II SA/PO 748/23

II SA/Po 748/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Jakub Zieliński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 49f-i
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200, 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 29 maja 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2024 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2023 roku Nr [...] w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia 20 kwietnia 2023 r. znak [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. (dalej PINB), decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr PINB [...]/2022, działając na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej Pb) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego zalegalizował właścicielom obiektu G. M. i J. M. budynek gospodarczy (kategoria obiektu III) zlokalizowany w K. przy ul. [...], na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (obręb P. ), o powierzchni zabudowy 13,70 m2, powierzchni użytkowej 10,23 m2 i kubaturze 31 m3.
Motywując rozstrzygnięcie PINB wskazał, że w dniu 19 maja 2022 r. zwrócono się do organu o sprawdzenie stanu technicznego budynku zlokalizowanego w K. przy ul. [...].
W dniu 7 lipca 2022 r. przeprowadzono kontrolę obiektu budowlanego podczas której stwierdzono, iż przedmiotowy budynek pełni funkcję kotłowni i ma wymiary 3,45 x 3,97 m i wysokość 2,25 m, ściany murowane z pustaków typu alfa, dach konstrukcji stalowej kryty blachą trapezową. W budynku zainstalowano piec na paliwo stałe - eko groszek, na którym jest brak tabliczki znamionowej. Właściciel obiektu podczas kontroli oświadczył, że moc pieca to 100 kW. Z pieca wyprowadzony jest przez dach komin stalowy o wysokości ok. 6-7 m. Budynek usytuowany jest w odległości 1,8 m od ogrodzenia zachodniego działki i ok. 5,75 m od budynku na działce sąsiada. Właściciele oświadczyli, że piec służy do ogrzewania szklarni w okresie zimowym oraz, że jego budowa została zakończona ponad 20 lat temu.
Organ I instancji ustalił, że na realizację przedmiotowego budynku inwestorzy nie uzyskali decyzji pozwolenia na budowę ani nie dokonali zgłoszenia.
Na wezwanie organu inwestorzy przedłożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wskazali, iż roboty budowlane przy budowie przedmiotowego budynku rozpoczęto w roku 1998, a zakończono w 1999 roku.
Następnie PINB dla miasta K. wystąpił z wnioskiem o udostępnienie materiałów z centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w postaci zdjęć lotniczych. W odpowiedzi poinformowano o braku zdjęć z lat 2000-2001 dla wskazanego obszaru. Ustalono, że najbliższe do wskazanego okresu dostępne są zdjęcia z 1997 i 2004 r. Na zdjęciach z 2004 r. dostępnych na stronie http://geoportal.k. .k. .eu widoczny jest budynek będący przedmiotem postępowania.
W dniu 21 października 2022 r. wezwano M. S. oraz K. M. do stawienia się w siedzibie organu celem przesłuchania w charakterze świadków w sprawie budowy przedmiotowego budynku. K. M. oświadczył, że jesienią 1998 roku wraz z M. S. zrobił wylewkę betonową pod ww. budynek, a latem 1999 roku postawiono mury. Oświadczył, że osobiście brał udział przy murowaniu obiektu, natomiast w budowie pokrycia dachowego już nie. M. S. potwierdził, że brał udział w budowie budynku pełniącego funkcję kotłowni w roku 1998-1999; jesienią 1998 roku wykonano posadzki, a w okresie wakacyjnym 1999 roku wymurowano ściany oraz pokrycie dachowe. Według wiedzy świadka komin został wykonany przez właściciela budynku.
Mając na uwadze powyższe okoliczności PINB wskazał, że jeśli od zakończenia budowy minęło co najmniej 20 lat, to zgodnie z art. 49 f Pb właściciel obiektu wykonanego w ramach samowoli budowlanej może ubiegać się o jego legalizację w trybie uproszczonym.
W dniu 17 listopada 2022 r. G. M. i J. M. złożyli wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego budynku gospodarczego.
PINB postanowieniem z dnia 13 grudnia 2022 r., nr PINB [...], nałożył na G. M. i J. M. obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, tj.: 1. oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego, 3. ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej, czy stan techniczny obiektu budowlanego: a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego w K. przy ul. [...], na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (obręb P. – w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Dalej PINB stwierdził, iż G. M. i J. M. wywiązali się z obowiązku nałożonego powyższym postanowieniem. Organ uznał, że dokumenty legalizacyjne są kompletne, a z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane wynika, że stan techniczny przedmiotowego obiektu nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz że pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. W związku z powyższym, na podstawie art. 49 i ust 1 pkt 1 Pb, organ orzekł o legalizacji spornego budynku.
