II SA/Po 754/21

II SA/Po 754/21 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Paweł Daniel
Tomasz Świstak /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OSK 1621/22 - Wyrok NSA z 2025-02-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 6 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi D. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Dnia [...] lipca 2019 r. Zarząd Powiatu [...] jako zarządca dróg powiatowych (zwany dalej "inwestorem") działający przez swojego pełnomocnika – W. złożył do Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą" lub "organem I instancji") wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] na odcinku [...] w zakresie budowy ścieżek rowerowych z punktami przesiadkowymi/parkingów P&R i B&R, samoobsługowymi stacjami/punktami naprawy rowerów oraz niezbędną infrastrukturą uzupełniającą". Inwestycja miała polegać na budowie drogi dla rowerów, budowie rowów krytych, budowie punktu przesiadkowego, rozbiórce i budowie zjazdów oraz zabezpieczeniu istniejącej sieci uzbrojenia. Do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu budowlanego, pełnomocnictwo, opinie Zarządu Województwa, inwestora jako organu wykonawczego Powiatu [...], oraz Burmistrza Gminy O., mapę przedstawiającą przebieg planowanej trasy, mapę z planowanym podziałem nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze w części opisowej i graficznej oraz opinie: dyrektora właściwego organu Wód Polskich, konserwatora zabytków, decyzję środowiskową, pozwolenie wodnoprawne, a także oświadczenie o posiadanym tytule prawnym do nieruchomości.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Starosta wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 65 dni poprzez określenie powiązań projektowanej drogi z wszystkimi drogami wraz z określeniem ich klasy, mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, map zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, cztery egzemplarze projektu budowlanego (branży sanitarnej) wraz z zaświadczeniem projektanta, opinię właściwego organu Wód Polskich i sztabu wojskowego.
Inwestor uzupełnił brakujące dokumenty.
Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. Starosta wezwał inwestora do wyjaśnienia niezgodności pomiędzy poszczególnymi projektami budowlanymi w zakresie projektowanego zagospodarowania terenu, doręczenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, uzgodnienie planowanych robót z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad.
Inwestor przedłożył operat wodnoprawny oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich z dnia [...] listopada 2019 r.
Obwieszczeniem z dnia [...] listopada 2019 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem inwestora, czyniąc zadość art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zmianami, zwanej dalej "u.i.d."). Ponadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało odrębnie skierowane do stron postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. Zarząd Powiatu [...] pozytywnie zaopiniował projektowaną inwestycję.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Starosta udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W sentencji decyzji przedstawiono wszystkie wymagania, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 1-8 u.i.d. Organ I instancji wskazał, że w wyniku analizy złożonej dokumentacji, a także dokumentacji uzupełniającej stwierdzono jej kompletność. Stronami postępowania administracyjnego są właściciele i użytkownicy wieczyści, a także osoby fizyczne i prawne posiadające ograniczone prawa rzeczowe oraz inne prawa do nieruchomości objętych decyzją oraz inne osoby, których interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy.
Organ I instancji zgodził się z wnioskiem o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Uznano za orzecznictwem, że interesem społecznym jest potrzeba szybkiej poprawy bezpieczeństwa drogowego, a także jakości dróg.
Odwołanie od decyzji Starosty złożył H. D. zaskarżając ją w całości. Zarzut, jaki postawiono dotyczył całkowitego pominięcia istotnego i ważnego interesu zarówno jego jak i pozostałych właścicieli nieruchomości o nr ew. [...] oraz nadmierne oddalenie parkingu rowerowego typu B&R od przystanków komunikacji miejskiej.
H. D. wskazał, że realizacja inwestycji będzie zakłócała korzystanie z jego nieruchomości w graniach określonych przepisami, jak i wynikających z zasad współżycia społecznego. Stwierdził także, że jej realizacja uniemożliwi lub bardzo utrudni korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Na skutek planowanej inwestycji działka straci na wartości i będzie mieć inne przeznaczenie gospodarcze. Wykonanie decyzji spowoduje zmianę kształtu działki oraz zmiany rodzaju i możliwości przyszłych inwestycji na niej, spowoduje brak swobodnego dostępu i wjazdu na działkę oraz będzie stale i na bieżąco zakłócać normalne i codzienne korzystanie z działki zgodnie z jej przeznaczeniem.
