II SA/Po 751/23

II SA/Po 751/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Edyta Podrazik
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. G., M. G. i A. O. na czynność Prezydenta Miasta z dnia 17 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta P. I. stwierdza bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta w zakresie ujęcia budynku położonego przy ul. [...] w P. w gminnej ewidencji zabytków; II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zwraca na rzecz skarżących kwotę 100,- (słownie: sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
K. G., M. G. oraz A. O. (dalej: "Skarżący") wnieśli skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 17 października 2019 roku nr [...] wraz załącznikiem w części dotyczącej włączenia budynku położonego w P. przy ul. [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków pod pozycją numer [...] zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji statusu ww. budynku i ustalenie, że powyższy obiekt budowlany posiada wartość zabytkową,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez włączenie do gminnej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej założonej dla ww. obiektu, który nie stanowi zabytku,
3. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 64 ust. 1 i 2 w zw. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności i niecelowe włączenie do gminnej ewidencji budynku przy ul. [...] w P., w sytuacji gdy nieruchomość Skarżących nie ma walorów zabytku, a wpis do gminnej ewidencji zabytków w sposób istotny wpływa na ograniczenie prawa własności nieruchomości oraz możliwość swobodnego gospodarowania nieruchomością, co w sposób nadmierny (nieproporcjonalny) narusza konstytucyjne gwarancje poszanowania i ochrony własności, a zastosowane przez ustawodawcę rozwiązania proceduralne -w szczególności niejawność postępowania i brak należytego przedstawienia (udokumentowania) racji (dowodów) uzasadniających wprowadzenie ograniczeń - pozostają również w sprzeczności z zasadą lojalności i zaufania obywateli do demokratycznego państwa i tworzonego przez nie prawa;
4. naruszenie przepisów postępowania- art. 7, 8, 9 i 10, art. 75 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 81 kpa poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym: nieprzeprowadzenie faktycznej oceny stanu technicznego budynku, oględzin wnętrza budynku, przesłuchania w charakterze strony właścicieli nieruchomości - co skutkowało bezpodstawnym uznaniem, że przedmiotowy budynek ma status zabytku w sytuacji, gdy obiekt nie ma ani wartości historyczno-architektonicznej, ani wartości artystycznej wyższej niż przeciętna, a uwzględnienie zabytku w ewidencji zabytków nastąpiło z naruszeniem zasad praworządności;
5. wydanie Zarządzenie na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który utracił moc prawną na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. w sprawie P 12/18.
W oparciu o powyższe Skarżący wnieśli o:
1. stwierdzenie, iż Zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 17 października 2019 roku nr [...] wraz załącznikiem w części dotyczącej włączenia budynku położonego w P. przy ul. [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków pod pozycją numer [...] wydane zostało z naruszeniem prawa - w przypadku uznania przez Sąd Zarządzenia jako aktu organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
2. ewentualnie stwierdzenie bezskuteczności czynności włączenia budynku położonego w P. przy ul. [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków pod pozycją numer [...] na mocy Zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 17 października 2019 roku nr [...] - w przypadku zakwalifikowania tej czynności przez Sąd jako czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
3. obciążenie Prezydenta Miasta w całości kosztami postępowania i zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu poniesionych kosztów według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dniu 17 października 2019 r. Prezydent Miasta wydał Zarządzenie nr [...], na podstawie którego włączył budynek położony w P. przy ul. [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków (pod numerem [...]. Nieruchomość położona w P. przy ul. [...], jest zabudowana budynkiem wzniesionym w 1936 roku w którym wyodrębnione zostały cztery nieruchomości lokalowe. W dniu 17 października 2019 r. stan prawny nieruchomości był nieuregulowany bowiem właścicielka nieruchomości nr [...] i [...] położonych na parterze- figurująca w księgach wieczystych S. W. nie żyła od [...] lutego 1990 roku, a współwłaścicielka lokali nr [...] i [...] - figurująca w księgach wieczystych J. L. nie żyła od [...] grudnia 2012 r. Ówcześni współwłaściciele lokali nr [...]