II SA/Po 750/03

II SA/Po 750/03 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2005-05-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Bożena Popowska /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Paweł Miładowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski(spr.) Sędzia WSA Maciej Dybowski Protokolant: referent - stażysta Marcin Kubiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2005 r. przy udziale Prokurator Prokuratury Rejonowej P. - N. M. A. O. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak kwatery stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w G. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego R. W. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/M.Dybowski /-/B.Popowska /-/P.Miładowski
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r.- nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. na podstawie art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. 88/91/400 ze zm.) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz.U. 15/98/67- dalej rozporządzenie z 1998 r.), wstrzymał z dniem [...] r. wypłatę R. W. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu Komendant Powiatowy wskazał, że dnia [...] r. złożył pisemną propozycję przydziału lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym ww normom zaludnienia. Sekc. R. W. odmówił bezzasadnie przyjęcia proponowanego lokalu, potwierdzając to pismem z dnia [...] r.
W odwołaniu R. W. zaprzeczył, by Jego odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego była bezzasadna. Proponowany lokal nie spełnia warunków lokalu mieszkalnego- znajduje się na terenie obiektu zamkniętego komendy, usytuowany bezpośrednio nad garażami i w bezpośrednim sąsiedztwie z pomieszczeniem do ładowania butli powietrznych. Zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej ( Dz.U. 4/98/13- dalej rozporządzenie z 1997 r.), pomieszczenia na terenie obiektu zamkniętego można przeznaczać tylko na tymczasowe kwatery. Mając świadomość, że tut. Komenda nie dysponuje lokalami mieszkalnymi, Odwołujący się nigdy nie występował z wnioskiem o przydział takiego lokalu. Ustawa z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz.U. 80/00/903- dalej uwl), definiuje pojęcie i zasady tworzenia lokali. Gdy Zainteresowany otrzymał propozycję przydziału lokalu, złożone były trzy wnioski kolegów, zdecydowanych na te lokale, bowiem znajdowali się w trudniejszej sytuacji. Komendant Powiatowy złożył podobną propozycję wszystkim strażakom, otrzymującym równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, mając pełną świadomość, że tylko dwu może otrzymać przydział; świadomie i wbrew obowiązującym przepisom pozbawił wszystkich równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
Rozpoznając odwołanie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 p. 1 kpa w zw. z art. 77 ust. 1 i art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (j.t. Dz. U. 147/02/1230- dalej ustawa) i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz.U. 15/98/67) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. Nadto Komendant Wojewódzki podniósł, że nietrafnym jest zarzut naruszenia § 13 rozporządzenia z 1997 r. - przepis ów zawiera taksatywne wyliczenie pomieszczeń, które mogą być przeznaczone na tymczasowe kwatery; brak przeciwwskazań do przeznaczenia na lokal mieszkalny dla strażaka lokalu znajdującego się w budynku służbowym lub na terenie obiektu zamkniętego (§ 8 ust. 1 p. 2 rozporządzenia z 1997 r.). Na tym etapie postępowania sytuacja mieszkaniowa innych funkcjonariuszy nie ma znaczenia. Odwołujący się odmówił przyjęcia lokalu wskazując, że planuje zmienić stan cywilny i nie planuje zamieszkania w G..
Podstawowym celem ustawodawcy w rozdziale ósmym ustawy jest zapewnienie strażakowi mianowanemu na stałe lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby; równoważnik za brak lokalu mieszkalnego jest jedynie świadczeniem zastępczym, wypłacanym w braku możliwości zapewnienia lokalu mieszkalnego. Odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego w pełni wyczerpuje dyspozycję § 6 p. 5 rozporządzenia z 1998 r.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. W. wskazał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją. Skarżący przytoczył twierdzenia o faktach i argumenty prawne, podniesione w odwołaniu. Nadto skarżący argumentował, że nie składał wniosku o przydział lokalu mieszkalnego; proponowany lokal nie spełnia warunków lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 2 rozporządzenia z 1997 r., strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny. Pojęcie obiektu zamkniętego definiuje art. 3 p. 15 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane ( dalej pr.bud.), a art. 2 uwl definiuje pojęcie i zasady tworzenia lokali ( warunki wynikające z ustawy nie zostały spełnione). Gdy Skarżący otrzymał propozycję przydziału lokalu, były złożone trzy wnioski kolegów, zdecydowanych przyjąć te lokale. Dnia [...] r. na spotkaniu kierownictwa KP PSP w G. z przedstawicielami Związku Zawodowego Strażaków F. w sprawie przydziału tymczasowej kwatery, Komendant Powiatowy zgodził się z argumentacją Związku Zawodowego, że są to tymczasowe kwatery, a w decyzji administracyjnej wydanej strażakom te same pomieszczenia traktuje jako lokale mieszkalne.