H. D. nie wyraził zgody na wykonywanie jakichkolwiek prac związanych z instalacjami naziemnymi czy podziemnymi na jego nieruchomości.
Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. H. D. uzupełnił swoje odwołanie i wniósł o uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania w całości.
Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą" lub "organem II instancji") wezwał Starostę do ustosunkowania się do zarzutów stawianych w odwołaniu.
W odpowiedzi na wezwanie Wojewody, inwestor wskazał, że rezygnuje z realizacji inwestycji na działce nr [...] poprzez realizację punktu przesiadkowego, samoobsługowej stacji napraw rowerów oraz niezbędnej infrastruktury. Tym samym w całości uwzględniono żądanie przedstawione w odwołaniu. Inwestor powiadomił również Wojewodę, że zmianie uległ też projekt zagospodarowania działki nr [...]. Z tego względu nadesłano nową mapę z projektem podziału tej nieruchomości zaktualizowaną o nowe rozwiązania.
Pismem z dnia [...] maja 2020 r. Wojewoda wezwał inwestora do złożenia nowej dokumentacji obejmującej: nowy wykaz nieruchomości objętych zamierzeniem inwestycyjnym, informacji, czy poza liniami rozgraniczającym teren inwestycji będzie miała miejsce przebudowa uzbrojenia terenu, wyjaśnienia, jakie roboty budowlane będą realizowane na działce nr [...] oraz wielu innych wątpliwości.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. H. D. oświadczył, iż cofa w całości swoje odwołanie. Jednocześnie oświadczył, iż nie jest właścicielem działki nr [...].
Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. inwestor udzielił odpowiedzi na wszystkie wątpliwości Wojewody oraz przedstawił poprawione dokumenty. Inwestor przedłożył także decyzje zmieniające pozwolenie wodnoprawne w ten sposób, że zezwoleń udzielono Zarządowi Powiatu [...] jako zarządcy dróg powiatowych, a nie jak dotąd – Powiatowi [...]
Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Wojewoda wezwał inwestora do przedłożenia brakujących dokumentów i złożenie wyjaśnień, które w projekcie budowlanym były nieprecyzyjnie sformułowane.
Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. inwestor udzielił odpowiedzi i przedłożył wymagane dokumenty, które zostały zaktualizowane.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Wojewoda:
1) uchylił decyzję organu I instancji w zakresie wykreślenia w nazwie inwestycji słów "budowę punktów przesiadkowych" oraz skreślił działkę [...];
2) uchylił decyzję organu I instancji w zakresie pkt I.2. i w tym zakresie orzekł co do istoty – początek ścieżki rowerowej wskazano jako początek odcinka w m. O., koniec ścieżki wyznaczono na skrzyżowaniu z drogą gminną biegnącą w kierunku miejscowości S.;
3) uchylił w całości pkt II zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie linii rozgraniczających teren;
4) uchylił załącznik w postaci mapy i orzekł co do istoty poprzez dołączenie nowego załącznika;
5) orzekł co do istoty sprawy w zakresie polecenia wykonania zobowiązań wynikających z decyzji organu Wód Polskich skierowanych już nie do Powiatu [...], ale do Zarządu Powiatu [...] jako zarządcy drogi powiatowej;
6) uchylił i orzekł co do istoty poprzez wykreślenie w tabeli nr [...] pozycji dotyczącej działki nr [...];
7) uchylił w całości mapę z projektem podziału działki nr [...] i orzekł co do istoty przez zatwierdzenie mapy z projektem podziału działki nr [...];
8) uchylił wszystkie tomy projektu budowlanego i orzekł przez zatwierdzenie nowych, skorygowanych tomów projektu budowlanego;
9) uchylił pkt [...] w zakresie słów "nie dotyczy" i orzekł poprzez zobowiązanie inwestora do rozbiórki obiektów tymczasowych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania;
10) uchylił zaskarżoną decyzję w pkt [...], [...] i [...];
11) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji obszernie przedstawił stan faktyczny. Wojewoda wskazał, że nie uznał cofnięcia odwołania H. D. i nie umorzył postępowania odwoławczego z uwagi na dostrzeżone wady decyzji organu I instancji, a tylko taka okoliczność może stanowić odmowę uznania cofnięcia odwołania.
