II SA/Po 756/24

II SA/Po 756/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Edyta Podrazik
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 177
art. 193, art. 194
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 26 sierpnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w instytucjonalnej pieczy zastępczej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 08 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej również jako: "WSA"), po rozpoznaniu sprzeciwu D. M., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej również jako: "Kolegium" lub "SKO") z 29 maja 2023 r., nr [...]
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, iż procedura nałożenia na rodzica dziecka, przebywającego w placówce opiekuńczo-wychowawczej opłaty za pobyt tegoż dziecka we wspomnianej placówce, jest wieloetapowa oraz długotrwała. Długotrwałość wynika chociażby z tego względu, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozważenie z urzędu odstąpienie od nałożenia wspomnianej opłaty. Ten etap został zrealizowany, ponieważ decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr [...] Starosta odmówił odstąpienia od nałożenia na skarżącego opłaty za pobyt małoletniej J. w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
Sąd wskazał, iz organ odwoławczy zarzucił Staroście popełnienie błędów skutkujących naruszeniem przepisów prawa procesowego w sposób uzasadniający wydanie decyzji kasatoryjnej. SKO szeroko skomentowało ustalenia Starosty w przedmiocie dochodów skarżącego. Kolegium wytknęło organowi I instancji, że ten poprzestał wyłącznie na ustaleniu dochodów skarżącego w roku 2020.
Odnosząc się do powyższego Sąd wskazał, że po przeanalizowaniu przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 447 z późn. zm., zwanej dalej "u.w.r.") nie sposób doszukać się przepisu, który wymagałby od organu administracji publicznej jakiegokolwiek badania stanu majątkowego rodzica, którego dziecko przebywa w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Tego zagadnienia nie reguluje ani przepis art. 193 ani art. 194 u.w.r. Oznacza to, że nie ma podstaw do uznania, że wyjaśnienie okoliczności, o których wspomina w zaskarżonej decyzji SKO, stanowią istotny zakres, jakie jest niezbędny do wyjaśnienia. Kwestia zamożności rodzica dziecka jest elementem irrelewantnym w tej sprawie (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia: 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 688/20, 25 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 660/18 oraz 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 590/14, dostępne w CBOSA). Majętność rodzica dziecka, przebywającego w placówce opiekuńczo-wychowawczej może być przedmiotem refleksji organu, kiedy już ustali wysokość opłaty, a zobowiązany będzie wnioskować np. o jej umorzenie, rozłożenie na raty albo odroczenie terminu płatności (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2462/20, dostępny w CBOSA). Nie ma zatem, wbrew temu co uważa SKO, zakresu sprawy, jaki pozostaje do wyjaśnienia przez organ I instancji. Kolegium może w tej sprawie wydać decyzję o charakterze merytorycznym.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z 26 sierpnia 2024 r., nr [...] uchyliło decyzję Starosty [...] z 04 listopada 2022 r., nr [...] i [...] w pkt 1 i w to miejsce orzekło o ustaleniu D. M. odpłatności za pobyt dziecka J. D. w instytucjonalnej pieczy zastępczej, tj. Ośrodku Wspomagania Rodziny nr [...] w K. (od 01 kwietnia 2023 r. zmiana nazwy na: Ośrodek Wspomagania Rodziny nr [...] w J.) za okres od dnia 06 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. w kwocie [...]zł; od dnia 01 kwietnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie, od 01 marca 2021 r. do 28 lutego 2022 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie, od 01 marca 2022 r. do 28 lutego 2023 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie, od 01 marca.2023 r. do 29 lutego 2023 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, od 01 marca 2024 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, płatne do ostatniego dnia każdego miesiąca.
W zakresie pkt 2 decyzji Starosty tj. w części umarzającej postępowanie co do B. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że Sąd Rejonowy w P. postanowieniem z 29 stycznia 2020 r. (sygn. akt: IV Nsm [...]) ograniczył władzę rodzicielską rodzicom D. i B. umieszczając małoletnią: J. D. (ur. [...] 2006 r.) w placówce opiekuńczo - wychowawczej typu interwencyjnego. W dniu 06 marca 2020 r. małoletnia została przyjęta do Ośrodka Wsparcia Rodziny w K. (obecnie Ośrodek Wspomagania Rodziny nr [...] w K. - miejsce socjalizacyjne - pismo z dnia 23 lutego 2022 r. nr [...]). Kolegium wystąpiło z zapytaniem czy wyżej wymieniona nadal przebywa w placówce opiekuńczo - wychowawczej. Pismem z dnia 25 marca 2024 r. PCPR w P. potwierdziło dalszy pobyt J. D. w placówce.