W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Przekwalifikowanie przez Komendanta Powiatowego tymczasowej kwatery na lokal mieszkalny nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Odmowa przyjęcia tymczasowej kwatery stanowiącej lokal mieszkalny również jest podstawą do wstrzymania wypłaty równoważnika za brak lokalu, skoro otrzymanie tymczasowej kwatery powoduje taki właśnie skutek ( § 5 ust. 2 rozporządzenia z 1998 r.). Jednoczesne skierowanie do wszystkich strażaków pobierających równoważnik za brak lokalu mieszkalnego pisma zawierającego propozycję przydziału spowodowane było zamiarem wnikliwego zbadania sytuacji mieszkaniowej każdego z nich i wyłonienia osób, których potrzeby mieszkaniowe są najpilniejsze. W dyspozycji Komendanta pozostają bowiem tylko 2 mieszkania, a strażaków nie posiadających mieszkania jest kilkunastu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadną.
Sądowi z urzędu wiadomym jest, że przed tutejszym Sądem toczą się (pod sygnaturami m.in.: 4/II SA/Po: 696/03, 831/03, 735/03, 830/03, 897/03, 718/03, 823/03, 771/03, 734/03) sprawy ze skarg 11 strażaków Państwowej Straży Pożarnej na decyzje [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P.., utrzymujące w mocy decyzje Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w G. o wstrzymaniu wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Stan prawny owych spraw jest tożsamy, a stany faktyczne bardzo zbliżone.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej ( Dz.U. 4/98/13) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. 88/91/400 ze zm.) przyznał mł. kpt T. B. kwaterę tymczasową w budynku Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w G., składającej się z 2 pokoi, kuchni, łazienki, wc i przedpokoju, o pow. użytkowej 55,9 m2 na okres od [...] do [...] r., w oparciu o wniosek T. B. o przydział kwatery tymczasowej, który wpłynął do Komendy dnia [...] r.
Dalej decyzją nr [...] z dnia [...] r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej ( Dz.U. 4/98/13) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. 88/91/400 ze zm.) przyznał mł. asp. R. R. tymczasową kwaterę w budynku Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w G., o łącznej pow. użytkowej 32 m2 na okres od [...] do [...] r., w oparciu o wniosek Zainteresowanego, złożony dnia [...] r.
Sąd dał wiarę powołanym dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem nie były one kwestionowane przez strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności.
Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz innych uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Systematyka ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wskazuje, że zasadą jest prawo strażaka mianowanego na stałe do lokalu mieszkalnego; prawo to służy realizacji celu ustawy- by strażacy byli maksymalnie dyspozycyjni i w nadzwyczajnych stanach mogli być wezwani do służby poza zwykłym, planowanym czasem jej pełnienia. Stanie się to możliwe wyłącznie, gdy strażacy mieszkają w miejscowościach, w których pełnią służbę, bądź w miejscowościach pobliskich ( uzasadnienie wyroku NSA z 2.8.2000- II SA/Gd 1171/98- ONSA 4/01/169).
Ustawodawca zróżnicował rodzaj mieszkania, podlegającego przydziałowi- strażak mianowany na stałe ma p r a w o ( art. 74 ust. 1- które należy rozumieć w kategoriach prawa podmiotowego) do lokalu mieszkalnego); strażak w służbie przygotowawczej jedynie m o ż e otrzymać kwaterę tymczasową w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej ( art. 74 ust. 2). Owe rozwiązanie legislacyjne wskazuje że ustawodawca pragnął w szczególny sposób uregulować prawo strażaka mianowanego do mieszkania o wyższym standardzie i dalej idącej ochronie prawa do tego mieszkania- w stosunku do jedynie możliwości korzystania przez strażaka w służbie przygotowawczej z kwatery tymczasowej.