Organ II instancji wyjaśnił, że w wyniku uzupełnień dokumentacji technicznej, akta sprawy są kompletne i zgodne z art. 11d u.i.d. W związku z rezygnacją z zagospodarowania działki [...] Wojewoda zmienił treść wniosku inwestora, do czego był uprawniony w wyniku ustosunkowania się inwestora od odwołania H. D.. Rezygnacja z lokalizacji parkingów na działce nr [...] wymagała zmiany treści wniosku, załącznika w postaci mapy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Zmiana podziału nieruchomości dotyczyła tylko działki [...]. W pozostałym zakresie decyzja Starosty odpowiadała prawu. Jedynie nieścisłości dotyczyły projektu budowlanego.
Mimo stwierdzonego braku potrzeby lokowania obiektów tymczasowych, Wojewoda uznał, że należy dopuścić możliwość realizacji takich obiektów na czas budowy, co zwykle ma miejsce na placu budowy, a następnie dokonać ich rozbiórki. Starosta nie mógł z góry założyć, że takie obiekty nie powstaną. Wobec tego należało także określić termin rozbiórki takich obiektów.
Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zachowana. Modyfikacje wniosku nie wprowadzają odstępstw, które niweczą zamierzenie inwestora. Inwestycja, chociaż skorygowana, zachowuje swoją tożsamość.
Wojewoda nie odniósł się do zarzutów odwołania z uwagi na to, że postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe – wyłączono działkę nr [...].
Pismo o nazwie "Sprzeciw stron wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji i wznowienie postępowania" złożył D. M. (zwany dalej "Skarżącym"). Skarżący zażądał wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty, gdyż jak twierdzi, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania.
Dnia [...] kwietnia 2021 r. zawieszono postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości T., oznaczoną jako działka nr [...], której nie ma w ewidencji działek, [...], której nie ma w ewidencji działek, dla których nie ma księgi wieczystej.
Starosta miał wiedzieć, że właścicielka części tych działek – Z. M. zmarła i po niej części działek odziedziczyli: Skarżący, Z. M., A. K., J. M. oraz K. M..
Żadna z wymienionych osób nie wiedziała o toczącym się postępowaniu, stąd naruszono zasadę informowania stron i czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. Decyzja ingeruje w prawo własności, które jest prawem niewzruszalnym. Nie może się toczyć postępowanie administracyjne, kiedy nie jest jeszcze wiadome, kto jest jego stroną w związku z faktem dziedziczenia.
Abstrahując od kwestii procesowych, Skarżący stwierdził, że realizacja inwestycji doprowadzi do ograniczenia dostępu do jego działki, na której wykonuje działalność rolną. W związku z tym, wartość działek drastycznie zmaleje.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Wojewoda wezwał Skarżącego do sprecyzowania swojego żądania. Polecił jemu wskazanie, czy jego pismo jest wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego, czy skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu albo innym wnioskiem.
Skarżący wyjaśnił, że jego pismo należy traktować zarówno jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty oraz jako skargę do sądu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji wyjaśnił, że tryb zawiadamiania o wszczęciu, czy zakończeniu prowadzenia postępowania następuje w trybie, o którym mowa w art. 11d ust. 5, 6, 7, i 8 oraz art. 11 f ust. 3, 4 i 5 u.i.d. Zgodnie z powołanymi przepisami, zawiadomienia doręcza się na adres właścicieli, czy też użytkowników wieczystych, których dane adresowe widnieją w katastrze nieruchomości. Reszta osób jest zawiadamiana w drodze obwieszczenia. Na dzień wydania decyzji w katastrze nieruchomości dla wskazanych działek widnieli M. oraz M. małż. K. . Żaden organ administracji publicznej w myśl u.i.d. nie jest zobowiązany do ustalania prawidłowości treści rejestrów, co więcej do poszukiwania adresów stron.
Wszystkie strony i uczestnicy postępowania zostali zawiadomieni pisemnie lub w drodze obwieszenia widniejącego na stronie Biuletynu Informacji Publicznej organów lub w gazecie o zasięgu regionalnym ("[...]") oraz lokalnym ("Życie [...]"). W sytuacji zgonu stron, w myśl art. 11f ust. 5 u.i.d. nie doręcza się decyzji.