Kolegium podkreśliło, że stosownie do art. 35 u.w.r. umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2. Ponadto SKO wyjaśniło, że kwestie opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej reguluje art. 193 powyżej wskazanej ustawy.
SKO wskazało, że organ I instancji odstąpił od ustalenia przedmiotowej opłaty w stosunku B. D. z uwagi na osiąganie dochodu nieznacznie powyżej 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz orzeczenie o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Mając na względzie powyższe postępowanie dotyczące ustalenia wysokości odpłatności za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej stało się bezprzedmiotowe i zostało umorzone.
Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że na gruncie art. 193 ust. 2 u.w.r. oboje rodzice ponoszą solidarną odpowiedzialność za opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. SKO wskazało, że to rodzice w ramach wewnętrznych ustaleń podejmują działania dotyczące ponoszenia wskazanej odpłatności. Mając na względzie powyższe Kolegium podkreśliło, że jeśli Skarżący uznaje, że matka dziecka winna również partycypować w przedmiotowych opłatach to może w stosunku do niej wystąpić z roszczeniem na gruncie unormowań cywilnoprawnych.
W zakresie wysokości opłaty Kolegium uznało, że jest ona zależna od formy pieczy zastępczej oraz wysokości wydatków ponoszonych przez organy samorządu terytorialnego z tego tytułu. W tym zakresie organ wydający decyzję podejmuje stosowne rozstrzygnięcie w warunkach związania treścią normy prawnej i nie dysponuje możliwością miarkowania wysokości tej opłaty. Okoliczność ta posiada istotne znaczenie dla oceny działań podejmowanych przez organy administracji publicznej, ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego w tym zakresie ograniczony jest wyłącznie do ustalenia formy sprawowanej pieczy zastępczej i ponoszonych z tego tytułu wydatków na utrzymanie dzieci.
Mając na względzie wskazane regulacje prawne SKO podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie dziecko zostało umieszczone w instytucjonalnej pieczy zastępczej zatem na rodzicach biologicznych spoczywa obowiązek pokrycia kosztów równych średnim miesięcznym wydatkom przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
Jednocześnie w oparciu o art. 196 ust. 3 powyższej ustawy Kolegium wskazało, że średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej są ustalane przez starostę, a w przypadku regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych oraz interwencyjnych ośrodków preadopcyjnych przez marszałka województwa, i ogłaszane odpowiednio przez starostę lub marszałka województwa w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca danego roku. Zgodnie z art. 196 ust. 4 ustawy ogłoszenie, o którym mowa w ust. 3, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo- wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego.
W odniesieniu do zarzutów Skarżącego zawartych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji wskazał podstawy ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo - wychowawczych analizując ich wysokość w poszczególnych latach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmieniło decyzję w związku z coroczną aktualizacją przez Starostę [...] średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu wniósł D. M., zarzucając jej naruszenie:
1) przepisu prawa materialnego tj. art. 193 ust. 1 i 2 u.w.r. poprzez obciążenie Skarżącego całą opłatą za pobyt córki;
2) naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pominięcie słusznego interesu obywateli - Skarżącego, w tym:
. brak dokładnej analizy sytuacji finansowej Skarżącego oraz jego stanu zdrowia, a w konsekwencji prawidłowej oceny, jakie są jego możliwości w zakresie ponoszenia opłaty w wysokości ustalonej zaskarżoną decyzją;
. odstąpienie od obciążenia opłatą matki dziecka i obciążenie nią w całości skarżącego, gdy tymczasem w takiej sytuacji powinien być obciążany połową tej opłaty;
3) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na:
. przyjęciu, że miesięczne dochody Skarżącego w 2020 r. wynosiły [...] zł, gdy tymczasem dochody te były dużo mniejsze i wynosiły: od stycznia 2020 r. do września 2020 r. - [...] zł ([...] złotych) miesięcznie, od października 2020r. do października 2021 r. - [...] zł ([...] złotych) miesięcznie, a od listopada 2021r. do chwili obecnej - [...] zł ([...] złotych) miesięcznie,
. pominięciu jego stanu zdrowia, który ma wpływ na jego możliwości majątkowe i zarobkowe.
Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg złożonego zestawienia, a w braku zestawienia wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W treści uzasadnienia odpowiedzi SKO odniosło się do zarzutów Skarżącego wskazując, że odpowiedzialność rodziców dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej oparta jest na zasadzie solidarności, co powoduje, iż nie można w przypadku odstąpienia od ustalenia odpłatności w stosunku do jednego z rodziców, drugiego obciążyć tylko połową odpłatności. Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że kwestia zamożności rodzica dziecka jest elementem irrelewantnym w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując - w zakreślonych wyżej granicach -kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przed omówieniem powyższych zagadnień w pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa z uwagi na wniesiony przez Skarżącego sprzeciw była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Wyrokiem z 08 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej również jako: "WSA"), po rozpoznaniu sprzeciwu D. M., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej również jako: "Kolegium" lub "SKO") z 29 maja 2023 r., nr [...]
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, iż procedura nałożenia na rodzica dziecka, przebywającego w placówce opiekuńczo-wychowawczej opłaty za pobyt tegoż dziecka we wspomnianej placówce, jest wieloetapowa oraz długotrwała. Długotrwałość wynika chociażby z tego względu, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozważenie z urzędu odstąpienie od nałożenia wspomnianej opłaty. Ten etap został zrealizowany, ponieważ decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr [...] Starosta odmówił odstąpienia od nałożenia na skarżącego opłaty za pobyt małoletniej J. w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
Sąd wyjaśnił, iż organ odwoławczy zarzucił Staroście popełnienie błędów skutkujących naruszeniem przepisów prawa procesowego w sposób uzasadniający wydanie decyzji kasatoryjnej. SKO szeroko skomentowało ustalenia Starosty w przedmiocie dochodów skarżącego. Kolegium wytknęło organowi I instancji, że ten poprzestał wyłącznie na ustaleniu dochodów skarżącego w roku 2020.
Odnosząc się do powyższego Sąd wskazał, że po przeanalizowaniu przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 447 z późn. zm., zwanej dalej "u.w.r.") nie sposób doszukać się przepisu, który wymagałby od organu administracji publicznej jakiegokolwiek badania stanu majątkowego rodzica, którego dziecko przebywa w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Tego zagadnienia nie reguluje ani przepis art. 193 ani art. 194 u.w.r. Oznacza to, że nie ma podstaw do uznania, że wyjaśnienie okoliczności, o których wspomina w zaskarżonej decyzji SKO, stanowią istotny zakres, jakie jest niezbędny do wyjaśnienia. Kwestia zamożności rodzica dziecka jest elementem irrelewantnym w tej sprawie (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia: 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 688/20, 25 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 660/18 oraz 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 590/14, dostępne w CBOSA). Majętność rodzica dziecka, przebywającego w placówce opiekuńczo-wychowawczej może być przedmiotem refleksji organu, kiedy już ustali wysokość opłaty, a zobowiązany będzie wnioskować np. o jej umorzenie, rozłożenie na raty albo odroczenie terminu płatności (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2462/20, dostępny w CBOSA). Nie ma zatem, wbrew temu co uważa SKO, zakresu sprawy, jaki pozostaje do wyjaśnienia przez organ I instancji.
Wobec powyższego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przepis ten w sposób wyczerpujący wyznacza zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania", o których mowa w tym przepisie sformułowane zostają w uzasadnieniu orzeczenia, tak więc w tym zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą. Obowiązek zaś, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, jak również po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie. W doktrynie (v. Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, publ: LEX/el. 2021) podkreśla się, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana.
Jednakże w niniejszej sprawie należy pamiętać, iż wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z 08 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Po 454/23 został wydany po rozpoznaniu sprzeciwu, a nie skargi.