Pismem z dnia 4 maja 2023 r. A. K. odwołał się od decyzji PINB i zarzucił jej naruszenie art. 49f Pb polegające na błędnym ustaleniu, że legalizowany obiekt powstał ponad 20 lat temu i stanowi obiekt budowlany a nie kotłownię; braku uzyskania przez organ dowodu określającego tytuł własności G. i J. M. i posłużenie się wyłącznie ich oświadczeniem; przyjęcie za podstawę orzeczenia błędnej ekspertyzy inż. Ł. K., który w swojej opinii nie zweryfikował prawidłowo stanu budynku, jak i nie odniósł się do kwestii komina, który zanieczyszcza środowisko i dom skarżącego. Skarżący zakwestionował również wiarygodność dowodu z zeznań świadków, w tym w szczególności wskazywane daty budowy spornego obiektu. A. K. zarzucił, że organ nie dokonał własnych ustaleń w tym zakresie, np. poprzez uzyskanie zdjęć lotniczych. Ponadto organ nie wziął pod uwagę licznych pism i zgłoszeń, które skarżący od wielu lat składa.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB ), decyzją z dnia 25 września 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 praz art. 104 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie dotyczy uproszczonej legalizacji budynku kotłowni wybudowanego przez wymaganego pozwolenia na budowę.
W pierwszej kolejności WINB odniósł się do kwestii rozbieżności w zakresie daty powstania budynków bowiem inwestorzy twierdzą, ze budynek powstał w latach 1998-1999, a skarżący (odwołujący) i jeden ze świadków wskazywali na lata 2004-2007. WINB pozyskał zdjęcia lotnicze przedmiotowej nieruchomości z 1997 roku oraz z 2004 roku. Zdjęcie lotnicze z 2004 r. ukazuje przedmiotową nieruchomość, na której znajdują się budynek mieszkalny, 4 szklarnie/tunele foliowe oraz przedmiotowy budynek pełniący funkcję kotłowni. Natomiast zdjęcie z 1997 r. ukazuje na przedmiotowej nieruchomości budynek mieszkalny oraz jeden tunel foliowy. Na obu powyżej wskazanych zdjęciach brak jest śladów aby działka nr [...] przy ul. [...] w K., była polem uprawnym słoneczników przed 2004 rokiem, na co w swym zeznaniu wskazał jeden ze świadków. Organ zwrócił uwagę, że zdjęcie z 1997 r. potwierdza, że nieruchomość ta była już zabudowana. Ponadto inwestorzy przekazali 3 fotografie opatrzone datą 31.05.1998 r., z których również nie wynika, by w tym czasie działka nr [...] była polem uprawnym. Ponadto w toku postępowania skargowego o znaku: [...], organ wojewódzki powziął informację, że budynek mieszkalny na działce [...], powstał na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę z 1991 roku. Organ odwoławczy wskazał, że w 2007 roku ujawniono budynek w ewidencji gruntów i budynków, co oznacza jedynie, że w tym okresie został on zmierzony geodezyjnie, natomiast brak zakreślenia spornego budynku na mapie z 2008 roku może wynikać z faktu, że mapa nie dotyczy działki nr [...], obręb P., będącej przedmiotem postępowania. Zwrócono uwagę, że zdjęcia przedłożone przez odwołującego przedstawiają ten sam stan co zdjęcie lotnicze z 2004 r. pozyskane przez organ. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę WINB zgodził się z organem I instancji, iż przedmiotowy budynek kotłowni powstał w okresie, na który wskazują jego inwestorzy. Zdaniem organu wojewódzkiego, w przedmiotowej sprawie zgromadzono dowody, które bez wątpienia wskazują iż inwestorzy w 1998 r. prowadzili na terenie swej nieruchomości gospodarstwo ogrodnicze, co uzasadniało pobudowanie budynku kotłowni w celu ogrzewania tuneli foliowych dla zapewnienia odpowiednich warunków hodowanym roślinom. Oznacza to, że organ I instancji prawidłowo zastosował uproszczoną procedurę legalizacyjną do przedmiotowego budynku pełniącego funkcję kotłowni, bowiem od zakończenia jego budowy upłynęło 20 lat.
