywiezienia odpadów.
W zakresie pozostałych zarzutrów skargi wyjasnić należy, że zgodnie z art. 26 ust. 6 u.o. w decyzji o usunięciu odpadów określa się: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów, sposób usunięcia odpadów. Analiza powyższego przepisu wskazuje, czy ustawodawca pozostawił dużą swobodę organom administracji publicznej, w zakresie nałożenia obowiązku usunięcia odpadów, która to decyzja – jak już wyżej wskazano – stanowi konsekwencję braku samodzielnego usunięcia odpadów przez posiadacza. W ocenie Sądu ma to określone konsekwencje.
I tak, jak zasadnie wskazały organy administracji publicznej, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1769/18, zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach w decyzji o usunięciu odpadów określa się: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów, sposób usunięcia odpadów. W decyzji tej organ administracji nie ma obowiązku umieszczenia informacji o ilości odpadów. Tym samym zarzuty dotyczące konieczności podania ilości odpadów podlegających usunięciu uznać należało za nietrafne. Co więcej, organ administracji publicznej nie jest również zobowiązany, w świetle art. 26 ust. 6 ustawy, do określania sposobu, w jaki powinien wyglądać dany teren po ich usunięciu. Organ II instancji wskazał – poprzez dowołanie się do poszczególnych kodów odpadów – zakres nałożonego obowiązku, przesądzając tym samym, jak mają zachować się skarżący.
Sąd podzielił przy tym również stanowisko organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia: 10 listopada 2015 r w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Zgodnie z § 1 rozporządzenie określa: 1) listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami, zwane dalej “podmiotami", mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody odzysku; 2) warunki magazynowania odpadów przeznaczonych do wykorzystania na potrzeby własne oraz dopuszczalne ilości, które te podmioty mogą przyjąć i magazynować w ciągu roku, lub sposób określenia tych ilości, dla niektórych rodzajów odpadów, o których mowa w pkt 1. Organ II instancji zasadnie wywodzi, że na przepisy rozporządzenia moze powoływać się osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej, czyli w realiach niniejszej sprawy właściciel nieruchomości P. M..
Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do zaaktualizowania stanu faktycznego sprawy oraz podjęcia dodatkowych wyjasnień, czy właściciel nieruchomości podjął działania, z ktotych wynikałoby, że konkretny podmiot złożył odpady nielegalnie.
O kosztach postępwoania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając zwrot uiszczonego wpisu.