Z tych też względów podnieść należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w przypadku wyroków wydanych po rozpoznaniu sprzeciwu organ administracji oraz sąd administracyjny jest związany oceną prawną tylko w zakresie prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. natomiast nie jest związany ocenami prawnymi, które wykraczają poza kwestie związane z prawidłowością zastosowania tego przepisu. Dotyczy to w szczególności wyrażonych w takim wyroku ocen prawnomaterialnych. Dodać warto, że na tle instytucji sprzeciwu wyjaśniono już w orzecznictwie, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, CBOSA). Sąd rozpoznający sprzeciw zobligowany jest niekiedy dokonać również wstępnej oceny prawnomaterialnej niezbędnej dla ustalenia, jakie fakty są istotne dla sprawy, co z kolei warunkuje ocenę, jaki jest zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Ta wstępna ocena prawnomaterialna ma jednak charakter służebny wobec kwestii zasadniczej w sprawie ze sprzeciwu, czyli kwestii zgodności z prawem decyzji kasatoryjnej ocenianej przez pryzmat przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i nie determinuje dalszej sytuacji prawnomaterialnej jednostki. Konkluzja ta jest tym bardziej oczywista w sytuacji, w której w sprawie występują strony o sprzecznych interesach – każda z tych stron winna mieć bowiem równe prawo do sprawiedliwego procesu sądowoadmninistracyjnego, w ramach którego może kwestionować m. in. zagadnienia dotyczące wykładni i zastosowania prawa materialnego (art. 45 ust. 1 oraz art. 184 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Tymczasem w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.), a zatem stronami są tylko wnoszący sprzeciw oraz organ wydający decyzję kasatoryjną. Ponadto, wyrok uwzględniający sprzeciw nie podlega zaskarżeniu skargą kasacyjną (art. 151a § 3 p.p.s.a.) (zob. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2112/23).
Sąd mając na uwadze powyższe, a przede wszystkim fakt, że Skarżący nie miał możliwości kwestionowania stanowiska wyrażonego w powyższym wyroku uznał, iż sprawa winna zostać rozpoznana w całości, a związanie wyrokiem odnosi się wyłącznie do zasadności zastosowania przez SKO art. 138 § 2 k.p.a.
Wobec powyższego wskazać należy, iż rozpoznając sprawę ponownie Kolegium wykonało, w tym zakresie wytyczne powyższego wyroku, i wydało decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty.
W tym miejscu zaznaczenia wymaga, iż przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, którą to kwestię normuje ustawa z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177 z późn. zm. dalej jako "ustawa").
Przepis art. 193 ust. 1 ustawy stanowi, iż za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości:
1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka;
2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.
Stosownie do treści art. 193 ust. 1a ustawy opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2 ww. ustawy). Opłatę, o której mowa w ust. 1, ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (art. 193 ust. 6 ww. ustawy).
Stosownie do art. 194 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, określa w drodze uchwały rada powiatu. Jednocześnie starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając powyższą uchwałę, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia tej opłaty (art. 194 ust. 3).
Konstrukcja powołanych przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej uzasadnia stwierdzenie, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, o jakim mowa w art. 194 ust. 1 ustawy, powinno nastąpić w innej decyzji niż rozstrzygnięcie dotyczące odstąpienia od ustalenia tej opłaty, określone w art. 194 ust. 3. Należy w tym zakresie podzielić stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty, w której organ jest zobowiązany wydać odrębną decyzję. Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 - zapada w postaci decyzji ustalającej, co wynika z art. 194 ust. 1, natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową - art. 194 ust. 3. Obie materie zatem ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył. W postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw (w tym szczegółowe warunki odstąpienia od ustalenia opłaty określają rady powiatów w drodze uchwał podejmowanych na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy). Inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu.
Postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty musi zostać poprzedzone postępowaniem w przedmiocie odstąpienia. Od wyniku postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty może zależeć dalszy przebieg postępowania w sprawie ustalenia opłaty. W sytuacji bowiem uznania przez organ, że należy uwzględnić wniosek o odstąpienie, w ogóle nie zachodzi potrzeba wydania kolejnej decyzji, tj. decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Odstępowanie od ustalania opłaty po jej ustaleniu lub jednocześnie z jej ustaleniem nie znajduje racjonalnego i logicznego uzasadnienia. W sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustalaniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 powoływanej ustawy wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu. Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, że do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności, nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty. Ustalanie opłaty w sytuacji odstąpienia od jej ustalania jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość tę powoduje jedynie ostateczne zakończenie sprawy odstąpienia od ustalenia opłaty decyzją o odstąpieniu od ustalenia opłaty (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., I OSK 2370/15; z 14 lutego 2017 r., I OSK 2171/16; z 14 lipca 2016 r., I OSK 3078/14; z 24 lutego 2021 r., I OSK 2349/20; z 10 listopada 2023 r., I OSK 2369/21). Powyższego stanowiska nie podważa fakt zgłoszenia wniosku już w toku postępowania o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, skoro rozstrzyganie o odstąpieniu od ustalenia opłaty może nastąpić także z urzędu, gdy organ w trakcie postępowania o ustalenie opłaty dojdzie do przekonania, że występują przesłanki uzasadniające odstąpienie od jej ustalenia. Tylko odmowa odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzić będzie obowiązek jej ustalenia w trybie art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zstępczej.