Choć tymczasową kwaterą może być także lokal mieszkalny, to z wyliczenia zawartego w ust. 1 § 13 rozporządzenia z 1997 r. wynika, że na tymczasowe kwatery przeznacza się pokoje gościnne, pokoje w hotelu lub w bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym. Z takiego uregulowania wnosić należy, że z założenia na tymczasowe kwatery przeznacza się pomieszczenia o niższym standardzie, niż na lokale mieszkalne. Ze sformułowania "usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego" wnosić należy, przymiot tymczasowej kwatery nie decyduje o tym, że owo pomieszczenie znajduje się na terenie obiektu zamkniętego- wystarczy, że znajduje się na terenie budynku przeznaczonym na cele służbowe. Nie ulega wątpliwości, że budynek Komendy Powiatowej jest budynkiem przeznaczonym na cele służbowe w rozumieniu § 13 ust.1 rozporządzenia z 1997 r. Zagadnienie, czy proponowany Skarżącemu lokal znajduje się "na terenie obiektu zamkniętego" w rozumieniu art. 3 p. 15 pr. bud. w zw. z art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. 100/00/186 ze zm.), wobec użycia przez normodawcę w § 13 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. spójnika "lub" traci na znaczenie, skoro dla pomieszczeń usytuowanych w warunkach określonych w obu członach alternatywy nierozłącznej, spełnione są przesłanki tymczasowej kwatery ( Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2003 s. 86-87).
Pojęcie "tymczasowa kwatera" w rozumieniu ustawy i rozporządzenia z 1997 r., odpowiada literackiemu znaczeniu pojęcia "tymczasowy", które oznacza "mający trwać, być tylko przez najbliższy czas, nie na stałe; czasowy, chwilowy, prowizoryczny..."Słownik języka polskiego" pod red. W. Doroszewskiego t.IX s. 396 PWN 1967; "Słownik języka polskiego" pod red. M. Szymczaka t.3 PWN 1992 s. 563). "Kwatera" to z kolei "mieszkanie, pomieszczenie wynajmowane lub zajęte na pobyt czasowy, zwłaszcza przez wojsko w okresie działań wojennych" (red. M. Szymczak- op. cit. t. 1 s. 1099).
Twórca rozporządzenia z 1997 r. z naruszeniem zasad sztuki legislacji, używa pojęcia "lokal mieszkalny" w dwu znaczeniach- wąskim- jak w art. 74 ust. 1 ustawy i §§: 2, 6- 8 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r., i szerokim- jak w art. 3 ust. 1 p. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 2.7. 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych- Dz.U. 105/94/509 ze zm.- w brzmieniu nadanym art. 1 p. 2 ustawy z dnia 21.8.1997 r. o zmianie ustawy o najmie lokali mieszkalnych...Dz.U. 111/97/723 -dalej unl- obowiązującej w dacie wydania owego rozporządzenia- w § 13 ust. 1 in princ. rozporządzenia z 1997 r. Należy zauważyć, że definicja samodzielnego lokalu mieszkalnego, zawarta w art. 2 ust. 2 uwl, w swej treści normatywnej pokrywa się z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 p.1 unl. Lokal mieszkalny w tym szerokim znaczeniu- przy spełnieniu pozostałych warunków określonych w § 13 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r.- przeznaczony być może na tymczasową kwaterę dla strażaka, trafnie Skarżący podnosi, że zaspokojenie jego prawa podmiotowego do lokalu mieszkalnego w rozumieniu § 2 rozporządzenia z 1997 r., nie może nastąpić poprzez przydział tymczasowej kwatery (nawet, gdy na ową kwaterę przeznaczono lokal mieszkalny). Wykładni tej nie podważa art. 76 ustawy, który jedynie wskazuje źródła, z jakich zasobów pozyskuje się lokale mieszkalne dla strażaków; przepis ów nie reguluje bowiem materialnoprawnych podstaw przydziału lokali mieszkalnych bądź kwater tymczasowych ( art. 74 ust. 1 bądź 2 ustawy).