-[...] tj. K. G., J. R. i D. P. nie zostali natomiast powiadomieni o zamiarze włączenia karty budynku przy ul. [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków, a zatem nie mogli przedstawić swojego stanowiska i sprzeciwić się takim planom, a także nie zostali zawiadomieni o wydaniu przedmiotowego Zarządzenia, co uniemożliwiło im jego zaskarżenie. Dalej wskazano, że w związku z nabyciem udziałów i dziedziczeniem aktualnie współwłaścicielami nieruchomości przy ul. [...] są Skarżący: A. O. (właścicielka lokali nr [...] i [...] z udziałem w nieruchomości wspólnej wynoszącym 1/2) , K. G. i M. G. (współwłaściciele lokali nr [...] i [...] po 1/2 części, z łącznym udziałem w nieruchomości wspólnej wynoszącym 1/2). Skarżący wyjaśnili, iż zwrócili się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o wykreślenia budynku przy ul. [...] z Gminnej Ewidencji Zabytków, niemniej ich wniosek nie został uwzględniony. W tej sytuacji koniecznym stało się zaskarżenie przedmiotowego Zarządzenia Prezydenta Miasta, ponieważ jest to jedyna droga do uzyskania przez współwłaścicieli ochrony ich prawa własności, które zostało w sposób rażący naruszone i co bezpośrednio wpływa na ich sytuację prawną, ograniczając możliwość rozporządzenia nieruchomością.
Dalej wyjaśniono, iż w ocenie Skarżących przedmiot zaskarżenia należy zakwalifikować jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Akt ten, zapewniając warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza bowiem w zespół uprawnień właściciela zabytku objętego wpisem do gminnej ewidencji. Powyższe daje podstawę, by przyjąć, że działanie prezydenta miasta w formie prawnej zarządzenia, którego treścią było określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niemniej z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, Skarżący wskazują, iż kwestionują również dokonaną przez Prezydenta Miasta czynność włączenia budynku położonego w P. przy ul. [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków pod pozycją numer [...] na mocy Zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 17 października 2019 roku nr [...] Skarżący wyjaśnili, iż z art. 22 ust. 4 i 5 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że karta adresowa zabytku może być założona i następnie dołączona do gminnej ewidencji zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Włączenie karty zabytku do ewidencji zabytków musi zatem wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W ocenie Skarżących założenie karty adresowej zabytku dla nieruchomości przy ul. [...] w P. i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków było bezpodstawne z uwagi na brak cech zabytku w rozumieniu ww. przepisu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Prezydent Miasta przed sporządzeniem karty zabytku nie przeprowadził oględzin budynku, jak również nie dokonał właściwej analizy jego walorów historycznych, artystycznych i naukowych. Wpis oparty został na dwóch zdjęciach wykonanych z ulicy w 2013 r. Nie wzięto również pod uwagę sąsiedztwa budynku. Sporny budynek znajduje się pośród budynków, które utraciły cechy zabytku albo nigdy takiego charakteru nie uzyskały. Następstwem ujęcia danej nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie właściciela w zakresie korzystania z prawa własności. Zdaniem Skarżących nie powinno budzić wątpliwości, że zaskarżone Zarządzenie narusza ich interes prawny, gdyż zostało wydane na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który na skutek niezgodności z przepisami Konstytucji utracił moc wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 maja 2023r. o sygn. akt P 12/18.
Zauważono też, że regulacje dotyczące udziału właściciela w postępowaniu administracyjnym, mającym na celu objęcie zabytku nieruchomego gminną lub wojewódzką ewidencją zabytków, zamieszczone zostały wyłącznie w rozporządzeniu i to wydanym już po wydaniu zaskarżonego Zarządzenia tj. w rozporządzeniu ws. prowadzenia rejestru zabytków, poprzez dodanie z dniem 19 października 2019 r. przepisów § 18a, 18b i 18c. Podkreślono, iż w czasie wydawania zaskarżonego zarządzenia część współwłaścicieli ujawnionych w księgach wieczystych nie żyła ( S. W. i J. L.), mimo to organ administracyjny prowadził postępowanie bez prawidłowego ustalenia następców prawnych, tj. bez ustalenia stron postępowania. Pozostali, żyjący współwłaściciele (K. G., J. R. i D. P.) nie zostali zawiadomieni o zamiarze włączenia budynku do ewidencji Jak również o wydaniu zaskarżonego zarządzenia. Zarówno Skarżący, jak i ich poprzednicy prawni nie mieli zatem żadnej możliwości ochrony prawa własności i obrony przed ograniczeniami wynikającymi z wpisu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków.