W rozpoznawanej sprawie Starosta spełnił obowiązek poprzedzenia ustalenia Skarżącemu opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, rozważeniem odstąpienia od jej ustalenia, na zasadzie art. 194 ust. 3 ustawy. Kwestia ta była przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr [...], odmawiającą odstąpienia od ustalenia Skarżącemu opłaty za pobyt córki J. D. w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Decyzja została odebrana przez Skarżącego dnia 25 sierpnia 2022 r. Z akt sprawy, jak również ze skargi, nie wynika aby powyższa decyzja została zaskarżona, a wręcz przeciwnie na stronie [...] skargi Skarżący wskazał, iż decyzja ta jest ostateczna stawiając wobec niej zarzuty.
Odnosząc się przy tym do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że ocena słuszności odmowy odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty w kontekście przesłanek określonych w podjętej na mocy delegacji art. 194 ust. 3 ustawy uchwały nr [...] Rady Powiatu w P. z 30 marca 2022 r. w sprawie: szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Z 2022 roku, poz. 2810 dalej jako "uchwała"), nie może być dokonana w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie. Skarżący nie skorzystał z zaskarżenia decyzji w tym przedmiocie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a w dalszej kolejności do sądu administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do uprawomocnienia się tej decyzji bez weryfikacji jej prawidłowości przez organ wyższego stopnia i sąd administracyjny. Nie oznacza to jednak, że w tej sytuacji Skarżący może podważać tę decyzję w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt córki w instytucjonalnej pieczy zastępczej.
Z tych też względów szeroko opisywana w skardze kwestia ustalenia błędnie dochodów Skarżącego pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie.
Okoliczność, że decyzja odmawiająca odstąpienia od ustalenia ojcu dziecka opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej jak i decyzja z dnia 29 listopada 2021 r. o odstąpieniu od ustalenia tej opłaty matce dziecka jako ostateczne i wykonalne funkcjonują w obrocie prawnym, umożliwiała organowi pierwszej instancji dalsze prowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia Skarżącemu spornej opłaty i wydanie decyzji w tym przedmiocie.
Ponadto wskazać należy, że decyzja ustalająca odpłatność ponoszoną przez rodzica jest decyzją związaną, w odróżnieniu od uznaniowej decyzji odstępującej od ustalenia opłaty. Regulacje zawarte w obecnie obowiązującej ustawie nie przewidują przy ustalaniu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej badania sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, majątkowej, w tym dochodowej, rodziców. Tym samym nie było potrzeby prowadzenia ustaleń w tym zakresie w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2349/2). Organ ustalający tę opłatę ustala jedynie, od kiedy dziecko jest w pieczy zastępczej i jakie otrzymało świadczenia oraz dodatki, względnie ile wynoszą średnie miesięczne wydatki na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W konsekwencji strony tego postępowania nie mają większego wpływu na treść rozstrzygnięcia.
W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż J. D. na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] w P. z dnia 16 lutego 2021 r. została umieszczona w instytucjonalnej pieczy zastępczej. W placówce tej tj. Ośrodku Wspomagania Rodziny w K. J. D. przebywa od 6 marca 2020 r. Od dnia 1 marca 2022 r. r. została przeniesiona do Ośrodka Wspomagania Rodziny nr [...] w K., który to od 1 kwietnia 2023 r. zmienił dotychczasową siedzibę na J..
Oceniając zaś drugą okoliczność jaką organ winien brać pod uwagę w niniejszej sprawie jest średnie miesięczne wydatki na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Koszty te co roku określane są w zarządzeniu Starosty [...].
Jak wynika ze stosownych zarządzeń średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w Ośrodku Wspomagania Rodziny w K. w roku 2020 ustalono na kwotę [...]zł miesięcznie (§ 2 zarządzenia nr [...] Starosty [...] z dnia 14 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo - wychowawczych Powiatu P. w roku 2020, opublikowane DZ. Urz. P. . 2040).
W 2021 r. średnie miesięczne wydatku ustalono na [...] zł (§ 2 zarządzenia nr [...] Starosty [...] z dnia 3 lutego 2021 r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo - wychowawczych Powiatu P. w roku 2021, opublikowane DZ. Urz. P. . 1539).