Odnosząc się natomiast do zarzutów jakoby sporny budynek przez cały okres swego istnienia nie pełnił funkcji kotłowni, WINB wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym co do zasady nie mają znaczenia losy obiektu budowlanego (budynku, budowli) na przestrzeni lat. Najistotniejsze jest, że istniał on przez okres minimum 20 lat i istnieje do dziś, a jego stan techniczny - potwierdzony ekspertyzą – pozwala na zalegalizowanie go i użytkowanie w zamierzony przez inwestora sposób (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt: II SA/Po 458/22). W przedmiotowej sprawie od daty zakończenia budowy przedmiotowego budynku upłynęło ponad 20 lat. Oznacza to, że został spełniony najważniejszy warunek pozwalający na zastosowanie procedury uproszczonej legalizacji.
Dalej WINB zwrócił uwagę, że w związku z wydaniem przez PINB postanowienia z dnia 13 grudnia 2022 r. właściciele legalizowanego budynku przedłożyli żądane dokumenty legalizacyjne, takie jak oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, geodezyjną inwentaryzację powykonawczą oraz ekspertyzę techniczną z lutego 2023 r. sporządzoną przez mgr inż. Ł. K., zgodnie z którą przedmiotowy budynek jest w dobrym stanie technicznym, nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania, tj. jak kotłownia do ogrzewania szklarni w sezonie zimowym. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obie przesłanki określone w art. 49i ust 1 pkt 1 Pb, pozwalające na legalizację obiektu budowlanego w drodze uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a decyzja organu I instancji jest prawidłowa.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania WINB wyjaśnił, że w toku uproszczonego postępowania legalizacyjnego, organy nadzoru budowlanego mogą żądać przedłożenia jedynie tych dokumentów, które wskazane zostały przez ustawodawcę. Zatem, jeżeli inwestor samowoli budowlanej przedstawi dokumenty wskazane w przepisach prawa i odpowiadają one wymogom stawianym przez te przepisy, to organy nadzoru budowlanego stwierdzają wykonanie nałożonego obowiązku, co z kolei prowadzi do wydania decyzji legalizującej obiekt budowlany. Ponadto WINB wskazał, że osoba sporządzającą ocenę techniczną nie musi być biegłym sądowym, lecz konieczne jest by posiadała odpowiednie uprawnienia budowlane oraz była wpisana listę członków odpowiedniego samorządu zawodowego (art. 12 Pb). W kwestii zanieczyszczenia czy też zatrucia środowiska, WINB wyjaśnił, iż organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnień do działania w tym zakresie. Natomiast odnosząc się do kwestii szklarni, to organ wskazał, że nie stanowiły one przedmiotu prowadzonego postępowania. Końcowo WINB dodał, że roszczenia związane ze zniszczeniem elewacji budynku mogą być rozstrzygane przez sądy powszechne.
Następnie A. K., reprezentowany przez adw. T. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję WINB z dnia 25 września 2023 r., nr [...], zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono następujące zarzuty:
1. naruszenie art. 49h ust. 1 pkt 2 Pb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. brak przeprowadzenia weryfikacji merytorycznej przedłożonej w sprawie ekspertyzy technicznej stwierdzającej błędnie, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania tj. jako kotłowni, podczas gdy sporny budynek, jak i zainstalowany w nim kocioł oraz komin nie spełniają większości wymaganych prawem warunków i norm dla tego typu pomieszczeń i instalacji, a tym samym nie powinny być one w ogóle dopuszczone do użytkowania.
2. art. 49h ust. 2 Pb poprzez jego niezastosowanie pomimo wyraźnej niekompletności dokumentów legalizacyjnych, w tym w szczególności przedłożenia przez inwestora obarczonej błędami i wybrakowanej ekspertyzy technicznej, która zupełnie pomija wymogi dot. kotłowni i bezpodstawnie stwierdza przydatność spornego budynku do dalszego użytkowania jako kotłowni (tj. w dotychczasowy, jak i zamierzony sposób określony przez inwestora), podczas gdy rzeczona kotłownia nie spełnia większości wymaganych prawem warunków i norm dla tego typu pomieszczeń i tym samym nie pozwala na bezpieczne użytkowanie zgodne z tak określonym sposobem użytkowania.
