II SA/Po 764/22

II SA/Po 764/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Paweł Daniel
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi R. B. na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia 4 lipca 2022 r nr 404/22/VIII w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
R. B. (dalej jako strona lub skarżący) - reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta Puszczykowa z dnia 4 lipca 2022 roku, nr 404/22/VIII, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie cmentarza, ulicy Piaskowej, Chrobrego, Kasprowicza i Libelta, Wysokiej i Przyszkolnej, obręb Puszczykowo, arkusz 9,10,13 - część A, odnoszącą się do punktów, które dotyczą ustalenia terenu zabudowy mieszkaniowo – usługowej i odnoszące się do działki nr [...], tj. przyznającej jej walor terenu zabudowy mieszkaniowo – usługowej. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie:
1. art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 74, dalej u.p.z.p) poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "m.p.z.p.") z naruszeniem zasad jego sporządzania, przez błędne przyjęcie, że w terenie zabudowy mieszkaniowej może istnieć zakład usługowy, który powstał bez stosownych zezwoleń;
2. art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia niektórych terenów są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Rady Miasta Puszczykowa przyjętego uchwałą nr 279/1/VII Rady Miasta Puszczykowa z dnia 30 stycznia 2018 r. (dalej "studium");
3. art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1w zw. z art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483, dalej "Konstytucja", poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, polegającego na nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżącego, który posiada budynek mieszkalny;
4. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonej na terenie objętym planem;
5. art. 140 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1575), zwany dalej jako "k.c.", poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżącego;
6. art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie przez Radę Miasta Puszczykowa zgłoszonych licznych uwag do projektu planu miejscowego;
7. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że działka o nr [...] może stanowić teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej w sytuacji, gdy nie jest to spójne z funkcjami zabudowy występującymi na obszarze i nie stanowi kontynuacji zabudowy jednorodzinnej.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi ponadto podniesiono, że zaskarżona uchwała została przyjęta z naruszeniem przepisów dotyczących sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz narusza interes skarżącego, jako właściciela działki (nr [...]) bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], a więc działką, która narusza prawo własności skarżącego R. B..
W zakresie zarzutu niezgodności Planu z obowiązującym Studium skarżący podniósł, że w Studium określa się, iż nadrzędnym celem władz samorządowych jest utrzymanie charakteru Puszczykowa jako miasta willi, domów jednorodzinnych i zieleni. Według istniejących uwarunkowań na analizowanym obszarze przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bądź zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową. Jedynie na niektórych działkach ustalono obok zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występowanie zabudowy produkcyjno-usługowej, tj.:
- działki ewid. nr [...] i [...], w odniesieniu do których zaznaczono, że prowadzona jest tam działalność [...];
- działki ewid. nr [...] i [...], w odniesieniu do których zaznaczono, że prowadzona jest tam działalność usługowa, w tym [...] oraz działalność związana z udzielaniem świadczeń zdrowotnych;
- działka ewid. nr [...], na której odnotowano działalność usługową w formie biura;
- działka ewid. nr [...], w odniesieniu do której organ I instancji na podstawie bazy CEiDG ustalił, że posadowiona na niej zabudowa usługowa wykorzystywana jest pod działalność [...] oraz działalność związaną z organizacją targów, wystaw i kongresów;
- działka ewid. nr [...], na której odnotowano działalność usługową w formie blacharstwa [...].