Skoro zaskarżone Zarządzenie wydane zostało na podstawie przepisu prawa niezgodnego z Konstytucją, winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi w całości.
W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew stanowisku Skarżących , istnieją usprawiedliwione podstawy do uznania, że budynek przy ul. [...] w P. powinien zostać wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia ustawową definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji. Zauważono, że w świetle przeprowadzonego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków postępowania dowodowego, wspartego niezależną opinią wykonaną przez Narodowy Instytut Dziedzictwa, w ocenie organu nieruchomość położona przy ul. [...] posiada niezaprzeczalne walory zabytkowe. Nieruchomość przy ul. [...] w P. została wzniesiona w 1936 roku. Przy przedmiotowej ulicy znajduje się zabudowa jednorodzinna o podobnej kubaturze i prowieniencji. Willę zbudowano na planie kwadratu, jako obiekt dwukondygnacyjny przykryty płaskim, kopertowym dachem, z częścią wyższą nad klatką schodową mieszczącą niskie poddasze. Został wzniesiony w technice tradycyjnej, murowany z cegły ceramicznej na zaprawie wapienno-cementowej. Elewacje otynkowano, wzbogacono ceglanym detalem, na który składa się okładzina cokołu, obramienia drzwi i strefy międzyokiennej w elewacji frontowej. Powołano się na opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 4 stycznia 2023 roku ([...]) zgodnie z którą budynek prezentuje główne cechy architektury modernistycznej. Do czasów obecnych zachowała się pierwotna bryła i układ elewacji budynku. Zlikwidowano jedynie balkon nad wejściem. Również układ wnętrz, z podziałem na trzy mieszkania, klatkę schodową i poddasze pozostał niezmieniony. Zachowana jest oryginalna stolarkę drzwiowa, balustrada oraz polichromia klatki schodowej i lastrykowa posadzka sieni, które dodają obiektowi zabytkowego charakteru. Mimo złego stanu technicznego, budynek nadal prezentuje formy architektury oraz dekoracji charakterystyczne dla budownictwa mieszkaniowego dwudziestolecia międzywojennego. Obiekt należy rozpatrywać również jako część większego założenia. Na terenie starego G. , w rejonie tzw. A. , powstały jedne z pierwszych w P., domy w nowoczesnej, modernistycznej formie. Biorąc zatem pod uwagę to w jak stosunkowo małym stopniu nieruchomość położona w P. przy ul. [...] została przekształcona w ciągu wielu lat swego istnienia, nadal zachowując zbliżony do oryginalnego zewnętrzny kształt architektoniczny, a także elementy detalu architektonicznego, Miejski Konserwator Zabytków uznał, że przedmiotowy kompleks posiada wartości zabytkowe i z tego względu powinien zostać zachowany, dlatego też nie przychylił się do wniosku Skarżącego o wykreślenie go z Gminnej Ewidencji Zabytków miasta P..
Zdaniem organu, przywołany przez Skarżących wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. w sprawie P 12/18 wywołuje skutki prawne w bardzo ograniczonym zakresie. Na mocy tego wyroku Trybunał uznał art.22 ust.5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami za niezgodny z przepisami konstytucyjnymi nie w całości, a jedynie w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Zdaniem pełnomocnika organu, tak ukształtowana treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że każdy akt w sprawie wpisania obiektu stanowiącego własność prywatną, wydany pod rządami art. 22 ust. 5 przedmiotowej ustawy winien być uznany za niezgodny z prawem. Zarówno przepisy ustawy o ochronie zabytków, jak również przepisy innych ustaw takich, jak Prawo budowlane, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, choć należą z założenia do szeroko pojmowanej dziedziny prawa administracyjnego materialnego, to poszczególne przepisy tych ustaw wywierają wpływ na sposób korzystania z prawa własności nieruchomości. Takim właśnie przepisem jest przedmiotowy art.22 ust.5 ustawy o ochronie zabytków. Uważna lektura wyroku prowadzi do wniosku, że wywołuje on skutki właśnie w sferze prawa cywilnego, a konkretnie w zakresie korzystania z prawa własności nieruchomości. Dlatego też ewentualne roszczenia dotyczące naruszenia prawa własności, będące następstwem wpisania danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków winny być dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym.