3. art. 49i ust. 1 pkt 1 Pb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o legalizacji w przypadku, gdy dokumenty legalizacyjne były niekompletne i ta niekompletność nie została usunięta w toku postępowania,
4.art. 49f ust. 1 pkt 2 Pb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o legalizacji w przypadku, gdy inwestor nie wykazał, że od zakończenia budowy spornego obiektu upłynęło co najmniej 20 lat,
5. art. 49f ust. 3 Pb poprzez brak jego zastosowania tj. niestwierdzenie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, a co za tym idzie brak zabezpieczenia obiektu budowlanego oraz usunięcia stanu zagrożenia, pomimo wyraźnych przesłanek wskazujących na istnieje takiego stanu zagrożenia m.in. poprzez niespełnianie większości wymaganych prawem warunków i norm dla tego typu pomieszczeń, w tym norm przeciwpożarowych, jak również nadmierne zadymianie nieruchomości sąsiednich,
6. art. 7 ust. 1 pkt 1 Pb w zw. z § 72, § 136 i § 222 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie — poprzez ich niezastosowanie do oceny możliwości użytkowania spornego budynku jako kotłowni (tj. zgodnie z dotychczasowym i zamierzonym sposobem użytkowania określonym przez inwestora), pomimo oczywistego faktu, iż przepisy dotyczące pomieszczeń przeznaczonych do instalowania kotłów na paliwo stałe i pomieszczeń składu paliwa powinny być w tym przypadku uwzględnione zarówno w ekspertyzie technicznej, przedłożonej w toku sprawy przez inwestora, jak również w jej merytorycznej ocenie, dokonywanej przez organ, a tym samym budynek ten nie powinien zostać dopuszczony do użytkowania,
7. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i faktyczne wydanie decyzji przez WINB jeszcze przed umożliwieniem skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań
8. art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy w skutek braku podjęcia przez WINB wszelkich niezbędnych kroków w zakresie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, jak i dowolną jego ocenę, a nadto naruszenie zasady praworządności i niedopełnienie wymogów w zakresie faktycznego i prawnego uzasadnienia skarżonej decyzji.
Motywując skargę wskazano, że sporny budynek służy jego właścicielom jako nielegalna kotłownia (do także nielegalnie postawionych tuneli foliowych). Nie spełnia on jednak żadnych norm przewidzianych dla kotłowni, a znajdując się zaledwie 1,8 m od ogrodzenia skarżącego, przez za krótki, kończący się na wysokości okien budynku skarżącego przerdzewiały komin, powoduje silne zadymianie, groźne dla życia i zdrowia ludzkiego. Wskazano, że znajdująca się w budynku instalacja grzewcza, jak i budynek kotłowni (w zakresie m.in. braku odpowiedniej klasy odporności ogniowej dachu i przegród, w tym drzwi, brak odpowiedniego fundamentu pod kocioł, brak odpowiedniego komina) nie spełniają żadnych norm przeciwpożarowych. Zdaniem skarżącego nie można dopuścić do legalizacji, a tym samym dalszego legalnego użytkowania takiego obiektu budowlanego, który stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców.
Zdaniem skarżącego, przedstawiona ekspertyza, pomimo że formułuje wnioski korzystne dla inwestorów, nie spełnia wymagań określonych w przepisach dot. uproszonej legalizacji i tym samym nie może stanowić podstawy do wydania decyzji korzystnej dla inwestora. W szczególności zarzucono, że w ekspertyzie nie została poruszona kwestia oceny stanu technicznego kotłowni i komina odprowadzającego spaliny na nieruchomość skarżącego. Nie wzięto pod uwagę złego stanu technicznego komina, który jest przerdzewiały, a więc wykonany niezgodnie ze sztuką i obowiązującymi normami seria PN-EN 10088, nakazującymi instalację komina ze stali nierdzewnej, żaroodpornej lub żarowytrzymałej.
Skarżący zarzucił, że w ekspertyzie nie poruszono również zgodności budynku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022r., poz. 1225 dalej r.w.t.) np. § 72, § 136 ust. 3 r.w.t.