Zatem jedynie na pięciu działkach ustalono zabudowę o charakterze usługowym, przy czym każda z wyżej ustalonych rodzajów działalności usługowej służy bądź może służyć bezpośrednio mieszkańcom Puszczykowa, a nadto nie jest działalnością takiego rodzaju, która mogłaby stanowić uciążliwość dla sąsiednich działek. Tymczasem działalność prowadzona na działce nr [...] w części, której dotyczy zaskarżona uchwała, nie ma charakteru usługowego dla mieszkańców, lecz charakter przemysłowy dla podmiotów gospodarczych, jak np. hotele. Jej prowadzenie stanowi dużą uciążliwość dla sąsiednich działek, w tym w zakresie hałasu generowanego zarówno przez pracujące pralki czy suszarki, jak i samochody dostawcze czy wózki rozładunkowe i to od wczesnych godzin porannych, do godzin wieczornych, a w przypadku pracujących pralek i suszarek również w godzinach nocnych. Budynek wraz z całą przynależną infrastrukturą stanowi dla sąsiadów, w tym dla skarżącego, duży dyskomfort i zagrożenie dla zdrowia. Ponadto, charakter budynku i jego przeznaczenie jest sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa, a to ze względu na fakt, iż w okolicy dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Wobec tego budynek o takim przeznaczeniu będzie dużą niedogodnością dla pozostałych mieszkańców, w tym w szczególności dla sąsiadów w obrębie działki nr [...]. Skarżący podał, że budynki pralni posadowione są po obrysie granic działki i graniczą bezpośrednio z posesją skarżącego przy ul. [...] oraz sąsiednią działką przy ul. [...] bez zachowania jakiegokolwiek odstępu. Praca pralni powoduje znaczny hałas w dzień i w nocy, pozbawiając mieszkańców sąsiadujących działek możliwości odpoczynku. W świetle wskazanych okoliczności uznać należy, że m.p.z.p. nie zawiera poszanowania istniejącej już zabudowy na terenie miasta Puszczykowa.
Skarżący podał, że skoro uchwalając m.p.z.p. Rada Miasta może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja winna uwzględniać zasadę proporcjonalności, wynikającą wprost z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie sposób w ogóle przyjąć, że ingerencja sferę prawa własności skarżącego, a polegająca na dopuszczeniu utworzenia na działce nr [...] pralni wobec ustanowienia na terenie [...] zabudowy mieszkaniowo – usługowej, stanowi poszanowanie prawa własności i pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji dla celów, do osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Taki stan rzeczy z całą pewnością nie przysłuży się w jakikolwiek sposób interesowi czy to prywatnemu, czy publicznemu. Działka skarżącego, a także sąsiednie działki, miały od lat charakter wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Skarżący stwierdził, że w studium mowa jest o kontynuacji dotychczasowej wiodącej funkcji miasta, tj. mieszkalnictwo niskiej intensywności z dbałością o ład przestrzenny i jakość przestrzeni publicznych oraz dążenie do uzyskania wyższych standardów zamieszkania, a także zapewnienia wysokiego poziomu usług dla jego mieszkańców z zachowaniem obecnego charakteru Puszczykowa. Wobec ustanowienia na działce sąsiedniej (działka nr [...]) terenu zabudowy w charakterze mieszkaniowo – usługowym, standard życia skarżącego zostanie nieodwracalnie zaniżony. Podkreślono, iż Rada Miasta jako funkcje uzupełniające wprowadziła do projektu Studium m.in. usługi nieuciążliwe towarzyszące zabudowie mieszkaniowej oraz usługi sportu i rekreacji. Ponadto Rada w żadnym stopniu nie uwzględniła zgłoszonych uwag do projektu, a dotyczących obrębu [...], co wynika z załącznika nr 2 do Uchwały Nr 404/22/VIII.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Puszczykowa wniosła o jej odrzucenie bądź ewentualnie oddalenie.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podał, że skarga na uchwałę rady gminy może zostać złożona jedynie przez podmiot uprawniony na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713, dalej u.s.g.). Zgodnie ze stanowiskiem doktryny składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., każdy skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, tzn., iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyr. SN z 7.3.2003 r., III RN 42/02, Legalis). (por. S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym [w:J S. Gajewski, A. Jakubowski (red.), Ustawy samorządowe. Komentarz, Warszawa 2018, Legalis). Skarżący nie wskazał natomiast na żaden przepis prawa materialnego, z którego wywodzi interes prawny naruszony zaskarżoną uchwałą, powołując się jedynie na fakt bycia właścicielem nieruchomości objętej aktem prawa miejscowego oraz uciążliwości w korzystaniu z własnej nieruchomości spowodowane przeznaczeniem nieruchomości sąsiedniej. Skarżący zdaje się wywodzić swój interes do wniesienia skargi z faktu, iż prowadzona na nieruchomości sąsiedniej działalność stanowi uciążliwość dla działki, której jest właścicielem, w postaci hałasu, co powoduje u niego dyskomfort oraz zagrożenie dla zdrowia. Brak jest jednak podstaw do uznania legitymacji strony do zaskarżenia jeżeli przepisy planu nie wpłynęły bezpośrednio i negatywnie na możliwość korzystania z działki strony skarżącej. Co do zasady, każde zagospodarowanie działki sąsiedniej może oddziaływać na działkę skarżącego, lecz taka sytuacja ma charakter potencjalny i nie wynika z uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. Ochronę praw właściciela nieruchomości sąsiedniej w takiej sytuacji zapewniają m.in. przepisy prawa ochrony środowiska czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają m.in. zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt IIOSK 726/11).
