II SA/Po 764/23

II SA/Po 764/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Arkadiusz Skomra
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 1792/24 - Wyrok NSA z 2025-08-05
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 30 par. 5, art. 77 par. 1, art. 80, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 100 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 922 par. 1, art. 924, art. 925, art. 1025 par. 2
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 61 ust. 1, art. 69 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie kosztów robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB ") decyzją z 18 października 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. D. (dalej: "strona") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. (dalej: "PINB") z 24 sierpnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie obciążenia kosztami robót budowlanych, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
W dniu 21 kwietnia 2017 r. PINB przeprowadził kontrolę stanu technicznego jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego przy ul. [...] w K.. W protokole wskazano, że obiekt ten jest w złym stanie technicznym. Strop częściowo zarwany, ściany popękane, od strony południowej ściana częściowo uległa przewróceniu z powodu braku konserwacji. W związku z tym stwierdzono możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej.
Podczas kolejnej kontroli 27 lipca 2017 r. PINB stwierdził, że uszkodzeniu uległ fragment ściany południowej. Ściana na długości ok. 5 m i całej wysokości zawaliła się (zaprawa i fragmenty cegieł rozmyte przez wody opadowe). Budynek jest w bardzo złym stanie technicznym, jest możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej (zawalenie się całości). Właściciele sąsiednich działek zabezpieczyli odkształcone i spękane ściany szczytowe przez ich podparcie.
W dniu 29 września 2017 r. PINB zlecił E. sp. z o.o. wykonanie usługi polegającej na rozbiórce budynku mieszkalnego posadowionego przy ul. [...] w K., uporządkowaniu terenu oraz utylizacji odpadów powstałych w wyniku rozbiórki.
W trakcie kolejnej kontroli przeprowadzonej 3 października 2017 r. PINB wskazał na wykonanie rozbiórki budynku zaznaczając uporządkowanie terenu. Wykonawca robót E. sp. z o.o. przedłożył oświadczenie o zutylizowaniu odpadów powstałych z rozbiórki.
Dnia 4 października 2017 r. E. sp. z o.o. obciążył PINB dla miasta K. kwotą [...]zł tytułem zapłaty za dokonana usługę, która to kwota został zapłacona przez organ 6 października 2017 r.
Skarżący M. D. w postępowaniu prowadzonym na wniosek PINB dla miasta K. z 15 maja 2018 r. .ustanowiony został postanowieniem Sądu Rejonowego w K., Wydział I Cywilny z 30 maja 2018 r., sygn. I Ns [...] kuratorem spadku po zmarłych K. i J. B., gdzie w skład masy spadkowej wchodziła między innymi powyżej wspomniana nieruchomość przy ul. [...], obejmująca działkę nr [...], obręb P..
PINB decyzją z 18 października 2022 r., nr [...], obciążył stronę kosztami robót budowlanych. Decyzja ta została w całości uchylona decyzją WINB z 4 stycznia 2023 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
PINB decyzją z 24 sierpnia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), obciążył M. D. kosztami robót budowlanych w kwocie [...]zł podjętych w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia polegających na rozbiórce budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w K. przy ul. [...] na działce oznaczonej nr [...], obręb P..
WINB wydając wskazaną na wstępie decyzję stwierdził, że art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego mógł stanowić podstawę do wydania decyzji w przedmiocie kosztów czynności zabezpieczających podjętych przez PINB.
Nie ulega zdaniem organu odwoławczego wątpliwości, że 3 października 2017 r. jednorodzinny budynek mieszkalny posadowiony przy ul. [...] w K. był rozebrany, a rozbiórki dokonała spółka E. . Nastąpiło to jeszcze przed ustanowieniem strony kuratorem nieobjętej masy spadkowej (po zmarłych K. i J. B.) przez Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z 30 maja 2018 r., sygn. akt I Ns [...]. Niemniej wziąwszy pod uwagę treść protokołu kontroli z 27 lipca 2017 r., a w szczególności dokumentację fotograficzną obrazującą istniejący wówczas stan techniczny wspomnianego jednorodzinnego budynku mieszkalnego, nie ulega także wątpliwości, że PINB zasadnie stwierdził możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej (zawalenia się całości obiektu). W efekcie nie budzi wątpliwości WINB zasadność zastosowania art. 69 Prawa budowlanego i zlecenie na koszt właścicieli budynku jego rozbiórki tym bardziej, że był on usytuowany w bliskiej odległości od budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej. PINB podjął zatem działania mające na celu wyeliminowanie istniejącego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Twierdzenia tego zdaniem organu II instancji nie zmienia gołosłowne zakwestionowanie przez stronę potrzeby rozbiórki budynku. Podobnie niepoparte jakimikolwiek argumentami bądź dowodami kwestionowanie kwoty uiszczonej z tytułu rozbiórki pozostaje bez znaczenia wobec faktu, że wykonana rozbiórka kosztowała [...] zł i została w całości uiszczona przez PINB.