W doktrynie trafnie wskazuje się, że wykładnia przepisów prawnych obejmuje bardzo szeroki krąg zachowań, w celu pozyskania z nich zakodowanych w nich jednoznacznych norm postępowania ( M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. 2002 s. 46 i n.). W ścisłym znaczeniu tego terminu wykładnią nazywa się operację myślową, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów ( Z. Ziembiński- op.cit. s. 230).W istocie bowiem organy państwa orzekają nie na podstawie przepisów, lecz na podstawie norm prawnych, dekodowanych z szeregu przepisów.
Wykładnia art. 74 ust. 1 ustawy i §§: 6, 7 ust. 1 i ust. 2 p. 1, 13 ust. 2, 14, 15 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. a następnie skonfrontowanie wyników tej wykładni z wynikami wykładni art. 74 ust. 2 ustawy i §§: 13 ust. 1 i ust. 2, 7 ust. 2 p. 1, 14, 15 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r., prowadzi do wniosku, że ustawodawca i normodawca działający na podstawie i w granicach delegacji ustawowej celowo stworzyli prawo do lokalu mieszkalnego, jako chroniące najpełniej interes strażaka mianowanego na stałe. Przydział kwatery tymczasowej znacznie słabiej chroni interes strażaka; z zasady służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych strażaka w służbie przygotowawczej (zatem z założenia mniej przydatnego dla Państwowej Straży Pożarnej). Jedynie w szczególnych okolicznościach, wywołanych potrzebami służby, strażak przeniesiony do pełnienia służby w innej miejscowości, może otrzymać tymczasową kwaterę, mimo że nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego (ust. 2), bądź na okres oczekiwania na przydział lokalu mieszkalnego w nowym miejscu pełnienia służby- w tych sytuacjach przydział tymczasowej kwatery pomocniczo służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych strażaka, przeniesionego do pełnienia służby w innej miejscowości. Trafnie zatem Skarżący podnosi, że zaspokojeniu Jego potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy nie mógł służyć proponowany w piśmie z dnia [...] r. lokal mieszkalny, spełniający w istocie wszystkie przesłanki tymczasowej kwatery.
Komendant Wojewódzki wyprowadza z uregulowania zawartego w § 8 ust. 1 p. 2 rozporządzenia z 1997 r. błędny wniosek, że brak przeciwwskazań dla przeznaczenia na lokal mieszkalny w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy lokalu znajdującego się w budynku służbowym lub na terenie obiektu zamkniętego. W istocie bowiem pkt 2 zawarty w ustępie 1 § 8 określa jedną z wielu przesłanek umożliwiających wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, określonego w § 1 rozporządzenia. Odrębną regulację, określającą przesłanki decyzji o opróżnieniu tymczasowej kwatery, zawiera § 17 rozporządzenia z 1997 r. Z wyraźnej regulacji, zawartej w punkcie 3 § 17 wynika, że normodawca odrębnie regulował przesłanki decyzji o opróżnieniu: lokalu mieszkalnego ( § 8 ust. 1) bądź tymczasowej kwatery ( § 17) i na mocy wyraźnego odesłania wskazał wystąpienie okoliczności o których mowa jedynie w § 8 ust. 1 p. 1, 4-8 i 10. Także wyraźne wskazanie w § 13 ust. 1 in princ. rozporządzenia z 1997 r. wskazuje, że lokal mieszkalny, usytuowany w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, stanowić może jedynie tymczasową kwaterę w rozumieniu art. 74 ust. 2 ustawy i § 1 in fine tego rozporządzenia, nie zaś lokal mieszkalny w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy i § 1 in princ. rozporządzenia z 1997 r. Wykładnię taką potwierdza wynik wykładni z systematyki rozporządzenia z 1997 r., w którym § 1 rozporządzenia- do słowa "oraz"- wraz z §: 2, 3 ust. 3, § 4- 12 odnoszą się do lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy, zaś § 1 w części obejmującej słowa "Rozporządzenie reguluje... oraz szczegółowe zasady przydziału i opróżniania tymczasowych kwater" wraz z §: 13- 17 odnoszą się do tymczasowych kwater. Uregulowania § 3 ust. 1 i 2, §: 18- 20 zawierają zaś postanowienia ogólne.