Jak wynika z treści wniesionej skargi, skarżący nie kwestionuje postanowień planu odnoszących się do jego nieruchomości, która jest już zainwestowana i zabudowana budynkiem jednorodzinnym. Kwestionuje uchwalone przepisy odnoszące się do nieruchomości sąsiednich, na których - obok funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej - dopuszczono zabudowę usługową. Co do samej zasady nie jest wykluczone kwestionowanie postanowień planu dotyczące nieruchomości stanowiących przedmiot własności innych osób, jednakże w takiej sytuacji tym bardziej uaktualnia się potrzeba precyzyjnego i konkretnego wykazania, poprzez wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, jakie uprawnienia wnoszącego skargę poprzez kwestionowane postanowienia planu zostały naruszone. Wbrew przekonaniu skarżącego powołane w skardze okoliczności dotyczące ochrony przed hałasem, ochrony zdrowia i bezpieczeństwa oraz ochrony interesu publicznego nie świadczą o istnieniu po jego stronie naruszenia interesu prawnego uprawniającego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczający do uznania legitymacji skargowej. Takimi przepisami nie są powołane w skardze przepisy wskazujące na konieczność uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego określonych wartości i zasad (art. 1, czy art. 6 u.p.z.p. - por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2022 r. sygn. II SA/Gd 39/22).
Na wypadek, gdyby Sąd uznał, że skarżącemu przysługuje legitymacja do zaskarżenia uchwały, organ wniósł o jej oddalenie. W tym zakresie Rada podniosła, że aby zasadne było uwzględnienie skargi, organ gminy wydający uchwałę, musiałby naruszyć prawo, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zaskarżony akt prawa miejscowego jest zgodny ze Studium i został opracowany w oparciu o zawarte w tej uchwale zasady i kierunki rozwoju dla terenów Miasta Puszczykowa. Zgodnie z działem III pkt 1 Studium ustala się kontynuację dotychczasowej wiodącej funkcji miasta tj. mieszkalnictwo niskiej intensywności z dbałością o ład przestrzenny i jakość przestrzeni publicznych oraz dążenie do uzyskania wyższych standardów zamieszkania, a także zapewnienie wysokiego poziomu usług z zachowaniem, dotychczasowego charakteru Puszczykowa, z willową zabudową. W punkcie 2.2 podpunkt 6 przewidziano natomiast: dopuszcza się ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem niezależnie od kierunku przeznaczenia w Studium.
Organ wskazał, że działka nr [...] od wielu lat wykorzystywana była i jest na cele usługowe. To właśnie dla niej została wydana decyzja Naczelnika Miasta Puszczykowo znak. [...] z dnia 13 lutego 1989 r. o pozwoleniu na budowę warsztatu [...], a aktualnie w budynku prowadzona jest pralnia (X. J. K., przy [...]). Działka nr [...], wskazana w treści decyzji, w latach 80-tych ubiegłego wieku, w wyniku aktualizacji ewidencji gruntów Puszczykowa prowadzonej przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w Pile otrzymała numer [...].
Organ wskazał, że w sposób prawidłowy i zgodny z prawem uwzględnił w trakcie prac planistycznych dotychczasową legalną zabudowę i przeznaczenie działki nr [...]. Nie może być zatem mowy o niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Puszczykowa, zwłaszcza mając na uwadze punkt 2.2 podpunkt 6 działu III Studium.