Co się tyczy prawidłowości określenia adresata decyzji WINB uznał, że skoro strona pozostaje kuratorem spadku, to może być obciążona kosztami rozbiórki.
Skargę na powyższą decyzję do tut. Sądu skierował M. D..
WINB w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Na rozprawę przed tut. Sądem, która odbyła się 15 maja 2024 r., mimo prawidłowego zawiadomienia nie stawiła się żadna ze stron.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 października 2023 r., nr [...], jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z 24 sierpnia 2023 r., nr [...], naruszają prawo materialne w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a następstwem naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie, było także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Okoliczności faktyczne sprawy pozostają bezsporne pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowego.
Materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji stanowił art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje, że w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1a, organ nadzoru budowlanego zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających.
Organy obydwu instancji dokonały wadliwej wykładni wyżej wskazanego przepisu skutkiem czego błędnie zastosowały go w stosunku do skarżącego na obecnym etapie sprawy.
Organy dokonując wadliwej wykładni tego przepisu nie zauważyły bowiem, iż tak przepis art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, jak i art. 61 ust. 1 tej samej ustawy jako adresata obowiązków czy to utrzymania obiektu budowlanego we właściwym stanie, czy to dokonania niezbędnych napraw, a także poniesienia kosztów działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1a wskazują właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a nie właściciela lub zarządcę nieruchomości na której obiekt ten jest bądź był zlokalizowany. Jest to sytuacja zasadniczo odmienna niż na przykład w przypadku regulacji z art. 28 ust. 2 czy art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego, w których to przepisach prawodawca posługuję się pojęciem właściciela lub zarządcy nieruchomości, a nie obiektu budowlanego.
Inaczej rzecz ujmując art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego expressis verbis stanowi, iż przewidziane w nim niezbędne środki zabezpieczające mogą być wdrażane na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a nie na koszt właściciela lub zarządcy nieruchomości – niezależnie od tego, czy na nieruchomości znajduje się jakikolwiek obiekt budowlany.
Co za tym idzie kosztami zastosowania takiego środka może być obciążony jedynie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, na którym ciążą w stosunku do tego obiektu obowiązki, o jakich mowa w art. 61 cytowanej ustawy. Tym samym nie może być nim obciążony podmiot, który w chwili zastosowania środka zabezpieczającego nie był właścicielem lub zarządcą obiektu objętego tym środkiem (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 26 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 571/18, CBOSA).
Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż Sąd zgadza się z tezami wyrażanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle których odpowiedzialność za rozbiórkę obiektu budowlanego na gruncie regulacji Rozdziału 6 Prawa budowlanego spoczywać może na kuratorze spadku, jako zarządcy tego obiektu (por. wyroki WSA w Krakowie z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1357/15, WSA w Lublinie z 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1006/16, odmiennie zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2303/02, wszystkie dostępne w CBOSA na stronie internetowej: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/), jednakże może dotyczyć to wyłącznie sytuacji, gdy kurator spadku staje się zarządcą obiektu budowlanego istniejącego w czasie prawomocnego ustanowienia go kuratorem spadku, w skład którego wchodzi nieruchomość obiektem tym zabudowana.
Rozwiązanie przewidziane w art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego jest bowiem konsekwencją niezastosowania się do ciążących na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązków mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym, wynikających z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego. Zakres tych obowiązków określa art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, według którego obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 Prawa budowlanego. Z art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego wynika zaś, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić także, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziałujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.
W kontrolowanej sprawie skarżący został jednak ustanowiony kuratorem spadku w momencie, w którym na nieruchomości przy ul. [...] w K. nie istniał już sporny budynek, bowiem na zlecenie organu nadzoru budowlanego doszło uprzednio do jego rozbiórki.
Skarżący obiektywnie nie mógł zatem stać się – jako kurator spadku – zarządcą tego obiektu. Nie sposób mówić o tym, aby na skarżącym – jako rzeczonym kuratorze – spoczywały jakiekolwiek obowiązki z art. 61 Prawa budowlanego, jeżeli obiekt budowlany, do którego obowiązki te miałyby się odnosić, nie istniał już w chwili, w której stał się on tym kuratorem.