Na mocy zarządzenia nr [...] Starosty [...] z dnia 8 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo - wychowawczych Powiatu P. w roku 2022 (DZ. Urz. P. . 1362) średnie miesięczne wydatki przeznaczone na utrzymanie dziecka w Ośrodku Wspomagania Rodziny nr [...] w K. w roku 2022 ustalono na [...] zł.
Natomiast średnie koszty w 2023 i 2024 roku wynosiły odpowiednia [...] zł i [...] zł (zarządzenie nr [...] Starosty [...] z dnia 14 lutego 2023 r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo - wychowawczych Powiatu P. w roku 2023 - opublikowane w DZ. Urz. P. . 2321, zarządzenie nr [...] Starosty [...] z dnia 9 lutego 2024 roku w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo - wychowawczych Powiatu P. w roku 2024 - opublikowane w Dz. Urz. poz. 1895 z dnia 14.02.2024 roku).
Z tych też względów organ mając na uwadze powyższe przepisy prawidłowo określił wysokość odpłatności za poszczególne okresy uwzględniając zarówno kwestie przeniesienia małoletniej jak i zmiany siedziby placówki.
Odnosząc się zaś do zarzutów skargi dotyczących odpowiedzialności solidarnej wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 193 ust. 2 ustawy za ponoszenie opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice odpowiadają solidarnie. Solidarna odpowiedzialność rodziców za opłatę za pobyt ich dziecka w pieczy zastępczej nie odbiega od uregulowanej na mocy przepisów kodeksu cywilnego odpowiedzialności solidarnej dłużników.
W myśl art. 366 Kc kilku dłużników może być zobowiązanych w ten sposób, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych (solidarność dłużników). Tym samym przyjąć trzeba, że wierzyciel (w tym wypadku uprawniony organ) może żądać całości lub części świadczenia od obu rodziców łącznie lub od każdego z osobna, a zaspokojenie organu przez jednego z rodziców zwalnia drugiego (art. 366 § 1 Kc). Jeżeli jeden z rodziców spełnił świadczenie, może natomiast żądać od drugiego zwrotu w częściach równych, chyba że z treści stosunków rodzicielskich wynika co innego (art. 376 § 1 Kc).
Watro w tym miejscu wskazać, iż konstrukcja solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców za opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy wymaga, aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, było przeprowadzone z udziałem wszystkich osób, których ono dotyczy, a zatem obojga rodziców. Innymi słowy, odpowiedzialność solidarna skutkuje tym, że organ zobowiązany jest wszcząć i prowadzić jedno postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, którego stronami będą, co do zasady, oboje rodzice dziecka, a tylko wyjątkowo jeden rodzic (por. B. Królak, M. Rączka, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, Warszawa 2017; Legalis/el.).
W rozpoznawanej sprawie Starosta decyzją z dnia 29 listopada 2021 r. (k. [...] akt administracyjnych) odstąpił od ustalenia B. D. – odpłatności za pobyt małoletniej w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Z tych też względów organ zasadnie umorzył postępowanie zakresie ustalenia B. D. odpłatności za pobyt dziecka. Jednakże podkreślenia wymaga, iż odstąpienie od ustalenia odpłatności, a następnie umorzenie postępowania nie oznacza, że opłata na Skarżącego ma zostać nałożona tylko w części. Taka konstrukcja przeczyłaby zasadzie odpowiedzialności solidarnej i stanowiłaby niezasadne przerzucenie, tak jak oczekuje tego Skarżący, na podatników kosztów utrzymania jego dziecka. Jeszcze raz należy zaznaczyć, iż w przypadku solidarnej odpowiedzialności wierzyciel może żądać zaspokojenia od jednego z nich w całości, tak jak uczyniono to w niniejszej sprawie.
Reasumując, wbrew zarzutom skargi Sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w kontrolowanym postępowaniu, albowiem zachowane zostały zarówno warunki określone w przytoczonych wyżej przepisach prawa materialnego, jak i zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada prawdy obiektywnej oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Kontrolowane decyzje organów administracji spełniają także wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., co w szczególności należy odnieść do ich uzasadnień, które w jednoznaczny sposób wskazują okoliczności, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia.
Na marginesie Sąd wskazuje, iż ustalenie opłaty może natomiast stanowić podstawę dla pozostałych rozstrzygnięć, o których mowa w art. 194 ust. 3 powoływanej ustawy, tj. umorzenia opłaty w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu jej płatności lub rozłożenia na raty.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.
-----------------------
[...]