Jeżeli chodzi o podnoszoną w skardze kwestię hałasu generowanego z działki nr [...] stanowiącego, jak twierdzi skarżący, dużą uciążliwość dla działek sąsiednich, Rada wskazała, że zaskarżona uchwała jednoznacznie reguluje tę kwestię. Jak bowiem wynika z § 5 pkt 1 lit. b tiret drugie m.p.z.p. w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu ustala się: zachowanie dopuszczalnych poziomów hałasu, określonych w przepisach odrębnych: dla terenów MN/U jak dla terenów mieszkaniowo-usługowych. Skarżący w wywiedzionej skardze nie kwestionował tych regulacji. Natomiast podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące hałasu, mogą być rozpatrywane jedynie w kontekście interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego upoważniającego do wniesienia skargi.
Zdaniem organu niezrozumiałe jest podnoszenie przez Skarżącego naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. statuującego zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma zastosowanie przy ustalaniu warunków zabudowy.
Odnosząc się do zarzutu nieproporcjonalnego naruszenia prawa własności skarżącego organ wskazał, że uchwalenie zaskarżonego m.p.z.p. w żaden sposób nie narusza ani nie ogranicza wykonywania prawa własności skarżącego. Nie wpłynęło bowiem w żaden sposób na możliwość korzystania z nieruchomości będącej własnością skarżącego, nie zmienił się również sposób korzystania z tej nieruchomości, zatem postawione w skardze zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art.6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 ze zm., dalej: KC) są niezasadne.
Organ zwrócił uwagę, że skarżący zarzuca również naruszenie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie przez Radę zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego, nie rozwijając przy tym, które uwagi w jego ocenie zostały rozpatrzone nieprawidłowo i na czym ta nieprawidłowość miałaby polegać. To, że dana uwaga została rozpatrzona negatywnie nie oznacza jednocześnie, że działanie Rady Miasta było nieprawidłowe. Podkreślono, że skarżący nie zgłosił żadnych uwag do projektu planu, zatem zarzut naruszenia art. 17 pkt 9 u.p.z.p. jest nieuzasadniony.
Reasumując organ wskazał, że w niniejszej sprawie przed wprowadzeniem rozwiązań przewidzianych w zaskarżonym akcie prawa miejscowego, w tym tych kwestionowanych przez skarżącego, rozważono interes publiczny oraz interes indywidualny mieszkańców, co potwierdzają uzasadnienie uchwały, załącznik nr 2 do uchwały dotyczący uwag wniesionych do projektu planu, a następnie uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności.
W piśmie procesowym z dnia 19 grudnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę podała, że § 4 pkt. 3 uchwały narusza interes prawny skarżącego wynikający z treści art. 140 k.c., a wyrażający się w prawie do korzystania z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego poprzez nieuprawnione obniżenie wartości jego nieruchomości w skutek legalizacji bezpośrednio przylegającej do jego działki samowoli budowlanej, która to została wzniesiona z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 16 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę i jej zarzuty argumentując, że na działce nr [...] działalność jest prowadzona nielegalnie. Wyjaśniła, że skarżący interweniował u Burmistrza w sprawie pralni, lecz nie przyniosło to oczekiwanego rezultatu. Zdaniem skarżącego plan legalizuje zabudowę, która powstała na działce [...]
Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. W szczególności wyjaśnia, że Rada miała na uwadze, iż zabudowa usługowa na działce nr [...] powstała w części legalnie.
Na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącego podała, że nie ma wiedzy, czy w sprawie zabudowań na działce nr [...] stanowisko zajmował Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Już po zamknięciu rozprawy i po naradzie pełnomocnik skarżącego wniósł o ponowne otwarcie przewodu sądowego. Uzasadniając powyższe pełnomocnik wyjaśniła, że ustaliła w jej ocenie istotną okoliczność. Podczas, gdy po zamknięciu rozprawy Sąd naradzał się, skarżący telefonicznie poinformował ją, że została wydana decyzja rozbiórkowa zabudowań na działce nr [...], przy czym decyzja ta nie została mu doręczona, a o fakcie jej wydania dowidział się od właściciela działki nr [...].
Pełnomocnik organu podniósł, że nawet gdyby taka decyzja została wydana, to nie ma pewności czy ta decyzja jest prawomocna.