Wskazano, że inwestor nie wykazał 20-letniego okresu istnienia przedmiotowego obiektu na jego działce, a organ w tym zakresie nie przeprowadził rzetelnego postępowania dowodowego, czym naruszył wskazane w petitum skargi przepisy postępowania. Skarżący stwierdził, że na dzień wydania decyzji jedynym faktycznym dowodem na istnienie budynku jest zdjęcie lotnicze z 2004 r. (na którym na dodatek nie widać komina wychodzącego z budynku, co przekreśla możliwość uznania go za kotłownię), co zważywszy na wydanie decyzji w 2023 r. nie potwierdza spełnienia podstawowej przesłanki legalizacji.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja WINB z dnia 25 września 2023 r., nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja PINB w K. z dnia 20 kwietnia 2023 r. orzekająca o legalizacji G. M. i J. M. budynku gospodarczego (kategoria III, kotłownia) o powierzchni zabudowy 13,70 m2, powierzchni użytkowej 10,23 m2 i kubaturze 31 m3, położonego na działce ewid. Nr [...], obręb P., w K. przy ul. [...].
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego stanowiły przepisy art. 49f i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: Pb).
Przepisy Prawa budowlanego dopuszczają w określonych przypadkach możliwość legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych w ramach tzw. samowoli budowlanej, tj. bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia. Jedną z procedur legalizacyjnych jest uproszczone postępowanie legalizacyjne. Stosownie do art. 49f ust. 1 Pb w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia
- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.
Mając na uwadze wskazane wyżej przepisy oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgodzić należy się z organami nadzoru budowlanego obu instancji, iż budowa budynku gospodarczego o funkcji kotłowni wymagała od inwestorów uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 Pb w brzmieniu obowiązującym w dacie powstania obiektu), a decyzja taka nie została wydana. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron.
Z punktu widzenia art. 49f ust. 1 Pb ustalenie daty zakończenia budowy obiektu budowlanego ma zasadnicze znaczenie dla trybu postępowania legalizacyjnego, jaki winien być zastosowany przez organy. Dla wdrożenia uproszczonej procedury legalizacyjnej koniecznym jest ustalenie, czy budynek rzeczywiście powstał co najmniej 20 lat temu.
Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż budowa budynku kotłowni miała miejsce w latach 1998-1999. Z akt sprawy wynika bowiem, iż organ prowadził w tym zakresie szerokie postępowanie dowodowe, m.in. opierając się na zeznaniach świadków, jak i materiale fotograficznym. Z oświadczeń inwestorów J. i G. M. wynika, że fundamenty kotłowni wylane zostały w roku 1998, a budowę kotłowni ukończono w 1999 r. Inwestorzy wskazali, że tunele foliowe istniały już co najmniej w 1996 r. W 1998 r. odbyła się komunia ich syna, fotografie wykonane podczas tej uroczystości ukazują tunele foliowe na działce skarżących (k. [...] akt). Okoliczności powstania budynku kotłowni w powyższym okresie potwierdzili też świadkowie K. M. (k.[...]) oraz M. S. (k.[...]), którzy jednocześnie wskazali, że brali udział w budowie. Z kolei skarżący jak i świadek M. Ś. (k. [...]) wskazywali, że kotłownia powstała w 2004 r. Twierdzili, że w roku 1998 r. działka nr [...] stanowiła pole uprawne. Wobec tych rozbieżności organ odwoławczy pozyskał zdjęcia lotnicze przedmiotowej nieruchomości z 1997 r. oraz z 2004 r. W sprawie ustalono, że zdjęcie z roku 2004 ukazuje sporny budynek kotłowni w sąsiedztwie pozostałych zabudowań działki inwestorów: budynek mieszkalny, 4 szklarnie/tunele foliowe (k.[...]). Natomiast na fotografii z 1997 r. uwidoczniono na przedmiotowej działce budynek mieszkalny oraz jeden tunel foliowy – kotłownia wtedy jeszcze nie istniała (k.[...]). Niewątpliwie jednak działka nr [...] była już wówczas zagospodarowana i nie stanowiła pola uprawnego. Była wykorzystywana rolniczo lub ogrodniczo, do hodowli roślin, o czym świadczy istnienie tunelu foliowego. Między rokiem 1997 a 1998 wykonane zostały kolejne tunele foliowe, na co wskazują wspomniane fotografie z 1998 r. przedłożone przez inwestorów. Sąd podziela więc stanowisko organu odwoławczego, że kotłownia funkcjonalnie powiązana była z infrastrukturą ogrodniczą inwestorów i powstała w celu ogrzewania szklarni znajdujących się na działce nr [...], w okresie na jaki wskazują inwestorzy.