Wojewoda uznał więc skargę za nieuzasadnioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia [...] lutego 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] kwietnia 2022 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć bardzo istotną okoliczność, iż przepisy prawa dotyczące realizacji inwestycji drogowych zostały uregulowane w u.i.d. Sąd zwraca uwagę na sam tytuł tej ustawy, a w zasadzie na sformułowanie "o szczególnych zasadach". Tak przyjęty przez ustawodawcę tytuł aktu normatywnego już wskazuje na wyjątkowość regulacji prawnych, które wymykają się zasadom ogólnym, według których prowadzony jest proces inwestycyjno-budowlany. Immanentną cechą wyjątków od zasad ogólnych jest to, że nie podlegają one wykładni rozszerzającej, ponieważ ich wyjątkowość nie może doprowadzić do jeszcze szerszego zastosowania niż wynikało to z woli ustawodawcy, kiedy ustanawiał u.i.d. (exceptiones non sunt extendendae). W konsekwencji tego założenia, u.i.d. reguluje uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, których spektrum form inwestycyjnych jest szerokie tak jak stanowią o tym przepisy prawnodrogowe (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 445/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Przyjęte powyżej założenie, które stało się ratio legis dla ustawodawcy w momencie uchwalania u.i.d. będzie miało istotne znaczenie dla dalszego wywodu Sądu. Ponadto przepisy u.i.d. regulują wyczerpująco materię, która "w normalnym trybie" jest uregulowana w poszczególnych materiach ustawowych – prawnobudowlanej, prawnodrogowej, przepisach o gospodarce nieruchomościami etc. Uregulowanie tych zagadnień w jednej materii stanowi jasną wskazówkę interpretacyjną, zgodnie z którą stosowanie przepisów u.i.d. jest jedyną materią ustawową, jaka znajduje zastosowanie w procesie inwestycyjno-budowlanym.
Z woli inwestora, zaplanowano inwestycję polegającą na budowie drogi rowerowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą tj. np. rowy. Inwestor, jako jedyny dysponent tejże inwestycji ma wyłączne prawo zdecydowania o tym, w jaki sposób będzie ona realizowana pod warunkiem uzyskania pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia.
Mając na względzie fakt, jak szerokie spektrum zagadnień zostało uregulowanych w u.i.d., a w konsekwencji tego, jak wiele zagadnień zostało wziętych pod uwagę na gruncie niniejszej sprawy, Sąd w składzie orzekającym kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a. rozpoznał skargę nie tylko w granicach zarzutów i argumentacji Skarżącego, ale także w kontekście całokształtu zamierzenia inwestycyjnego. W efekcie kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd doszedł do następujących wniosków.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Wojewoda zasadnie odmówił uwzględnienia oświadczenia o cofnięciu odwołania wniesionego przez H. D.. Zgodnie z art. 137 zdanie drugie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."), organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Oznacza to, że interes społeczny nie jest jedyną przesłanką odmowy uwzględnienia cofnięcia odwołania. Organ odwoławczy nie uwzględni odwołania zarówno w przypadku, gdy decyzja organu I instancji narusza prawo, jak również w sytuacji gdy narusza interes społeczny. Użycie przez ustawodawcę kwantyfikatora "lub" oznacza, że dla odmowy cofnięcia odwołania wystarczające jest spełnienie jednej z przesłanek z tego przepisu - naruszenie prawa lub naruszenie interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 446/18, dostępny w CBOSA). Jak zostanie wykazane, decyzja organu I instancji zawierała wady prawne, które należało konwalidować w postępowaniu odwoławczym, aby decyzja odpowiadała prawu.
Wojewoda zasadnie podjął rozstrzygnięcie reformatoryjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na względzie to, że inwestor przychylił się do twierdzeń podniesionych przez H. D. w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wyłączył jego działkę ze strefy realizacji i oddziaływania inwestycji na tejże działce, a następnie inwestor zmodyfikował swój wniosek o wyłączenie działki H. D., Wojewoda zasadnie uchylił decyzję Starosty w tym zakresie i orzekł w ten sposób, iż skreślił działkę [...]. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia, inwestycja nie obejmuje budowy punktów przesiadkowych.