Błędnie organ odwoławczy uznał, że sytuacja mieszkaniowa innych funkcjonariuszy nie ma znaczenia na tym etapie postępowania. W istocie bowiem naruszało zasadę uwzględniania z urzędu interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa) wydanie wobec 16 strażaków decyzji o wstrzymaniu wypłat równoważników pieniężnych dla każdego z nich w sytuacji, w której tak licznej grupie strażaków, mogących oczekiwać zaspokojenia swych praw podmiotowych do przydziału lokalu mieszkalnego, Komendant Powiatowy ofiarował propozycję przydziału jedynie dwu lokali mieszkalnych, mających nadto status tymczasowych kwater w rozumieniu art. 74 ust. 2 ustawy i § 13 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. Mimo, że organ administracji publicznej mógł zatem zaspokoić potrzeby mieszkaniowe jedynie dwu strażaków ( i to jedynie w zakresie, w jakim przepisy umożliwiały przydział tymczasowych kwater), Komendant pozbawił prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego aż 16 strażaków, których w dacie wydawania zaskarżonej decyzji zaspokoić w zakresie prawem przewidzianym nie był w stanie.
Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że "przekwalifikowanie tymczasowej kwatery na lokal mieszkalny... służy zapewnieniu przyszłym lokatorom zwiększonej ochrony prawnej wynikającej z przepisów ogólnych" (k. 18). Organ odwoławczy nie precyzuje, jaką zwiększoną ochronę prawną ma na uwadze i nie rozważa, czy przepisy ogólne (zapewne ustawa z dnia 21.6.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego- w dacie wydania zaskarżonej decyzji- Dz.U. 71/01/733 ze zm.; obecnie j.t. Dz.U. 31/05/266 - dalej uol) różnicują zakres ochrony prawnej osób korzystających z lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy i z lokali mieszkalnych mających status tymczasowych kwater w rozumieniu § 13 ust. 1 rozporządzenia z 1997 r. W istocie bowiem uol rozróżnienia takiego nie wprowadza.
Rozróżnienie takie wprowadza bowiem rozporządzenie z 1997 r., które odrębnie reguluje przesłanki decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego (§ 8 ust. 1) i tymczasowej kwatery (§ 17).
Ani zatem zmiana statusu lokalu ( w piśmie z [...] r. określanego "lokalem mieszkalnym", a w protokole z [...] r. kreślonego "drugą kwaterą tymczasową- k. 11 akt sądowych), gdy w dniu [...] r. i [...] r. ponownie postrzeganego jako "lokal mieszkalny", nie doprowadziła do zwiększenia ochrony prawnej Skarżącego ani innych strażaków. Przeciwnie- pogorszenie ochrony prawnej Skarżącego i 15 innych strażaków przejawiło się w pozbawieniu ich równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
O bezzasadności odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym normom zaludnienia, z pełnym wyposażeniem ( § 6 p. 5 rozporządzenia z 1998 r.) orzekać może organ administracji publicznej w sprawie o pozbawienie uprawnień do tego równoważnika. O wszczęciu takiego postępowania organ obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie ( art. 61 § 4 kpa), do czego w niniejszej sprawie nie doszło. Złożenie propozycji wynajęcia lokalu mieszkalnego ( w szerokim znaczeniu), nie było ofertą w rozumieniu art. 66 § 1 kc i jako taka nie obligowała strażaka do udzielenia odpowiedzi, która mogłaby rodzić skutki, określone w § 6 p. 5 rozporządzenia z 1998 r. Trafnie organ odwoławczy wskazuje, że dążenie Komendanta Powiatowego do przeprowadzenia postępowań wyjaśniających dla wnikliwego zbadania sytuacji mieszkaniowej każdego ze strażaków, oczekujących realizacji prawa podmiotowego do lokalu mieszkalnego i wyłonienia osób, których potrzeby mieszkaniowe są najpilniejsze (k. 17 akt sądowych), mieściło się w granicach praw i obowiązków organu I instancji, obowiązanego do prawidłowego zarządzania powierzonym mu mieniem. Jednakże skutkiem takiego postępowania mogło być jedynie skierowanie ofert do wybranych strażaków, a po ich przyjęciu, przydział ( in casu- tymczasowych kwater) i ewentualna odmowa uwzględnienia wniosków innych strażaków, których wniosków w danym postępowaniu nie można byłoby uwzględnić. Nie uprawniało to jednak organów administracji publicznej, by już na etapie postępowań wyjaśniających, przed skierowaniem w dobrej wierze ofert do dwu strażaków, niejako przy okazji- bez wszczęcia właściwych postępowań o cofnięcie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego- pozbawić tego prawa Skarżących, do których Komendant Powiatowy takich ofert nie był w stanie skierować.