Należy podkreślić, że w ocenie Sądu organy podjęły należyte działania w zakresie gromadzenia materiału dowodowego z różnorodnych źródeł. Mając na uwadze przywołane wyżej zeznania świadków jak i pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zdaniem Sądu organy obu instancji zasadnie przyjęły, że sporny obiekt budowlany powstał w latach 1998-1999, co umożliwiało wdrożenie uproszczonej procedury legalizacyjnej.
Dalej należy wskazać, że przesłanki wydania decyzji o legalizacji w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego zostały określone w art. 49i ust. 1 pkt 1 Pb. Zgodnie z powołanym przepisem organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje decyzję o legalizacji, w przypadku gdy: (a) dokumenty legalizacyjne są kompletne lub ich niekompletność została usunięta zgodnie z postanowieniem, o którym mowa w art. 49h ust. 2, oraz (b) z ekspertyzy technicznej, o której mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3, wynika, że stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Zgodnie z art. 49g ust. 1 Pb w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia jego doręczenia. Przepis art. 49g ust. 2 Pb stanowi zaś, że do dokumentów legalizacyjnych, o których mowa w ust. 1, należą:
1) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;
2) geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektu budowlanego;
3) ekspertyza techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazująca, czy stan techniczny obiektu budowlanego:
a) nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz
b) pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
W niniejszej sprawie inwestorzy spełniając wymienione wyżej wymogi przy piśmie z dnia 14 marca 2023 r. przedłożyli następujące dokumenty:
1) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
2) geodezyjną inwentaryzację powykonawczą
3) ekspertyzę techniczną stanu technicznego obiektu budowlanego, sporządzoną przez mgr inż. Ł. K., który posiada uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno- budowlanej, data opracowania luty 2023 r.
Przedłożona przez inwestorów ekspertyza obejmowała ocenę elementów konstrukcyjnych obiektu. W wymienionym opracowaniu wskazano, że obiekt budowlany z uwzględnieniem wszystkich elementów, np. konstrukcji nośnej, pokrycia dachu, instalacji, jest w dobrym stanie technicznym. Elementy nośne obiektu takie jak: ściany fundamentowe, ściany budynku nie wykazują żadnych niekorzystnych zjawisk świadczących o nierównomiernym osiadaniu budynku, powstaniu nadmiernych rys, pęknięć bądź ugięć. W zakresie instalacji wskazano m.in., że obiekt zawiera instalacje centralnego ogrzewania z piecem C.O. opalanym paliwem stałym: eko-groszek o mocy 100 kW (zgodnie z informacją przekazaną przez inwestora - brak tabliczki znamionowej na przedmiotowym piecu). Instalacja wykonana z rur stalowych łączonych przez spawanie i doprowadzona docelowo do szklarni, stan dobry. Podobnie oceniono stan techniczny komina, jako dobry, bez braku uszkodzeń w konstrukcji. W powyższej ekspertyzie wnioski końcowe zgodnie przyjmują, iż ogólny stan techniczny obiektu jest dobry, nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne jego użytkowanie jako kotłowni do ogrzewania szklarni w sezonie zimowym.
Na podstawie przedstawionej dokumentacji, w tym opisanej ekspertyzy, organy nadzoru budowlanego przyjęły, że zostały spełnione przesłanki legalizacji spornego obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu stanowisko to było jednak przedwczesne.
Należy wskazać, że z uwagi na funkcję spornego obiektu budowlanego, związaną z dotychczasowym i zamierzonym sposobem użytkowania obiektu jako kotłowni ogrzewającej zimą tunele szklarniowe, ekspertyza techniczna sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania winna swoim zakresem obejmować również kwestie związane z oceną stanu technicznego instalacji grzewczej sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane o specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych. Należy wskazać, że rodzaje i specjalności uprawnień budowlanych określa ustawa Prawo budowlane oraz rozporządzenie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 kwietnia 2019 r. w sprawie przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 2019 poz. 831). Rodzaje i specjalności tych uprawnień decydują o zakresie prac projektowych lub robót budowlanych, które ma prawo wykonywać posiadająca je osoba. Uprawnienia w specjalności konstrukcyjno- budowlanej są odmienną kategorią od uprawnień w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych.
Zdaniem Sądu uzupełnienie sporządzonej w sprawie ekspertyzy o opinię osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia w zakresie instalacji cieplnych pozwoli dopiero na pełną ocenę tego, czy legalizowana kotłownia nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Ponadto, w ocenie Sądu kwestia oceny bezpieczeństwa użytkowania kotłowni wymaga od organu oceny spełnienia przez obiekt wymogów techniczno- budowlanych.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, iż w uproszczonej procedurze legalizacyjnej nie bada się zgodności z wymogami technicznymi określonymi w przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pogląd taki został wyrażony przykładowo w wyroku WSA w Olsztynie z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 173/22 (wyrok ten jest nieprawomocny). Następnie analogiczna teza znalazła swój wyraz wyroku WSA w Białymstoku z 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 845/22. W wyroku tym wskazano, że w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego, brak jest podstaw do żądania spełnienia innych wymogów niż te wynikające z przepisów prawa.
Z kolei w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej Prawo budowlane (druk nr 121, s. 43 i nast., dostępny na: https://www.sejm.gov.pl), wskazano, że w kwestii zachowania odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, przy uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie będą miały znaczenia warunki wynikające z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022, poz.1225), ponieważ przepis ten w ust. 1 stanowi, że: "(...) budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki (...)". Oznacza to, że dotyczy on obiektów, które powstaną, a nie tych, które już istnieją od co najmniej 20 lat. O ile więc przy uproszczonej legalizacji nie bada się kwestii odległości, to zdaniem Sądu przepisy nie zwalniają starych, istniejących od ponad 20 lat budynków, od zachowania warunków bezpieczeństwa, w tym zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego.
W ocenie Sądu regulacje art. 49g ust. 2 pkt 3 lit. b oraz art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. b Pb dotyczą ekspertyzy technicznej, którą przedłożyć musi podmiot chcący zalegalizować obiekt w trybie uproszczonym, niemniej istotne znaczenie ma zawarte w nich sformułowanie - ekspertyza ma rozstrzygać, czy "stan techniczny obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania". Wymogi w zakresie bezpieczeństwa, w tym przeciwpożarowego określają zaś przepisy wspomnianego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec tego organy nadzoru budowlanego w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym nie pomogą w swojej ocenie pomijać tych przepisów, skoro celem postępowania jest wykazanie, iż obiekt mimo powstania w ramach samowoli budowlanej jest bezpieczny w zakresie jego dotychczasowego lub zamierzonego sposobu użytkowania.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania ekspertyza techniczna powinna swoim zakresem obejmować ocenę bezpieczeństwa użytkowania obiektu kotłowni z uwzględnieniem § 135, 136 i 220 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. przepisów odnoszących się do kotłowni, pomieszczeń przeznaczonych do instalowania kotłów na paliwo stałe i budynków z instalacją ogrzewczą. W niniejszej sprawie, w ekspertyzie technicznej autorstwa mgr inż. Ł. K. brak jest wystarczającej oceny spełnienia wymogów bezpieczeństwa właściwych dla budynków kotłowni oraz w zakresie przepisów przeciwpożarowych. Ponadto wspomniany ekspert nie posiada odpowiednich uprawnień budowlanych, wymaganych do oceny bezpieczeństwa instalacji cieplnych. Wobec tego koniecznym jest uzupełnienie znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy i ponowna jej ocena przez organy nadzoru budowlanego pod kątem możliwości zalegalizowania obiektu kotłowni w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Reasumując Sąd uznał, że skarga A. K. w części, w której zarzucała wadliwość sporządzonej ekspertyzy technicznej okazała się zasadna. Brak sporządzenia tejże ekspertyzy technicznej przez osobę o odpowiednich uprawnieniach w zakresie bezpiecznego użytkowania kotłowni świadczy o przedwczesnym orzeczeniu o legalizacji spornego obiektu, opartym o niepełny materiał dowodowy, czym organy naruszyły art. 49g ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. b Pb w zw. z art. 7, 77§ 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.
Wobec tego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm. dalej P.p.s.a.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji WINB i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt I wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę organy będą miały na uwadze rozważania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności co do konieczności uzupełnienia ekspertyzy technicznej.
O kosztach postępowania Sad orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, na które składają się: 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego - wynagrodzenia reprezentującego skarżącego adwokata, ustalonego w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 z późn. zm.) (pkt II wyroku).
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 28 marca 2024 r., w oparciu o art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327).