Po naradzie składu orzekającego Przewodniczący poinformował strony, że Sąd nie znalazł podstaw do otwarcia zamkniętej rozprawy i podał przyczyny takiego stanowiska, o czym w dalszej części uzasadnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta i Gminy Puszczykowo z dnia 4 lipca 2022 r. nr 404/22/VIII w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie cmentarza, ulicy Piaskowej, Chrobrego, Kasprowicza i Libelta, Wysokiej i Przyszkolnej, obręb Puszczykowo, arkusz 9, 10, 13 - część A. (dalej jako m.p.z.p. lub Plan miejscowy lub uchwała). Uchwała opublikowana została w Dz.Urz. Woj. Wlkp. z dnia 26 lipca 2022 poz. 5594), natomiast skarga została wniesiona w dniu 29 września 2022 r. (data wpływu skargi do Urzędu Miejskiego w Puszczykowie), zatem już po wejściu uchwały w życie.
Przed przystąpieniem do badania zasadności skargi Sąd oceniał, czy skarżący legitymują się interesem prawnym do wniesienia skargi. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 559, dalej "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podmiotem uprawnionym do zaskarżenia uchwały jest więc każdy, kto ma w tym interes prawny.
Skarżący jest właścicielem działki o nr ewid.[...], położonej w Puszczykowie przy ul. [...], która znajduje się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Postanowienia Planu miejscowego ustaliły dla nieruchomości skarżącego (działka nr [...]) przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ([...]MN). Nieruchomość skarżącego jest zabudowana domem mieszkalnym jednorodzinnym.
Skarżący nie kwestionuje zapisów Planu przyjętych w odniesieniu do jego działki. Kwestionuje natomiast zapisy Planu ustalające przeznaczenie działki nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z jego nieruchomością i która jest własnością innej osoby. Zgodnie z rysunkiem Planu działka nr [...] obr. Puszczykowo oznaczona jest symbolem 3MN/U – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny zabudowy usługowej. Jak wynika z akt planistycznych i co podnosi organ w odpowiedzi na skargę, zabudowa wykorzystywana na usługi na działce nr [...] powstała na podstawie decyzji Naczelnika Miasta Puszczykowo znak. [...] z dnia 13 lutego 1989 r. o pozwoleniu na budowę warsztatu [...]. Aktualnie w budynku prowadzona jest pralnia, co zdaniem skarżącego wiąże się z uciążliwościami dla otoczenia. Skarżący wywodzi, że Plan legalizuje zabudowę na działce nr [...] oraz sposób jej wykorzystywania.
Z kolei Rada Miasta argumentuje, że uchwalenie Planu nie miało wpływu na sytuację faktyczną i prawną skarżącego, a stawiane zarzuty odnoszą się do nieruchomości nie stanowiącej jego własności. Na tej podstawie organ w pierwszej kolejności wywodzi, że skarga powinna zostać odrzucona, bowiem skarżący nie wykazał, aby w wyniku podjęcia uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Rada ponadto podniosła, że skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, który został naruszony w procedurze planistycznej i co tym samym uprawniałoby do wywiedzenia skargi w trybie art. 101 u.s.g. Zdaniem organu zarzuty skargi odnoszą się do interesy faktycznego, a nie prawnego skarżącego.
Sąd nie podzielił stanowiska organu co do braku naruszenia zaskarżoną uchwała interesu prawnego skarżącego.
W opinii Sądu przeznaczenie określonego terenu pod zabudowę usługową wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek bezpośrednio sąsiadujących z tym obszarem, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości czy ograniczeń w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i to niezależnie od tego, czy uciążliwości te będą się mieściły w granicach norm (zob. postanowienie NSA z 23 marca 2021 r. sygn. II OSK 472/21, Cbosa). Skoro skarżona uchwała daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. możliwość szerszego wykonywania swojego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez skarżącego, gdyż tym samym musi on więcej znosić (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12, Cbosa). W ocenie Sądu interes prawny skarżącego do wywiedzenia skargi w niniejszej sprawie znajduje swoje oparcie w przepisach prawa cywilnego - art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Działka nr [...] usytuowana jest w jednostce bilansowej dla której Plan ustala przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (MN). Wyłącznie na działce nr [...] Plan ustala również przeznaczenie pod usługi. Poprzez dopuszczenie na terenie oznaczonym symbolem 10MN/U możliwości prowadzenia działalności usługowej sytuacja faktyczna skarżącego co prawda nie uległa zmianie, bowiem działalność taka jest na działce nr [...] prowadzona od lat, lecz poprzez przyjęcie dla tej działki takich ustaleń co do funkcji i tym samym nie skorzystanie przez organy planistyczne z możliwości ujednolicenia przeznaczenia dla całej tej jednostki bilansowej, z jednoczesnym określeniem w planie miejscowym maksymalnego terminu do końca którego działka nr [...] mogłaby być wykorzystywana na prowadzenie działalności usługowej, uległa zmianie sytuacja prawna skarżącego. Wykorzystywanie zabudowy na działce nr [...] na prowadzenie działalności usługowej nabrało bowiem charakteru trwałości. W konsekwencji uchwalenia Planu w przypadku ewentualnego doprowadzenia do badania legalności zabudowań na działce nr [...] (co jak wynikło w trakcie rozprawy w dniu 16 marca 2023 r. być może ma miejsce) zapisy Planu będą stanowiły punkt odniesienia dla możliwości zalegalizowania nie tylko zabudowy na działce nr [...], ale również zalegalizowania sposobu użytkowania budynków.