Błędnie Skarżący przyjmuje, że "oświadczenie strażaka dla potrzeb przydziału lokalu mieszkalnego jest niepodważalne (k. 52 akt sądowych 4/II SA/Po 771/03). Oświadczenie to ma status dokumentu prywatnego; wobec braku w kpa przepisów o dokumentach prywatnych, stosować doń należy dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc i rpa ( Z. Janowicz "Kpa- komentarz" PWN 1999 s. 226 uw. 5). Dokument prywatny stanowi w postępowaniu administracyjnym dowód jedynie tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Ocena dokumentu prywatnego odbywa się w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów ( art. 80 kpa) i możliwe jest prowadzenie dowodów przeciwko dokumentowi prywatnemu.
Gdyby nawet nie podzielić w/w poglądów, to zauważyć należy, że zgodnie z § 6 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 stycznia 1998 r., który to przepis legł u podstaw skarżonego rozstrzygnięcia, po pierwsze; nie każda odmowa przyjęcia lokalu daje podstawę do wstrzymania wypłaty lub odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego lecz wyłącznie odmowa bezzasadna, a po wtóre propozycja objęcia lokalu składana strażakowi musi być realną.
Oznacza to, że w konsekwencji będzie pozbawione przymiotu "bezzasadnej" odmowa objęcia realnie możliwego do zamieszkania konkretnego lokalu.
Tymczasem skarżący zasadnie podnosi, że propozycja objęcia przez niego lokalu w sytuacji gdy o lokal starały się inne osoby, a które ostatecznie ten lokal uzyskały nie wyczerpuje hipotezy zawartej w omawianym przepisie normy prawnej. Tym bardziej, że zaskarżoną decyzję wydano już po tym jak jeden z proponowanych przez stronę lokali został już przyznany. Decyzje pozbawiające przedmiotowych uprawnień na tej tylko podstawie, iż nie przyjęli oni propozycji objęcia jedynie 2 lokali stanowi próbę nadużycia prawa,
Zauważyć także należy, iż prócz pisemnego oświadczenia R. W. z [...] r. Strona w odwołaniu od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego podnosiła także zobiektywizowane okoliczności uzasadniające odmowę.
Objęcie proponowanego lokalu,, choćby z racji położenia na terenie obiektu straży pożarnej w pobliżu składowania butli ze sprężonym gazem (wg. Stron - powietrze) w otoczeniu pomieszczeń gospodarskich, garaży, o znacznym natężeniu ruchu łączy się ze znaczną uciążliwością, którą w tym przypadku zwiększają częste wyjazdy alarmowe także w porach nocnych (wg. Oświadczeń bryg. M. G. to ok. 200 wyjazdów w roku dziennie i średnio 2 wyjazdy nocne w miesiącu). Tymczasem lokal mieszkalny nawet mający przymiot kwatery stałej powinien zapewniać możliwość niezakłóconego wypoczynku po pracy. Zamieszkanie w lokalu winno też być wolne od narażeń na potencjalne choćby zagrożenie. Organ orzekający nie wykazał przy tym czy ów lokal uzyskał pozwolenie na użytkowanie jako lokalu mieszkalnego.
Organy orzekające tych aspektów sprawy nie badały dokonując niekompletnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji także wadliwej wykładni prawa materialnego.
Tego typu niedociągnięcia skutkują z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) koniecznością orzeczenia jak w sentencji.
/-/P.Miładowski /-/ B.Popowska /-/P.Miładowski
KB/