Zauważono, powołując się na powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, że procedura wynikająca z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków nie przewiduje udziału właścicieli rzeczy w postępowaniu dotyczącym wpisu do ewidencji. Sama zaś czynność wpisu ma wyłącznie wewnętrzny, materialno-techniczny charakter, co ogranicza jurysdykcję sądów.
Zwrócono też uwagę, iż Miejski Konserwator Zabytków w P. nie mógł rozpatrzyć pozytywnie wniosku o wykreślenie obiektu z gminnej ewidencji zabytków, w sytuacji gdy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał w tej kwestii negatywną opinię
W piśmie z 9 stycznia 2024 r. pełnomocnik organu zauważył, że w ramach przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia ustawodawca nie przewidział konieczności zawiadamiania właścicieli poszczególnych obiektów o włączeniu karty adresowej zabytku do Gminnej Ewidencji Zabytków. Obowiązek taki został wprowadzony Rozporządzeniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2019 roku, poz. 1886), które weszło w życie dnia 19 października 2019 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w związku z wnioskiem złożonym przez K. G. w piśmie dniu 11 grudnia 2023r. skargę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej: "p.p.s.a.").
Z uwagi na przedmiot zaskarżenia i rozbieżności związane z określeniem klasyfikacją działań organów administracji publicznej związanych z ujęciem nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków o której mowa w art. 22 ust. 4 i 5 ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm. – dalej: u.o.z.o.z.), wyjaśnić trzeba, iż Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela pogląd wyrażony w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ujecie zabytków w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wskazano m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2023 r. o sygn. akt II OSK 2326/18 ( wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl). ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w u.o.z.o.z, jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa (patrz również: postanowienie NSA z 18 maja 2021 r. o sygn. akt II OZ 218/21, wyrok NSA z 21 listopada 2023 r. o sygn. akt II OSK 1573/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r. o sygn. akt II OSK 1771/22).
Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Z treści załączonego do skargi pisma Kierownika Oddziału Ochrony Zabytków Nieruchomych II w Biurze Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia 20 września 2022 r. wynika, iż Skarżący najpóźniej w sierpniu 2022 r. wiedzieli już, iż budynek położony przy ul. [...] w P. ujęty jest w gminnej ewidencji zbytków Miasta P.. Skarga do tut. Sądu została natomiast złożona w dniu 30 października 2023 r. Niemniej, mając na uwadze formę w jakiej doszło do potwierdzenia ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zbytków tj. w drodze zarządzenia Prezydent Miasta i związane z tym wątpliwości i rozbieżności co do pranego charakteru tej czynności, Sąd uznał, iż uchybienie, wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a zdanie pierwsze, terminu do wniesienia skargi miało miejsce bez winy Skarżących. Mogli mieć bowiem uzasadnienie przekonanie, iż w przypadku zaskarżenia zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 17 października 2019 roku nr [...] wraz załącznikiem w części dotyczącej włączenia budynku położonego w P. przy ul. [...] do Gminnej Ewidencji Zabytków zastosowanie znajdzie art. 53 § 2a p.p.s.a., zgodne z którym w przypadku innych aktów ( w tym aktów o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
Zgodnie z art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.o.z wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, której powinny być ujęte 1. zabytki nieruchome wpisane do rejestru ( o którym mowa w art. 8 tej ustaw); 2. inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3. inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o.z.o.z. zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Dana rzecz lub nieruchomość stanowi zatem zabytek jeżeli jej wartości historyczne, naukowe lub artystyczne są wyższe niż przeciętne. Niewątpliwie stwierdzenie, że dany obiekt ma charakter zabytku wymaga poczynienia ustaleń w tym zakresie. Jakkolwiek przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują aby ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy w formie decyzji administracyjnej niemniej ujęcie danego obiektu w gminnej ewidencji zabytków, nie może nastąpić bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie temu obiektowi wartości zabytkowych. Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tego rodzaju czynność kwalifikująca stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego.