W tych uwarunkowaniach uzasadnione jest stanowisko, w opinii Sądu, że skarżący posiada interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., uprawniający do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Naruszenie przez uchwałę interesu prawnego skarżącego, choć stanowi warunek konieczny do rozpatrzenia skargi, nie jest jednak wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023, poz. 259 – dalej jako "p.p.s.a."). Aby tak przyjąć, konieczne jest stwierdzenie, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, co jest ustalane poprzez merytoryczne rozpoznanie skargi.
Rozpoznając skargę wniesioną na uchwałę organu gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd w pierwszej kolejności zobligowany jest do kontroli takiej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli tut. Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 614/22. WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2022 r. uwzględnił skargę innej osoby i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do innej (jednej) działki położonej na obszarze Planu. Wyrok ten jest nieprawomocny, bowiem Rada Miasta Puszczykowa wywiodła od niego skargę kasacyjną, którą Sąd wraz z aktami sprawy w dniu 8 marca 2023 r. przekazał do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ponieważ w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, to w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Ponieważ w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] Sąd nie stwierdził nieważności całego Planu, to obowiązkiem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę była ocena zaskarżonej uchwały w granicach interesu prawnego skarżącego R. B. - zarówno co do zasad, jak i trybu jej podjęcia.
Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy gminy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Pojęcie zasad sporządzania planu interpretowane jest zaś jako zbiór wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony do tego organ. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą więc zawartości aktu planistycznego (jego części tekstowej i graficznej), a w szczególności zawartych w nim ustaleń (art. 15 ust. 2 i ust. 3 m.p.z.p.).
Podkreślenia przy tym wymaga, że w obu przypadkach prawodawca zastrzegł, że takie naruszenie winno mieć charakter istotny. Nie każde zatem naruszenie zasad i trybu sporządzania planu będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z 3 października 2019 r. II OSK 27/18, CBOSA).
Po przeanalizowaniu akt planistycznych Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił stanowisko wyrażone w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 614/22, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem czynności kolejno wymienionych w przepisie art. 17 pkt 1 – 14 u.p.z.p. regulującym procedurę planistyczną. Każda czynność wymagana prawem w toku procedury planistycznej została dokonana w należyty sposób, co potwierdza cała dokumentacja planistyczna. W trakcie trwania procedury planistycznej zawiadomiono w miejscowej prasie, na stronie internetowej BIP oraz poprzez obwieszczenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Jednocześnie zawiadomiono instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do projektu planu miejscowego, stosownie do wymogów u.p.z.p., a także zgodnie z przepisami odrębnymi, opracowano Prognozę oddziaływania na środowisko oraz Prognozę skutków finansowych uchwalenia planu. W okresie od dnia 31 stycznia 2022 r. do dnia 28 lutego 2022 r. projekt miejscowego planu zagospodarowania został wyłożony do publicznego wglądu, a w dniu 16 lutego 2022 r. odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu (online) w której wzięły udział osoby, które wcześniej zgłosiły zamiar w niej uczestniczenia. Poinformowano o możliwości złożenia uwagi przez właściciela działek nr [...] i [...], co pozwoli na ponowne przeanalizowanie zgłoszonych zastrzeżeń odnośnie możliwości ustalenia wskaźnika zabudowy na innym poziomie, aniżeli został przyjęty w projekcie Planu. Z czynności tej sporządzony został protokół.