Zgodnie z art. 11b ust. 1 u.i.d.: "Właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta)". Zarządca drogi powiatowej, a więc inwestor jest jedynym dysponentem wniosku, co już wskazano. Tylko inwestor może określić rozmiary inwestycji, a więc wykreślenie przez niego określonej działki w toku postępowania odwoławczego musiało skutkować uchyleniem decyzji Starosty w tym zakresie i orzeczeniem co do istoty.
Konsekwencją zmiany decyzji w zakresie działki [...] była konieczność zmiany miejsca początkowego i końcowego ścieżki rowerowej tak, aby powiązać ją ze szlakami komunikacyjnymi w miejscowości O. oraz T. w kierunki miejscowości S.. Zmiany w zakresie działek, jakie miały być objęte inwestycją wymagały następnie zmiany linii rozgraniczających teren inwestycyjny. Zmiany granic obszaru inwestycyjnego pociągnęły za sobą konieczność dokonania zmian w załączniku graficznym, gdyż doznał on modyfikacji w związku z oświadczeniem inwestora.
Wojewoda zasadnie dostosował zobowiązania wodnoprawne, jakie wynikały z rozstrzygnięć organów Wód Polskich w zakresie adresata tych obowiązków. Znamienne jest bowiem to, że inwestorem jest zarządca drogi, a nie jednostka samorządu terytorialnego (tu: Powiat [...]). Dostosowanie treści decyzji Starosty do obowiązków wodnoprawnych uczyniło tę decyzję spójną z rozstrzygnięciami organów Wód Polskich, przez co wykonalną i pozbawioną wątpliwości, chociażby w zakresie odpowiedzialności z tytułu wykonania tej inwestycji i jej poszczególnych elementów.
Z uwagi na wcześniejsze odniesienia do działki H. D., zasadne było także uchylenie decyzji Starosty w zakresie tabeli obejmującej działki, na których ma być zlokalizowana inwestycja. Wojewoda prawidłowo zatem uchylił ją w ten sposób, że w tabeli nr [...] ujęto działkę nr [...].
Prawidłowo uchylono także decyzję organu I instancji co do podziału działki nr [...] i orzeczono co do istoty poprzez zatwierdzenie jej nowego podziału. Było to wymagane, aby dokonać następnie wywłaszczenia nieruchomości należącej do osoby trzeciej i w konsekwencji tego ulokować na nowopowstałej działce część inwestycji, bez nadmiernego uszczerbku dla dotychczasowych właścicieli.
Zmiany, jakie wprowadzono na etapie postępowania odwoławczego doprowadziły do tego, że zmianie uległy także rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym (we wszystkich jego tomach). Mając na względzie powołany już art. 11b ust. 1 u.i.d. inwestor był zobowiązany do przedłożenia nowych tomów projektu budowlanego. Z uwagi na fakt, że w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dochodzi także do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 11f ust. 1 pkt 7 u.i.d.), organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję Starosty poprzez uchylenie projektu budowlanego i orzekł co do istoty poprzez zatwierdzenie poprawionego projektu.
W ocenie Sądu w składzie orzekającym zasadnie zobowiązano inwestora do rozbiórki obiektów tymczasowych, o ile powstaną w związku z realizacją inwestycji drogowej. Nie można bowiem odgórnie przyjąć, że w toku realizacji tak dużej inwestycji nie będzie potrzeby realizacji obiektów tymczasowych. Sąd w pełni podzielił argumentację Wojewody.
Wojewoda zasadnie uchylił decyzję Starosty w zakresie pkt [...], [...] i [...] Powołane punkty decyzji organu I instancji odnosiły się do prawnego obowiązku wykonania określonych robót np. budowy zjazdów, podczas, gdy żaden przepis nie nakładał obowiązku ich budowy. Każda z działek objętych inwestycją posiada dostęp do dróg publicznych, a więc nie ma prawnego obowiązku budowy wskazanej infrastruktury (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 435/17, dostępny w CBOSA). Gdyby okazało się, że w wyniku realizacji tej inwestycji, któraś z działek została de facto odcięta od drogi publicznej tj. nie miała właściwego zjazdu, wówczas należałoby nałożyć na inwestora obowiązek wykonania takich zjazdów. Dokumentacja budowlana wykazała, że wszystkie działki posiadały i posiadają nadal dostęp do infrastruktury, o których mowa w uchylonych punktach decyzji organu I instancji.
Wreszcie, Wojewoda zasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. Dokumentacja w zakresie, w jakim nie zmieniono decyzji, odpowiadała wymogom inwestycji drogowej, a więc decyzja organu I instancji zasadnie ostała się.
Przechodząc do zarzutów i argumentacji Skarżącego, należy stwierdzić, iż nie jest ona uzasadniona i nie może ona wpływać na uchylenie zaskarżonej decyzji. Dla dowiedzenia niezasadności argumentacji Skarżącego, należy raz jeszcze przywołać założenia wyjaśnione na początku uzasadnienia niniejszego wyroku. Przepisy u.i.d. stanowią wyjątkową regulację prawną, która nie wpisuje się w "klasyczny" proces inwestycyjno-budowlany, tylko zawiera regulacje "uproszczone". Wyjątkowość tej regulacji nie może prowadzić do stosowania jej w aspekcie wykładni rozszerzającej.
Przenosząc powyższa na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić przede wszystkim, że zarówno Starosta jak i Wojewoda byli zobowiązani do stosowania przepisów u.i.d., a więc także przepisów dotyczących postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W pierwszej kolejności należy powołać przepis art. 11d u.i.d. regulujący zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym oraz art. 11f u.i.d., który odnosi się do doręczania decyzji administracyjnych wieńczących te postępowania (rozpoznawcze oraz odwoławcze).
Zgodnie z art. 11d ust. 5 u.i.d.: "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne". Zacytowany przepis jasno stanowi o formie, w jakiej zawiadamia się wszystkie strony o wszczęciu postępowania. Jest to obwieszczenie, a w stosunku do inwestora oraz właścicieli, czy też użytkowników wieczystych nieruchomości, na której ma się znaleźć inwestycja drogowa – pisemne zawiadomienie (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3190/19, dostępny w CBOSA). Należy zaznaczyć, że organ prowadzący postępowanie kieruje się wyłącznie danymi, które figurują w katastrze nieruchomości.
W tym miejscu należy odnieść się bezpośrednio do skargi. Podniesiono, że Starosta miał wiedzieć o fakcie, iż matka Skarżącego zmarła, i że Skarżący jest jednym z następców prawnych po Z. M.. Zgodnie z art. 11d ust. 7 i 8 u.i.d.: "W przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie, o którym mowa w ust. 5, jedynie wnioskodawcy [ust. 7]. Przepis ust. 7 stosuje się odpowiednio, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku [ust. 8].
W toku postępowania sądowoadministracyjnego Skarżący przedłożył odpis postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt [...], w którym stwierdzono, iż m.in. Skarżący nabył spadek po Z. M. zmarłej w dniu [...] maja 2005 r. (k. 51 akt sądowych). Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku uprawomocniło się z dniem [...] października 2016 r., a postępowanie administracyjne zostało zainicjowane z dniem [...] lipca 2019 r. W ciągu niespełna trzech lat Skarżący miał czas na dokonanie właściwych zmian w katastrze nieruchomości. Ujawnienie prawdziwych danych skutkowałoby tym, że Skarżący od początku postępowania administracyjnego brałby w nim czynny udział. Jego zaniedbanie w tej materii nie może prowadzić do wniosku, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym i w związku z tym zachodzi chociażby przesłanka wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nieujawnienie prawidłowych danych w katastrze nieruchomości z winy Skarżącego nie może skutkować więc postawieniem zarzutu uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji. Poza tym, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął o tym, w jaki sposób można dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej. "Stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031) doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.)." [uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16, dostępna w CBOSA]. To, że Skarżący nie został zawiadomiony w sposób "tradycyjny" nie oznacza, że nie został zawiadomiony w sposób, o którym mowa w art. 49 k.p.a.
Sąd zwraca także uwagę na brzmienie art. 11f ust. 3 i następne u.i.d. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu: "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne" Ponownie należy podkreślić tryb doręczania decyzji administracyjnej. Decyzja jest doręczana inwestorowi. Właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych inwestycją doręcza się jedynie zawiadomienie o wydaniu decyzji. Tryb doręczania im decyzji jest uregulowany w ten sam sposób, jak w przypadku pozostałych stron postępowania – w drodze obwieszczenia. Jednocześnie, zawiadomienia o wydaniu decyzji doręcza się według danych figurujących w katastrze nieruchomości, który w odniesieniu do Skarżącego, posiadał nieaktualne dane. Nieaktualność tych danych wynika wyłącznie z zaniechania Skarżącego w zakresie naniesienia prawidłowych danych z uwagi na wydane niespełna trzy lata wcześniej postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku.
"Art. 11f ust. 3 specustawy drogowej w sposób kompletny wskazuje formy doręczeń, jakie znajdują zastosowanie przy wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Oznacza to, że skutek prawnoprocesowy w postaci przyjęcia wynikającego z art. 49 k.p.a. domniemania, że po upływie terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji stronom, którym decyzja nie została doręczona na piśmie, znajduje zastosowanie względem wszystkich stron, z wyjątkiem wnioskodawcy, a zatem również względem dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych." (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3815/19, dostępny w CBOSA). Skutek, o którym traktuje Naczelny Sąd Administracyjny znajduje także zastosowanie do sukcesorów.
Przepis art. 11f ust. 5 u.i.d. stanowi z kolei: "Przepisu ust. 3 zdanie drugie nie stosuje się w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku". W toku postępowania administracyjnego, żaden organ administracji publicznej (rozpoznawczy jak i odwoławczy) nie wiedział o istnieniu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej Z. M.. Mając na względzie to, że przepisy u.i.d. stanowią lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., wystarczającym było to, że Starosta, a następnie Wojewoda zawiadamiali o sprawie administracyjnej oraz doręczali decyzje w trybach określonych odpowiednio w art. 11d ust. 5, 7 i 8 oraz art. 11f ust. 3, 5 i 6 u.i.d. Przepis ust. 6 odnosi się jedynie do odpowiedniego stosowania tych przepisów przez organ odwoławczy.
Domniemana wiedza Starosty o tym, kto tak naprawdę jest właścicielem działki nr [...] oraz [...] nie miała znaczenia dla niniejszej sprawy, a jedynie w postępowaniu o ustalenie odszkodowania. To natomiast jest już poza sporem, który rozstrzygnął Sąd w składzie orzekającym. Wina Skarżącego co do omówionego wyżej zaniedbania uniemożliwia skutecznego postawienia zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 8-10 k.p.a., tym bardziej, że doznają one istotnej modyfikacji względem u.i.d. (lex specialis derogat legi generali). Nie można domniemywać, iż zawiadomienie w trybie art. 11f ust. 3 u.i.d. na adres wskazany w katastrze nieruchomości wywołuje skutek zastępczego doręczenia decyzji. Zawiadomienie to posiada jedynie walor informacyjny, bez możliwości wywodzenia z faktu jego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 315/14, dostępny w CBOSA).
Przechodząc do materialnoprawnych zarzutów skargi, Sąd w składzie orzekającym także stwierdził ich niezasadność. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie jest tak, że w wyniku realizacji inwestycji drogowej, jego nieruchomości utracą dostęp do dróg publicznych. Powstała w wyniku podziału działka [...] ma dostęp do drogi publicznej znajdującej się w działce nr [...] (droga wiodąca ku jezioru Szale – od południa), a także ma dostęp do drogi gminnej w działce [...] (od strony północnej – droga polna wiodąca do leśnej kapliczki przy ul. [...]). Ponadto, działka Skarżącego nr [...] swoją południową granicą styka się z działką nr [...]. Od strony północnej, ta sama działka graniczy z działką nr [...], która także jest działką publiczną. Nie jest zatem prawdą, jakoby działki Skarżącego nie miały dostępu do dróg publicznych w związku z realizacją inwestycji drogowej.
Sąd nie dał wiary twierdzeniom Skarżącego, że budowa drogi rowerowej spowoduje zmniejszenie wartości jego nieruchomości. Ścieżki rowerowe, które są wyrazem bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także stanowi o wymiarze rekreacyjnym danej okolicy, nie może wpływać negatywnie na wartość nieruchomości. Poza tym, kwestie związane z wartością nieruchomości pozostają domeną postępowania o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę inwestycji drogowej. Ta okoliczność nie może stać na przeszkodzie w zrealizowaniu tej inwestycji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi. Kierując się wspomnianym art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd przeanalizował całokształt sprawy, jednakże nie znalazł żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, czy też poprzedzającej jej decyzji Starosty. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.