Jak wynika z akt spraw, budynek położony przy ul. [...] w P. został ujęty w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 orzekł, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2023 r. o sygn. akt II OSK 2781/17 zauważył, iż wyrok Trybunału z 11 maja 2023 r. został wydany w celu rozstrzygnięcia wątpliwości co do konstytucyjności art. 22 ust 5 pkt 3 u.o.z.o.z. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał stwierdził wyraźnie, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że choć ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z uwzględnieniem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął zatem z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., co oznacza, że sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji. Musi to skutkować stwierdzeniem, że organ dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział skarżącej. W wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP - właściciel ww. budynku nie mógł zakwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także w wyroku z 13 września 2023 r. o sygn. akt II OSK 2748/18 oraz w wyrokach 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2326/18, II OSK 1765/17, II OSK 3029/18 i w wyroku z 27 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 1573/22).
Skoro powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, to zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej powinny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni powyższego przepisu. W ocenie sądu, mając na względzie wskazany wyrok TK w, nie jest dopuszczalne stosowanie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. bez zapewnienia właścicielom obiektu umieszczanego w gminnej ewidencji zabytków, gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Należy zapewnić takiemu właścicielowi choćby minimalne uprawnienia w procesie umieszczania obiektu w ewidencji. W przeciwnym wypadku właściciel nie ma możliwości wypowiedzenia się co do tej kwestii a nawet może być zupełnie zaskoczony faktem takiego wpisania jego własności do tego typu ewidencji. Umieszczenie zaś obiektu w ewidencji zabytków niesie za sobą szereg konsekwencji i obowiązków prawnych po stronie właściciela, a także ograniczeń co do dysponowania przez niego nieruchomością o takim statusie. Nie może być zatem tak, że strona taka nie jest nawet poinformowana o takim zamiarze ( patrz wyrok WSA w Olsztynie z 29 lutego 2024 r. os sygn.. akt II SA/Ol 885/23).W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie ma wątpliwości, iż właściciele przedmiotowej nieruchomości nie zostali powiadomieni o zamiarze umieszenia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji budynków, nie mieli możliwości zająć stanowiska jak też zakwestionowania działań podejmowanych przez organ w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Z uwagi na wskazany powyżej wyrok Trybunały Konstytucyjnego, który stwierdził niezgodność art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.o.z. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia zobowiązuje sąd do stwierdzenia bezskuteczności czynności polegającej na umieszczeniu nieruchomości należącej do Skarżących w gminnej ewidencji zabytków.
Na tym etapie postępowania Sąd nie przesądza o trafności ujęcia budynku Skarżących w gminnej ewidencji zabytków. Organ mając na uwadze powyższe rozważania może zdecydować o ujęciu, bądź nie budynku w takiej ewidencji. Jednak obowiązkiem organu jest zapewnić Skarżącym gwarancje ochrony prawnej przed dokonaniem ewentualnego wpisu do ewidencji. Rzetelna, udokumentowana i wiarygodna - ocena charakteru przedmiotowej zabudowy powinna zostać dokonana przez organ w postępowaniu poprzedzającym umieszczenie danego obiektu nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków z poszanowaniem uprawnień właściciela z uwzględnieniem przedstawianej przez niego dokumentacji podważającej kwalifikację dokonaną przez organ oraz z poszanowaniem zasady praworządności i państwa prawa.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 150 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku, stwierdzając bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta w zakresie ujęcia budynku położonego przy ul. [...] w P. w gminnej ewidencji budynków.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego, należnego wpisu.
Z kolei w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 225 p.p.s.a., zwrócono Skarżącym nadpłacony wpis od skargi w kwocie 100,- zł. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). w przypadku skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa wpis wynosi 200 zł, podczas gdy Skarżący uiścili wpis w wysokości 300,- zł.