W konsekwencji do skarżącego z tego tytułu nie może być skierowany nakaz wynikający z art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, a stosując wobec niego w przywołanych okolicznościach wynikającą stąd normę prawną organy dopuściły się naruszenia tego artykułu poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie.
Skarżący w okolicznościach rozpatrywanego przypadku, pozostając kuratorem spadku, zachowuje jedynie swoją procesową pozycję wynikającą z art. 30 § 5 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Kurator spadku działa w warunkach, w których spadkodawca nie żyje, zaś spadkobierca nie jest znany (działalność kuratora zmierza dopiero do jego ustalenia). W takiej sytuacji stroną postępowania administracyjnego nie może być ani nieżyjący spadkodawca, ani nieznany spadkobierca, w związku z czym, jako strona występuje samodzielnie we własnym imieniu (jednak na rzecz poszukiwanych spadkobierców) kurator spadku (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 1 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 78/10, OSNC 2011, nr 6, poz. 61).
PINB z kolei – dążąc do zastosowania art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego –powinien podjąć wszelkie prawem przewidziane czynności zmierzające do ustalenia spadkobierców po zmarłych J. i K. B., którzy wskazywani są jako ostatni współwłaściciele działki nr [...].
Nie może bowiem budzić wątpliwości, że art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania do skarżącego również w przypadku, gdyby uznać go wyłącznie za potencjalnego spadkobiercę po tych osobach, jak czynił to organ na początkowych etapach postępowania.
Wyłącznym środkiem dowodowym pozwalającym na uznanie określonej osoby za spadkobiercę jest stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenia dziedziczenia, które jak do tej pory nie zostały przez organy nadzoru budowlanego pozyskane, przez co w sprawie organy te dopuściły się także wtórnego, bo wynikającego z uprzedniej błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć w tym miejscu należy z art. 1025 § 2 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenia nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Dopiero uzyskanie któregoś z tych dowodów i ustalenie na jego podstawie osób będących spadkobiercami może otworzyć drogę do zastosowania wobec tych osób art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego.
Trzeba bowiem pamiętać, że prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą na spadkobierców z chwilą jego śmierci (por. art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego) i z tą też chwilą spadkobiercy nabywają spadek (por. art. 925 w zw. z art. 924 Kodeksu cywilnego). Nie można zatem wykluczyć, że w razie ustalenia spadkobierców będą oni ponosić odpowiedzialność za nieruchomość także za ten czas, w którym istniał na niej jeszcze obiekt budowlany i gdy doszło do jego rozbiórki.
Z uwagi na ostatnie PINB ponownie rozpoznając sprawę powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy nie doszło już do stwierdzenia nabycia spadku po zmarłych J. i K. B., kierując stosowne zapytanie do Sądu Rejonowego w K.. W sytuacji, w której do stwierdzenia nabycia spadku jeszcze by nie doszło organ zobowiązany będzie zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do zawieszenia postępowania z uwagi na to, że rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależeć będzie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Jak przewiduje przy tym art. 100 § 1 K.p.a. organ, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego sądu.
Gdyby okazało się, że postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku w ogóle nie zostało jeszcze zainicjowane PINB rozważy: po pierwsze, samodzielne zainicjowanie tego postępowania z uwagi na pokrycie kosztów rozbiórki budynku przy ul. [...] lub zwrócenie się o taką inicjatywę do Prezydenta Miasta K. zważywszy na to, że gospodarka finansowa powiatowego inspektoratu nadzoru budowalnego, jako jednostki budżetowej, jest całkowicie powiązana z budżetem powiatu (por. art. 11 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm. w zw. z art. 33a ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 107); po drugie, wezwanie skarżącego do wystąpienia w tej sprawie do sądu w oznaczonym terminie; po trzecie wreszcie, zwrócenie się do prokuratora o wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po wspomnianych powyżej zmarłych. Jak wynika z art. 1025 § 1 zd. 1 Kodeksu cywilnego stwierdzenia nabycia spadku przez spadkobiercę dokonuje sąd na wniosek osoby mającej w tym interes. Stosownie zaś do art. 7 zd. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1550 ze zm.) prokurator może żądać wszczęcia postępowania w każdej sprawie, jak również wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności, praw obywateli lub interesu społecznego.
Wobec powyższego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, postanowiono w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.
Sąd nie dokonywał oceny zasadności dokonania rozbiórki rzeczonego obiektu w świetle warunków określonych w art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem rozstrzygnięcie tych okoliczności wobec stwierdzonych naruszeń prawa byłoby przedwczesne.