Drugie wyłożenie projektu Planu miejscowego miało miejsce w dniach od 14 kwietnia 2022 r. do dnia 16 maja 2022 r. W dniu 16 maja 2022 r. odbyła się dyskusja publiczna na temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu (w siedzibie Urzędu Miejskiego w Puszczykowie oraz online), w której uczestniczyła publiczność. Na tym ostatnim etapie uwagi do projektu planu złożyły trzy osoby, wśród których nie było skarżącego R. B.. Uwag tych nie uwzględniono. Wszystkie zgłoszone uwagi zostały rozpoznane, o czym stanowi załącznik nr 2 do Uchwały. Ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, o wyłożeniach, o przekazaniu projektu do konsultacji zostały prawidłowo dokonane. Uzasadnienie do uchwały w sprawie przyjęcia spornego Planu miejscowego w sposób wystarczający wyjaśnia przyczyny, dla których doszło do podjęcia prac planistycznych dla przedmiotowego terenu, zakończonych uchwaleniem Planu.
Uchwalony Plan miejscowy nie narusza również obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Puszczykowa, w szczególności co do przeznaczenia terenu objętego zaskarżonym Planem, w tym terenu działki nr [...]. Plan został opracowany w oparciu o zawarte w tej uchwale zasady i kierunki rozwoju dla terenów Miasta Puszczykowa. O ile faktycznie zgodnie z działem III pkt 1 Studium ustala się kontynuację dotychczasowej wiodącej funkcji miasta, tj. mieszkalnictwo niskiej intensywności z dbałością o ład przestrzenny i jakość przestrzeni publicznych oraz dążenie do uzyskania wyższych standardów zamieszkania, a także zapewnienie wysokiego poziomu usług z zachowaniem, dotychczasowego charakteru Puszczykowa, z willową zabudową, to w punkcie 2.2 podpunkt 6 wskazano jednakże, że dopuszcza się ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem niezależnie od kierunku przeznaczenia w Studium. Skoro Studium dopuszcza taka możliwość, to ustalenie dla działki nr [...] przeznaczenia również pod usługi, zgodnie z jej dotychczasowym użytkowaniem i zagospodarowaniem, jest zgodne ze Studium. Tym samym nie można zarzucać Radzie Miasta Puszczykowa naruszenie zapisów Studium. Co istotne w niniejszej sprawie, organy planistyczne procedowały w określonych uwarunkowaniach, gdy zabudowa usługowa na działce nr [...] powstała legalnie, w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę na budowę zakładu [...]. Dla oceny przyjętych w Planie ustaleń dla działki nr [...] nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim zakresie zabudowa ta następnie została powiększona o kolejne budynki, oraz to, że być może miało to miejsce z pominięciem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nie ma również znaczenia, czy już po wybudowaniu zakładu [...] i jego uruchomieniu doszło do takiej zmiany sposobu użytkowania zabudowań na działce nr [...], która narusza przepisy ustawy Prawo budowlane i stoi w sprzeczności z wskazanymi w skardze zapisami Studium. Skoro organy planistyczne dysponowały dokumentacją, z której wynikało, że zabudowa usługowa na działce nr [...] powstała legalnie (przy czym zaznaczyć należy, że wystarczającym jest aby tylko część działki nr [...] była legalnie zajęta pod usługi), to organy planistyczne były uprawnione do ustalenia dla tej działki przeznaczenia pod działalność usługową. Podnieść należy, że w toku procedury planistycznej, jak i w toku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego skarżący nie wykazał, iż podjął skuteczne kroki w celu doprowadzenia do zakwestionowania legalności zabudowy istniejącej na działce nr [...] jak i prowadzonej tam działalności gospodarczej. Kwestie te poruszył na rozprawie pełnomocnik skarżącego, lecz nie miało to znaczenia dla wyniku sprawy bowiem Sąd nie miał podstaw do uznania, że Plan został opracowany w nieaktualnym stanie faktycznym. W świetle przedłożonych Sądowi akt planistycznych istotnym jest, że na etapie opracowywania planu miejscowego teren działki nr [...] mógł być wykorzystywany pod działalność usługową. Zabudowa na działce nr [...] korzysta z domniemania jej legalnej realizacji, co organy planistyczne prawidłowo uwzględniły. Dlatego już po zamknięciu rozprawy Sąd nie znalazł podstaw do jej otwarcia na nowo w związku z wnioskiem pełnomocnika skarżącego. Okoliczności na które powołuje się strona skarżąca są prawnie irrelewantne dla oceny zapisów Planu odnoszących się do działki nr [...].
Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała również naruszenia przez organy planistyczne zasad sporządzania planu miejscowego.
W sprawie przedmiotem skargi uczyniono te zapisy uchwały, które określają przeznaczenie działki nr [...] obr. Puszczykowo jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej - 10MN. Zdaniem skarżącego w odniesieniu do terenu działki nr [...] organ planistyczny powinien uwzględnić przeważające zagospodarowanie jednostki bilansowej oznaczonej symbolem 10MN i w stosunku do wszystkich działek budowlanych położonych w jej granicach dopuścić wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem skarżącego organ planistyczny naruszył jego prawo własności oraz przekroczył władztwo planistyczne, co uczyniono z naruszeniem zasady proporcjonalności i równości.
W odpowiedzi na ww. zarzuty organ wskazał, że przy uchwalaniu Planu miejscowego w sposób prawidłowy wyważono wszelkie interesy, a stan faktyczny i prawny istniejący na działce nr [...], dla której wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę warsztatu [...], uprawniał do uwzględnienia tych uwarunkowań, potwierdzających zgodne z prawem przeznaczenie tej działki dla celów usługowych.
Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Wobec tego gmina posiada kompetencję do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w tym ustalania przeznaczenia poszczególnych terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego czy określania sposobów i warunków zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. W ramach tych uprawnień gmina posiada także możność ingerencji w prawo własności podmiotów prywatnych. Rację ma skarżący wskazując, że przysługujące gminie władztwo planistyczne nie ma charakteru absolutnego i niczym nieograniczonego, lecz w ocenie Sądu w tym przypadku Rada Miasta i Gminy Puszczykowo nie dopuściła się jego naruszenia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że granicami władztwa planistycznego gminy są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro jednak rada gminy, uchwalając plan miejscowy, realizuje konstytucyjną zasadę samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP), to strona skarżąca plan miejscowy powinna wykazać, że zakres i sposób ingerencji w prawo własności był nieuzasadniony i nastąpiło zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności (por. np. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 331/17, CBOSA). Przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy mieć na uwadze, że uwzględnienie interesu prywatnego nie oznacza ochrony prawa własności jednych obywateli, kosztem innych. Ingerencja lokalnego prawodawcy w prawo własności podmiotów prywatnych powinna być dokonywana z zachowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2439/20).
Kontrolując zaskarżony Plan miejscowy Sąd nie dopatrzył się w jego postanowieniach odnoszących się do działki nr [...] nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności skarżącego, jako właściciela sąsiedniej nieruchomości, co wyżej wykazano. Podkreślenia nadto wymaga, że przeznaczając w m.p.z.p. określone tereny pod zabudowę mieszkaniową, usługową czy produkcyjną, gmina uprawniona jest - w ramach przyznanych jej kompetencji - dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń. Po stronie Rady Miasta Puszczykowa istniał obowiązek ustalenia przeznaczenia terenów objętych uchwałą intencyjną, co w zaskarżonym akcie uczyniono. Sąd nie jest władny oceniać celowości czy racjonalności przyjętych rozwiązań. Uwagi te dotyczą ustalenia funkcji usług dla działki nr [...] w sytuacji, gdy działka ta położona jest w jednostce bilansowej w całości przeznaczonej na funkcję mieszkaniową, lecz od ponad 30 lat jest prowadzona na niej działalność usługowa. Z powołanych wyżej przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności Planu w zakresie, w jakim odnosi się do działki nr [...].
Reasumując, Sąd stwierdził, że przy uchwalaniu zaskarżonego Planu miejscowego nie doszło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, ale także nie doszło do naruszenia zasad równości oraz proporcjonalności w związku z ustaleniem dla działki nr [...] również funkcji usług.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.