II SA/PO 743/24

II SA/Po 743/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Robert Talaga
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 127
art. 67 ust. 2, art. 74 ust. 1 i 1a, art. 76 ust. 2 i 4, art. 78 ust. 1 i 3, art. 81 pkt 2
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 336
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1869
art. 173 ust. 1
Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję W. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 28 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę
Uzasadnienie
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją z dnia 17 czerwca 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 78 ust. 1 i ust. 3, art. 79 ust. 3, art. 81 pkt 2 i art. 83 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2024 r., poz. 127; dalej: "u.P.S.P.), art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "K.p.a.") oraz art. 710 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.; dalej: "K.c."), odmówił st. ogn. G. C. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia wydania decyzji.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że st. ogn. G. C. jest mianowany na stałe na stanowisku starszego operatora sprzętu w Jednostce Ratowniczo-Gaśniczej nr [...] w K.. W dniu 26 stycznia 2024 r. strażak złożył oświadczenie mieszkaniowe, z którego wynika, że mieszka wraz z żoną L. C. oraz synami M. i B. C. w lokalu mieszkalnym położonym w R. przy ul. [...], będącym własnością rodziców strażaka, tj. I. i A. C.. Wobec tego pismem z dnia 23 kwietnia 2024 r. zwrócono się do st. ogn. G. C. o podanie ilości oraz powierzchni mieszkalnych (powierzchni pokoi) poszczególnych pomieszczeń, znajdujących się w domu podanym w oświadczeniu mieszkaniowym. W dniu 2 maja 2024 r. do organu I instancji wpłynęła odpowiedź, z której wynika, że st. ogn. G. C. wraz z 3 członkami rodziny posiada udostępnione do użytkowania dwa pokoje o powierzchni 15,98 m2 (4,15 m x 3,85 m) oraz 13,26 m2 (2,55 m x 5,2 m) oraz wspólną z rodzicami łazienkę i kuchnię.
Biorąc pod uwagę powyższe powierzchnie mieszkalne zdaniem organu I instancji lokal mieszkalny, w którym strażak zamieszkuje wraz z członkami rodziny, spełnia normy zaludnienia - zaspokaja w pełni potrzeby mieszkaniowe jego oraz jego rodziny. Uwzględniając treść art. 710 k.c. należy przy tym stwierdzić, że strażak posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, którym jest umowa użyczenia, na podstawie której strażak lokal ten zamieszkuje. Z art. 78 ust. 1 ustawy o u.P.S.P. wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje strażakowi, gdy on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych nie tylko prawo własności oznacza spełnienie przesłanki "przysługiwania tytułu prawnego" oraz "posiadania" na jego podstawie lokalu mieszkalnego warunkującego przyznanie świadczenia, bowiem fakt korzystania z lokalu na podstawie umowy użyczenia również skutkuje posiadaniem przez skarżącego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Okoliczności przedmiotowej sprawy jednoznacznie wskazują, że strażak lokal zajmuje na podstawie dorozumianej umowy użyczenia (oddania lokalu do korzystania), której zawarcie wynika z faktu niesprzeciwiania się właściciela do korzystania przez strażaka i jego członków rodziny z lokalu. Korzystanie przez strażaka z lokalu ma charakter długotrwały, nie jest jednorazowe czy okazjonalne.
W odwołaniu z dnia 27 czerwca 2024 r. do Komendant Państwowej Straży Pożarnej w P. G. C. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz zwrot na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 78 u.P.I.S.
W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że pojęcie tytułu prawnego nie zostało zdefiniowane w ustawie, natomiast przywołane przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenie NSA nie ma mocy zasady prawnej, w szczególności, że kwestia umowy użyczenia jest traktowana różnie w orzecznictwie, jak również w praktyce różnych jednostek. Zdaniem odwołującego nie można zgodzić się z takim zapatrywaniem organu, że tytułem prawnym posiadania lokalu jest każda umowa, na podstawie której lokal znajduje się we władaniu danej osoby. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że ustawodawca posługując się w cytowanym przepisie terminem "posiadanie" nie odnosi tego pojęcia do "posiadania" w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Odmienna wykładnia art. 78 ust. 1 u.P.S.P. ograniczałaby prawo strażaków do otrzymania przedmiotowego świadczenia wyłącznie do sytuacji, gdy strażak wszedłby w posiadanie lokalu mieszkalnego w drodze czynu niedozwolonego, czyli zajmowałby lokal w drodze samowolnego zajęcia bez tytułu prawnego. Zatem przy założeniu racjonalności ustawodawcy, termin "tytuł prawny", o którym mowa w art. 78 ust. 2, należy rozumieć jako umowę dającą strażakowi prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym, a nie tylko możliwość faktycznego z niego korzystania, co jest odmiennym stanem, na skutek prawa pochodnego od własności. Skoro odwołujący korzysta z pomieszczeń mieszkalnych w domu należącym do swoich rodziców, to tym samym spełnia przesłankę braku zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej, co warunkuje przyznanie mu warunkowego świadczenia. Nie jest bowiem posiadaczem domu ani samodzielnego lokalu mieszkalnego, lecz faktycznie korzysta z części pomieszczeń w domu dzięki dobrej woli swoich rodziców. Umowa użyczenia nie stanowi tytułu prawnego w rozumieniu u.P.S.P., bowiem taki przysługuje rodzicom odwołującego jako właścicielom. Z racji braku posiadania przedmiotowego tytułu prawnego, odwołującemu nie przysługuje także żadna ochrona prawna, która przysługiwałyby właścicielowi czy najemcy, odwołujący nie może również swobodnie dysponować lokalem i dokonywać w nim jakichkolwiek zmian czy udogodnień bez wiedzy i zgodny swoich rodziców.
Dodatkowo zdaniem odwołującego należy odnieść się do treści Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej i do Konstytucji RP gwarantującej m.in. równość wobec prawa, bowiem to w treści obowiązującego Rozporządzenia wskazane są widełki norm zaludnienia, które np. nie występują w przypadku innych służb. Takie podejście ustawodawcy w tym przypadku różnicuje osoby będące w analogicznej sytuacji i mające identyczne uprawnienia. Odwołujący nie może również zgodzić się, że spełnia również normy zaludnienia, co najmniej w jej maksymalnej wysokości. Skoro bowiem posiada zgodnie z tym przepisem prawo do norm w wysokości 40 metrów to powyższe nie jest zrealizowane w jego przypadku.
Komendant Państwowej Straży Pożarnej w P. decyzją z dnia 28 sierpnia 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ I instancji prawidłowo przyjął istnienie pomiędzy właścicielami domu zajmowanego przez odwołującego, a nim samym umowy użyczenia, która stanowi tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 78 ust. 1 u.P.S.P. Jak wskazuje w tym zakresie jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych. jako umowę użyczenia należy kwalifikować również długotrwałe udostępnienie lokalu (domu) mieszkalnego do korzystania, zwłaszcza mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny. Do zawarcia takiej umowy zazwyczaj dochodzi w sposób dorozumiany. Dla ważności umowy użyczenia nie jest bowiem wymagane zachowanie formy pisemnej. Stanowisko powyższe znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II PZP 6/12, Sąd Najwyższy stwierdził, że "posiadanie lokalu mieszkalnego" wyłączające prawo do równoważnika może wynikać nie tylko z tytułów prawnych mających swe źródło w prawie rzeczowym (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.) ale też ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. umów cywilnoprawnych - takich jak np. najem, użyczenie). W wyroku z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt I SK 1/00, Trybunał Konstytucyjny zwrócił natomiast uwagę, że zastępcze formy realizacji prawa do lokalu mieszkalnego nie stanowią dodatkowego przywileju z racji jedynie posiadania statusu funkcjonariusza, a w związku z tym ich uruchomienie nie jest potrzebne w razie posiadania przez niego odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu do niego. Z tych względów przyjąć należy, że jeżeli zajmowany na podstawie umowy użyczenia lokal odpowiada normie powierzchniowej przysługującej funkcjonariuszowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza są zaspokojone. W konsekwencji nie spełnia on niezbędnego warunku do uzyskania prawa do lokalu, a w następstwie tego także do zastępczych form pomocy, w tym prawa do przedmiotowego równoważnika. Przytoczony w argumentacji odwołującego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. akt SA/Ol 346/08, który miał uzasadniać stanowisko przeciwne, został natomiast uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1222/08, a w konsekwencji wyeliminowany z obrotu prawnego.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie organ I instancji prawidłowo ustalił powierzchnię mieszkalną zajmowaną przez strażaka i jego rodzinę oraz fakt spełnienia w tym zakresie norm mieszkalnych określonych w ustawie. Jak wskazuje art. 76 ust. 2 u.P.S.P., strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. W sprawie bezspornym jest, że odwołującemu przysługują 4 normy mieszkaniowe, a zatem wartość od 28 do 40 m2. Jak wynika z oświadczenia samego odwołującego, pokoje, które zajmuje wraz z rodziną mają łącznie powierzchnię 29,24 m2, a co za tym idzie, mieszczą się w przedziale ustawowym.
Reasumując, odwołujący zamieszkuje ze swoją rodziną w części budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w R., która to miejscowość jest miejscowością pobliską pełnienia służby na podstawie umowy użyczenia. Okoliczność na stanowi spełnienie ustawowego warunku z art. 78 ust. 1 u.P.S.P., co wyklucza dopuszczalność przyznania równoważnika pieniężnego.
W skardze z dnia 25 września 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 8 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 78 u.P.S.P.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ odwoławczy całkowicie pominął jego rozważania w zakresie braku posiadania jakiejkolwiek ochrony prawnej z racji korzystania z pomieszczeń na podstawie umowy użyczenia, czy też braku prawa do dokonywania jakichkolwiek zmian czy udogodnień bez wiedzy i zgody rodziców. Takiej formy użytkowania nie sposób zatem uznać za posiadanie tytułu prawnego w myśl art. 78 ust. 1 u.P.S.P. i to tym bardziej, że zapatrywanie prezentowane przez organy obu instancji prowadzi de facto do rozszerzenia katalogu członków rodziny, o których mowa w ustawie, co jest zdaniem skarżącego niedopuszczalne i stanowi nadinterpretację prawa czy nawet jego tworzenie wbrew woli ustawodawcy. Ponadto organ pominął także poruszoną przez odwołującego kwestię celu, dla którego ustawodawca przewidział możliwość udzielenia strażakom pewnego przywileju finansowego. W tożsamy sposób organ nie odniósł się do kwestii równości wobec prawa, bowiem obowiązujące strażaków "widełki" norm zaludnienia nie występują w przypadku innych służb, co jest nieuzasadnionym różnicowaniem osób posiadających identyczne uprawnienia, jak również do kwestii nie wypełnienia przez skarżącego norm zaludnienia w pełni, bowiem przysługują mu normy zaludnienia od 28 do 40 m2, zaś on oraz jego rodzina zamieszkują na zaledwie 29,24 m2, co być może uzasadnia wypłatę równoważnika przynajmniej w proporcjonalnie pomniejszonym zakresie, co także wymaga rozpatrzenia i ewentualnego rozważenia.
Odwołujący powtórzył także argumentację zawartą w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Kontroli Sądu poddano decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia 28 sierpnia 2024 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia 17 czerwca 2024 r., nr [...]
Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do uprawnienia strażaków do lokalu mieszkalnego.
Zgodnie z art. 74 ust. 1 tej ustawy zasadą jest, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Przy czym członkami rodziny strażaka, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający ze strażakiem we wspólnym gospodarstwie domowym: 1) małżonek; 2) dzieci, o których mowa w art. 67 ust. 2; 3) rodzice strażaka i jego małżonka będący na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek, inwalidztwo albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i macochę oraz osoby przysposabiające (art. 75 u.P.S.P.). Natomiast za dzieci uważa się dzieci własne, dzieci małżonka, dzieci przysposobione, dzieci przyjęte na wychowanie, które: 1) nie przekroczyły 18 roku życia, a w razie uczęszczania do szkoły – 24 lat albo 25 lat, jeżeli odbywają studia w szkole wyższej, a ukończenie 24 lat przypada na ostatni lub przedostatni rok studiów, albo 2) posiadają całkowitą niezdolność do pracy oraz niezdolność do samodzielnej egzystencji lub posiadają całkowitą niezdolność do pracy, przed osiągnięciem wieku, o którym mowa w pkt 1 (art. 67 ust. 2 u.P.S.P.).
Jeżeli w miejscowości, w której strażak mianowany na stałe pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, strażak może otrzymać kwaterę tymczasową na okres pełnienia służby w tej miejscowości (art. 74 ust. 1a ustawy).
Przepis art. 76 ust. 2 ustawy stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym strażakowi normom zaludnienia. Przysługująca strażakowi i każdemu z członków jego rodziny norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. W przypadku gdy nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących norm zaludnienia, w sytuacjach określonych w art. 76 ust. 4 ustawy, strażakowi można przydzielić lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej:
1) mniejszej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia, jeżeli wyrazi on na to pisemną zgodę lub wystąpi z odpowiednim wnioskiem, przy czym przydział takiego lokalu nie pozbawia strażaka prawa do uzyskania lokalu o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługującym mu normom zaludnienia;
2) większej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia, jeżeli okoliczności tego wymagają oraz za zgodą bezpośredniego przełożonego organu właściwego do wydania decyzji w sprawie przydziału lokalu.
Z art. 81 pkt 2 ustawy wynika z kolei, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi:
1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 80 (tj. otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu – uw. własna Sądu),
2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy;
3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2;
4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo domu stanowiącego odrębną nieruchomość, o których mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 82 ust. 1.
Instytucja równoważnika za brak lokalu mieszkalnego została natomiast unormowana w art. 78 ustawy. Przepis ten stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5 (ust. 1). Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia (art. 78 ust. 3 ustawy).
Z powyższego wynika, że prawo strażaka do lokalu mieszkalnego może zostać zrealizowane na kilka sposobów – przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, bądź tez przez przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Prawo strażaka do lokalu mieszkalnego realizowane jest przy tym przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu mieszkalnego należącego do jednego z zasobów będących w dyspozycji podmiotów wskazanych w art. 76 ust. 1, a dopiero w dalszej kolejności przez przyznanie świadczenia pieniężnego.
Z powyższego wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do strażaka nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Ma więc charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali, o których mowa w art. 76 ust. 1 u.P.S.P., i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 74. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że strażakowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 81 u.P.S.P. (Krystyna Kwapisz-Krygel, Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej. Komentarz; LexisNexis 2014, komentarz do art. 78).
Zatem, gdy strażak lub jego małżonek posiadają w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej strażakowi powierzchni mieszkalnej zgodnie z art. 81 pkt 2 ustawy, strażakowi nie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego i nie posiada on także uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organy rozstrzygające w sprawie zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia wydania decyzji przez organ I instancji. Z oświadczenia mieszkaniowego złożonego w dniu 25 stycznia 2024 r. przez skarżącego wynika bowiem, że od dnia 3 maja 1978 r. mieszka on w domu położonym w R. przy ul. [...], który należy do jego rodziców. Skarżący pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z małżonką oraz dwójką synów (22 lata i 15 lat na moment składania oświadczenia). Z wyjaśnień złożonych przez skarżącego w dniu 30 kwietnia 2024 r. wynika przy tym, że rodzice skarżącego udostępnili skarżącemu i jego rodzinie do wyłącznego użytkowania dwa pokoje znajdujące się w tym domu, jeden o pow. około 16 m2 (4,15 x 3,85 m, a więc 15,97 m2), a drugi o pow. około 13 m2 (2,55 x 5,2 m, a więc 13,26 m2). Łazienka oraz kuchnia są wspólne. Pozostała część domu zajmowana jest przez rodziców.
Tymczasem przysługująca strażakowi i każdemu z członków jego rodziny norma zaludnienia lokalu mieszkalnego wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym (art. 76 ust. 2 u.P.I.S.). Z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie przydziału i zwalniania lokali mieszkalnych oraz kwater tymczasowych przysługujących strażakom Państwowej Straży Pożarnej, a także warunków zamiany lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2005 r., nr 241, poz. 2035; dalej: "rozporządzenie ws. lokali mieszkalnych") wynika, przy tym, że strażakowi i każdemu członkowi jego rodziny przysługuje po jednej normie zaludnienia.
Skoro więc wynikająca z przepisów norma zaludnienia dla rodziny skarżącego wynosi od 28 m2 do 40 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym, a skarżący wraz z rodziną ma do wyłącznego użytkowania dwa pokoje o łącznej powierzchni 29,24 m2, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie należy się.
Odnosząc się przy tym do argumentacji skarżącego, że skoro górna granica normy zaludnienia dla jego rodziny wynosi 40 m2, to powinien mieć wypłacony równoważnik w proporcjonalnej wysokości wskazać należy, że ustawa nie przewiduje proporcjonalnego ustalenia równoważnika. Z przytoczonych na wstępie regulacji wynika bowiem, że fakt, iż organ może przyznać strażakowi lokal mieszkalny o powierzchni spełniającej normę większą niż 7 m2, wynoszącą do 10 m2 na osobę, nie skutkuje uprawnieniem strażaka do żądania lokalu o takiej powierzchni. Granice normy od 7 do 10 m2 zostały przez ustawodawcę określone w celu umożliwienia organowi sprawnej realizacji obowiązku przydzielenia lokalu, co potwierdza treść art. 76 ust. 4 ustawy (wprowadzającego dalej idące rozwiązanie w zakresie norm powierzchni lokalu) i nie tworzą one po stronie strażaka uprawnienia do żądania lokalu spełniającego maksymalną normę 10 m2 powierzchni mieszkalnej na osobę. Jeżeli zatem organ dysponuje w danej miejscowości lokalem o powierzchni spełniającej normę 7 m2 i przyzna strażakowi lokal o takiej powierzchni, jego prawo do lokalu mieszkalnego zostanie zrealizowane prawidłowo. Co za tym idzie, jeżeli strażak posiada tytuł prawny do lokalu w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej i spełniona jest norma zaludnienia od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej (lub jej odpowiednia wielokrotność w zależności od liczby członków rodziny), równoważnika pieniężnego nie przyznaje się.
Niezasadna jest także argumentacja skarżącego wskazująca, że obowiązujące strażaków "widełki" norm zaludnienia nie występują w przypadku innych służb, co jest nieuzasadnionym różnicowaniem osób posiadających identyczne uprawnienia. Po pierwsze, wskazywane przez skarżącego w treści odwołania i skargi Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej zostało zastąpione w dniu 24 grudnia 2005 r. przez wskazane powyżej rozporządzenie ws. lokali mieszkalnych. Po drugie, brak takich "widełek" wcale nie działałby przecież na korzyść funkcjonariuszy zatrudnionych w innych służbach. W przypadku braku widełek równoważnik pieniężny nie przysługiwałby bowiem w przypadku posiadania tytułu prawnego do jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, nawet mniejszego, niż wskazują widełki wskazane w u.P.I.S. Po trzecie, funkcjonariuszy Policji, funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz funkcjonariuszy Służby Więziennej także obowiązuje norma zaludnienia od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym, co wynika z § 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2024 r., poz. 519), § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2375) oraz art. 173 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1869).
Odnosząc się w końcu do zarzutów skarżącego zmierzających do wykazania, że zamieszkiwanie w domu należącym do jego rodziców nie spełnia przesłanki posiadania w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego tytułu prawnego wskazać należy, że stanowisko sądów administracyjnych jest w tej kwestii jednolite.
Jakkolwiek użyte w art. 78 ust. 1 ustawy sformułowanie "nie posiada" nie odnosi się do posiadania w rozumieniu art. 336 K.c., to jednak należy je utożsamiać z pojęciem "nie ma", "nie dysponuje". W tym sensie nie ulega wątpliwości, że skarżący ma (posiada) lokal mieszkalny, do którego ma tytuł prawny w rozumieniu art. 78 ust. 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jednak, że o ile nawet art. 78 ust. 1 ustawy dotyczyłby "posiadania" w rozumieniu art. 336 K.c., to władztwo nad rzeczą przybiera postać posiadania i dzierżenia. Posiadanie to władanie rzeczą "dla siebie" i zamiar ten odróżnia posiadacza od dzierżyciela. Dzierżenie polega na władaniu rzeczą dla innej osoby, na wykazywaniu woli władania rzeczą za kogo innego (art. 338 K.c.). Prekarzysta, czyli korzystający z rzeczy na zasadach grzecznościowych, ma także status dzierżyciela, bowiem włada rzeczą za posiadacza (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 726/17).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, ale także inne sądy wojewódzkie, nie podzieliły przy tym stanowiska wyrażonego w powoływanym przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 346/08, w którym wskazano, że termin "tytuł prawny", o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy, należy rozumieć jako umowę dającą strażakowi prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym, a nie tylko możliwość faktycznego z niego korzystania. Zdaniem tut. Sądu odnoszenie pojęcia "tytuł prawny", użytego przez ustawodawcę w art. 78 ust. 1 ustawy jedynie do przypadków władania przez funkcjonariusza lokalem mieszkalnym na podstawie tytułu własności lub innego tytułu opartego na ograniczonym prawie rzeczowym, nie znajduje uzasadnienia. Ustawodawca posłużył się ogólnie pojęciem "tytuł prawny", dlatego dokonując wykładni tego przepisu nie można dokonywać jakiegokolwiek "różnicowania" tego pojęcia zgodnie z zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguere (łac. czego prawo nie rozróżnia, tego nie należy rozróżniać). W kontekście omawianej regulacji należy zatem przyjąć, że chodzi o każdy rodzaj władztwa strażaka nad lokalem mieszkalnym (domem), wynikający zarówno ze stosunku prawnorzeczowego, jak również obligacyjnego, jakim jest np. umowa użyczenia. To, że umowa użyczenia stanowi tytuł prawny w rozumieniu art. 78 ust. 1 ustawy znajduje również potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1222/08, w którym Sąd – uchylając ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – uznał, że zamieszkiwanie strażaka w części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie umowy użyczenia stanowi spełnienie ustawowego warunku z art. 78 ust. 1 ustawy posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, ponieważ w wyniku tego posiadania – jako stanu faktycznego ukształtowanego umową użyczenia – strażak zamieszkuje w miejscu pełnienia służby.
Okoliczności przedmiotowej sprawy jednoznacznie wskazują, że skarżący zajmuje pokoje w domu rodzinnym na podstawie dorozumianej umowy użyczenia (oddania lokalu do korzystania), której zawarcie wynika z faktu niesprzeciwiania się właściciela do korzystania przez strażaka i jego członków rodziny z lokalu. