II SA/Po 752/16

II SA/Po 752/16 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2016-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 3 pkt 7, art. 12 ust. 7 art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 1-3, art. 35 ust. 1 i 3, art. 36a ust. 1 i 5, art. 48, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 353
art. 71 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Dz.U. 2015 poz 1422
par. 12 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 718
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") odmówił T. J. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego z listopada 2014 r., dotyczącego rozbudowy i nadbudowy lewej oficyny budynku przy ul. [...] w P..
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania w sprawie przebudowy budynku przy ul. [...] w P. oraz rozbudowy tego obiektu budowlanego o prawą oficynę stwierdzono istotne odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta P. pozwoleniem na budowę z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] Decyzja ta zezwalała T. J. na rozbudowę i nadbudowę lewej oficyny budynku, przylegającej do granicy z nieruchomością przy ul. [...]. Organ I instancji omówił następnie czynności kontrolne podejmowane w toku postępowania. W dniu [...] marca 2014 r. T. J. nie przedstawił żadnych dokumentów odnoszących się do prowadzonych robót budowlanych. Następnie w dniu [...] kwietnia 2014 r. okazał on wspomnianą decyzję z dnia [...] marca 2005 r., której autentyczność została potwierdzona na podstawie materiałów archiwalnych. W toku czynności kontrolnych w dniu [...] maja 2014 r. inwestor i kierownik budowy okazali kserokopię decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2005 r. w zakresie rozszerzenia rozbudowy i nadbudowy lewej oficyny o prawą oficynę. Podczas czynności kontrolnych w dniu [...] listopada 2014 r. przedłożony został dokument pt. "Projekt budowlany zamienny rozbudowy i nadbudowy oficyn w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] i [...], arkusz [...], [...], obręb Miasto P., przy ul. [...] w P.". Opracowanie to zostało opatrzone pieczęciami Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z adnotacjami wskazującymi, że stanowi ono załącznik do wymienionej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Inwestor nie przedłożył jednak oryginału tej decyzji. Nie odnalazła się ona również w zasobach archiwalnych. Z uzyskanych informacji wynika, że Prezydent Miasta P. nigdy nie wydał takiego aktu. Organ I instancji przyjął zatem, że roboty budowlane odnoszące się do prawej strony oficyny były prowadzone nielegalnie, wobec czego niezbędne było wdrożenie w tym zakresie postępowania naprawczego z art. 48 pr. bud. Natomiast roboty budowlane dotyczące lewej części oficyny, które wykraczają poza projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 2005 r., należało uznać za wykonywane w sposób odbiegający od wspomnianego pozwolenia na budowę. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2015 r. stwierdzono, że omawiane roboty budowlane zaawansowane są do poziomu stropu nad parterem. W części przylegającej do lewej oficyny wykonano wykop oraz zmontowano konstrukcje stalowe nieprzewidziane projektem budowlanym. Opisane odstępstwo prowadzi do zwiększenia wymiarów, a tym samym także powierzchni zabudowy i kubatury, lewej oficyny budynku w porównaniu do parametrów określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r. Następnie organ I instancji przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, powołując się na art. 36a ust. 5 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. Z uwagi na stwierdzenie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w zakresie lewej oficyny omawianego obiektu budowlanego, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i nadbudowy lewej oficyny budynku przy ul. [...]. Obowiązek ten miał być wykonany w terminie trzech miesięcy od dnia, gdy wymieniona decyzja stanie się ostateczna. Powyższe rozstrzygnięcia zakwestionował jednak T. J.. Niemniej Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., a decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2015 r. W dniu [...] stycznia 2016 r. T. J. dostarczył trzy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego, pt. "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalno-handlowo-usługowego o lewą oficynę – etap 1", datowanego na listopad 2014 r. Organ I instancji zauważył jednak, że opracowanie to wykracza poza zakres rozbudowy i nadbudowy lewej oficyny rozważanego budynku. Obejmuje ono bowiem także budowę prawej oficyny oraz roboty budowlane we frontowej części tego obiektu budowlanego. Na rzutach poszczególnych kondygnacji lewa oficyna budynku opisana jest jako "etap 1". Projekt zagospodarowania terenu odzwierciedla przy tym aktualny stan zabudowy działki. Uwzględnia on obszar tak lewej, jak i prawej oficyny. Niemniej, mimo sygnalizowanych rozbieżności, należało w ocenie organu I instancji uznać, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] maja 2015 r. został wykonany. Analizując przedłożony projekt budowlany zamienny, organ I instancji stwierdził, że opracowanie to jest niezgodne z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2013 r., nr [...], o warunkach zabudowy. W pkt II powołanej decyzji wskazano, że rozbudowa i nadbudowa omawianej części budynku powinna być zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Integralną częścią omawianej decyzji jest załącznik graficzny nr [...], na którym literami a-g zaznaczono odległości budynku od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi w sposób czyniący zadość przepisom cytowanego rozporządzenia. Organ I instancji przytoczył następnie § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wskazując zarazem, że decyzja z dnia [...] września 2013 r. wyklucza zastosowanie § 12 ust. 2 tego aktu wykonawczego. Z projektu budowlanego przedłożonego przez inwestora wynika natomiast, że rozbudowa i nadbudowa lewej oficyny ma nastąpić bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, tj. działką przy ul. [...]. Ponadto z projektu zagospodarowania terenu wynika, że północno-zachodnia ściana zewnętrzna rozbudowanej lewej oficyny usytuowana jest w odległości 3,5 m od granicy z sąsiednią nieruchomością. Jak wynika z części rysunkowej rozważanego projektu, od kondygnacji I piętra ściana ta jest całkowicie przeszkolona i posiada otwory drzwiowe prowadzące na balkony. Należy zatem stwierdzić, że przedłożony projekt budowlany zamienny zawiera rozwiązania niezgodne z ustaleniami wymienionej decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego organ I instancji odmówił zatwierdzenia poruszanego projektu budowlanego zamiennego.
Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. T. J., K. J. J. i K. J. odwołali się od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie: (1) § 12 ust. 12 powołanego rozporządzenia przez odmowę zastosowania tego przepisu, (2) art. 36a ust. 5 pr. bud. przez uznanie, że prowadzenie robót budowlanych w bezpośredniej granicy z sąsiednią działką budowlaną stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] marca 2005 r., mimo że taka lokalizacja przedmiotowej inwestycji została dopuszczona w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2003 r. i decyzja następująca po niej, (3) art. 81c ust. 2 pr. bud. przez niezastosowanie tego przepisu i niepowiadomienie inwestora o stwierdzonych uchybieniach projektu budowlanego zamiennego, (4) art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud. przez uznanie, że projekt budowlany zamienny jest sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy, (5) art. 35 ust. 1 pr. bud. przez uznanie, że projekt budowlany zamienny jest sprzeczny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, (6) art. 138 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, (7) art. 6 i 7 k.p.a. przez niezachowanie zasady państwa prawa i przestrzegania praworządności, (8) art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i § 4, art. 80 i art. 81 k.p.a. przez wadliwe postępowanie dowodowe i nierozpatrzenie zarzutów i wniosków strony, (9) art. 107 § 3 k.p.a. przez ogólnikowe i informacyjne uzasadnienie rozstrzygnięcia i odniesienie się do projektu.
W uzasadnieniu odwołujący się wskazali, że roboty budowlane dotyczące lewej oficyny rozważanego budynku wykonywane są na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Ten ostatni akt opiera się z kolei na decyzji z dnia [...] maja 2003 r. o warunkach zabudowy. Uwzględniając oba te rozstrzygnięcia, nie można zatem twierdzić, że lokalizacja przedmiotowego budynku w granicy z działką sąsiada jest wykluczona. Odnosząc się do kolejnego zarzutu organu I instancji, odwołujący się wskazali, że pracownik biura projektowego omyłkowo określił odległość na 3,5 m, a nie na 4 m, jak powinien był to uczynić. Błąd ten został jednak skorygowany w załączonym do odwołania poprawionym projekcie budowlanym zamiennym. Ponadto w myśl art. 35 ust. 1 pr. bud. stwierdzenie ewentualnych uchybień w projekcie budowlanym zamiennym powinno obligować organ nadzoru budowlanego do wydania postanowienia wzywającego do usunięcia tych nieprawidłowości. Dopiero bezskuteczny upływ terminu zakreślonego w takim postanowienie pozwala na wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Takie działania nie zostały natomiast w ogóle podjęte przez organ I instancji.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., zatytułowanym także "Odwołanie", T. J. wskazał, że organ I instancji powinien był go powiadomić o stwierdzonych uchybieniach projektu budowlanego zamiennego. T. J. zauważył ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2013 r. została wydana przede wszystkim w odniesieniu do budynku frontowego. Dlatego w pkt II tego rozstrzygnięcia określono wyłącznie parametry dotyczące tej części zabudowy działki. W odniesieniu do prawej i lewej oficyny istotnym wymaganiem była natomiast wielkość powierzchni zabudowy w związku z projektowanym jej zwiększeniem w oficynach i budynku frontowym w stronę podwórza, gdzie wystąpiła istotna zmiana. Lokalizacja lewej oficyny w granicy z działką przy ul. [...] nie powinna natomiast budzić wątpliwości, gdyż możliwość ta została przewidziana w decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 2003 r. o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano poruszane pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2005 r. T. J. przyznał również, że nastąpiła zmiana usytuowania lewej oficyny od strony zachodniej z powodu wprowadzenia przeszklonej ściany, jednak w wyniku pomyłki pracownika biura projektowego wpisano odległość 3,5 m zamiast 4 m.
Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 104 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] czerwca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, przyjmując w szczególności, że roboty budowlane prowadzone w zakresie lewej oficyny rozważanego obiektu budowlanego stanowią istotne odstępstwo od projektu budowalnego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dnia [...] marca 2005 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił następnie, że na mocy art. 51 ust. 4 pr. bud. organ nadzoru budowlanego ma obowiązek sprawdzić projekt budowlany zamienny analogicznie jak organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza projekt budowlany. Tym samym w razie stwierdzenia braków w przedłożonym opracowaniu organ nadzoru budowlanego powinien w świetle art. 35 ust. 3 pr. bud. wezwać inwestora do poprawienia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. okazała się zatem przedwczesna i jako taka podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Co więcej, inwestor, bez wezwania organu II instancji, złożył na etapie postępowania odwoławczego nowy projekt budowlany zamienny.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. M. M. zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 51 ust. 4 pr. bud. przez uznanie, że decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego powinna być poprzedzona postanowieniem wzywającym do usunięcia uchybień stwierdzonych w wymienionym opracowaniu, (2) art. 35 ust. 3 pr. bud. przez uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie w razie przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz (3) art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., gdy w rzeczywistości należało utrzymać ją w mocy.
W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując zarazem, że w art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 54 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pr. bud. nie przewidziano możliwości wezwania inwestora do usunięcia uchybień stwierdzonych w przedłożonym przez niego projekcie budowlanym zamiennym. Organ nadzoru budowlanego jest bowiem w takim przypadku zobowiązany jedynie do zbadania, czy opracowanie to odpowiada przepisom prawa, a następnie do wydania decyzji o zatwierdzeniu albo odmowie zatwierdzenia rozważanego projektu. Decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2016 r. była zatem trafna, a jej uchylenie przez organ II instancji należy ocenić jako wadliwe.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się niezasadna.
Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy najpierw wyjaśnić, że decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], Prezydent Miasta P. udzielił T. J. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę lewej oficyny budynku, położonego przy ul. [...] w P., przylegającej do granicy z nieruchomością sąsiednią, usytuowaną przy ul. [...]. Wymieniony organ administracji publicznej zatwierdził ponadto projekt budowlany. Następnie inwestor rozpoczął prowadzenie robót budowlanych zmierzających do rozbudowy i nadbudowy lewej oficyny wymienionego obiektu budowlanego, powołując się w tym zakresie na decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], zmieniającą pozwolenie z dnia [...] marca 2005 r. i zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. W toku kontrolowanego postępowania ustalono jednak, że decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. nie została nigdy wydana. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.
Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pr. bud. Jak wskazuje zarazem art. 3 pkt 7 pr. bud., przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Ustawodawca wskazuje ponadto w art. 36a ust. 1 pr. bud., że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga natomiast w świetle art. 36a ust. 5 pr. bud. uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy (1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, (2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, (3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne lub (7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym a contrario art. 36a ust. 5 pr. bud. pozwala wskazać przypadki, gdy zastosowanie znajduje art. 36a ust. 1 pr. bud.
Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że roboty budowlane realizowane przez inwestora zmierzają do zmiany charakterystycznych parametrów lewej oficyny przedmiotowego budynku, w tym do zmiany jego kubatury i powierzchni zabudowy. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. (k. 35-36 akt adm.) oraz dokumentacji fotograficznej (k. 32-34 akt adm.), jak i w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. wraz z załączonymi rzutami i kserokopiami zdjęć (k. 73-87 akt adm.). Nie ulega zatem wątpliwości, że takie modyfikacje stanowią w myśl art. 36a ust. 5 pkt 2 pr. bud. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Niezbędne było zatem wdrożenie odpowiedniego postępowania naprawczego w celu usunięcia zaistniałego stanu niezgodności z prawem. Organy nadzoru budowlanego słusznie przyjęły, że postępowanie legalizacyjne powinno być prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. Inwestor legitymuje się bowiem w niniejszej sprawie pozwoleniem na budowę z dnia [...] marca 2005 r., lecz przy realizacji robót budowlanych istotnie naruszył jego postanowienia. Jak wskazuje z kolei powołany wyżej przepis, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 pr. bud. właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 zd. 1 pr. bud., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pr. bud., właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonany robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika przy tym z art. 51 ust. 1 pkt 3 zd. 2 pr. bud., przepis dotyczące projektu budowlanego stosuje się wtedy odpowiednio do zakresu tych zmian.
Ustawodawca wskazuje ponadto w art. 51 ust. 4 pr. bud., że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud., i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienia robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W tej decyzji tej nakłada się również obowiązek uzyskania decyzji o pozwolenia na użytkowanie.
Przytoczony art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. zawiera zatem odesłanie do art. 34 ust. 1-3 pr. bud. określającego treść i strukturę projektu budowlanego, oraz do art. 35 ust. 1 pr. bud., określającego zakres kontroli wspomnianego opracowania. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. w zw. z art. 35 ust. 1 pr. bud. należy zatem przyjąć, że przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza: (1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 z późn. zm.); (2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; (3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b pr. bud., oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 pr. bud.; (4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 pr. bud., także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 pr. bud.
Dotychczasowe uwagi były aprobowane przez wszystkie strony postępowania. Zasadnicze wątpliwości, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie, skupiają się natomiast wokół pytania, czy organ nadzoru budowlanego w razie dostrzeżenia uchybień projektu budowlanego zamiennego obowiązany jest wezwać inwestora do ich usunięcia czy raczej powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia wspomnianego projektu. M. M. w skardze z dnia [...] sierpnia 2016 r. wywodził, że trafne jest to ostatnie ujęcie (k. 3-6 akt sądowych). Odmienne stanowisko zaprezentował z kolei Inspektor Nadzoru Budowlanego. Słuszne zdaniem Sądu okazało się stanowisko organu administracji publicznej.
Za nietrafne należy bowiem uznać zawężenie zakresu odesłania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 zd. 2 pr. bud. wyłącznie do art. 34 ust. 1-3 pr. bud. i art. 35 ust. 1 pr. bud. Ustawodawca wskazał bowiem w art. 51 ust. 1 pkt 3 zd. 2 pr. bud. przepisy dotyczące projektu budowlanego jako wzór normatywny także dla projektu budowlanego zamiennego. Wprawdzie to ostatnie opracowanie badane jest przez organ nadzoru budowlanego, a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej. Niemniej odmienność ta wynika przede wszystkim z faktu, że potrzeba sporządzenia projektu budowlanego zamiennego powstaje w razie samowolnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Prowadzenie postępowania legalizacyjnego należy natomiast do właściwości organów nadzoru budowlanego, a nie organów administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym wskazana różnica co do organu administracji publicznej sprawdzającego "zwykły" i zamienny projektu budowlany nie powinna przekładać się na odrębność procedury weryfikacji poprawności tych opracowań. Należy przy tym podkreślić, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest w świetle art. 36a ust. 1 pr. bud. dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Tym samym projekt budowlany zamienny powinien być merytorycznie oceniony przez organy administracji publicznej jako "nowy" projekt budowlany.
Wniosek ten oznacza z kolei, że w poruszanym kontekście organ nadzoru budowlanego ma obowiązek stosować odpowiednio także przepisy dotyczące sposobu usuwania wad projektu budowlanego, w tym przede wszystkim art. 35 ust. 3 pr. bud. Przepis ten przewiduje, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pr. bud., właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego powinien zatem umożliwić inwestorowi poprawienie wadliwego projektu budowlanego i pozwolić w ten sposób na usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Dopiero w przypadku, gdy inwestor nie skorzysta z danej mu szansy, wspomniany organ administracji publicznej powinien wydać decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Taka uwaga pozostaje zarazem w zgodzie z ogólnym założeniem postępowań legalizacyjnych w polskim prawie budowlanym, w świetle której decyzje prowadzące do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części powinny być – co do zasady – wydane dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe usunięcia stanu niezgodności z prawem za pomocą innych środków.
Taką interpretację wzmacnia dodatkowo art. 51 ust. 4 pr. bud., który nakazuje wydanie decyzji o zatwierdzeniu albo odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego dopiero po sprawdzeniu omawianego opracowania. Niemniej czynności składające się na wspomnianą kontrolę projektu budowlanego zamiennego nie zostały expressis verbis opisane w wymienionym przepisie. Dlatego też zasadne jest odwołanie się w tym zakresie do art. 35 ust. 3 pr. bud. na mocy odesłania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud.
Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy zauważyć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i nadbudowy lewej oficyny budynku przy ul. [...] w P. (k. 217-220 akt adm.). Organ I instancji przyjął, że przedłożony projektu budowlany zamienny (1) narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.), a przy tym (2) jest niezgodny z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2013 r., nr [...], o warunkach zabudowy. Nie wezwano jednak inwestora do usunięcia wymienionych nieprawidłowości. Takie działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. zostało zatem słusznie uznane przez organ II instancji za naruszenie art. 35 ust. 3 pr. bud. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w jego efekcie inwestor został pozbawiony możliwości zweryfikowania poprawności złożonego projektu budowlanego zamiennego. Wada ta uzasadniała zatem uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., co też słusznie uczynił Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] (k. 297-299 akt adm.).
Sąd pragnie jeszcze zwrócić uwagę organom administracji publicznej na zbyt szeroki zakres projektu budowlanego zamiennego, przedłożonego przez inwestora. Należy bowiem wskazać, że przedmiotem niniejszej sprawy są wyłącznie roboty budowlane wykonane w zakresie lewej oficyny budynku przy ul. [...]. Tymczasem wymienione opracowanie dotyczy także pozostałych elementów tego budynku. Kwestia ta nie została w zasadzie dostrzeżona przez organy nadzoru budowlanego. Organ I instancji poprzestał w tej mierze na zwięzłym stwierdzeniu w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., że rozbieżność ta nie przekreśla wykonania obowiązku złożenia projektu budowlanego zamiennego. Organ odwoławczy wcale nie odniósł się do tego zagadnienia. Taka konstrukcja projektu budowlanego zamiennego, zdaniem Sądu, jest nieprawidłowa i może rodzić wątpliwości w przypadku zatwierdzenia rozważanego opracowania. Organy nadzoru budowlanego powinny zatem podjąć działania zmierzające do odpowiedniego sprecyzowania przez inwestora zakresu projektu budowlanego zamiennego.
W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.).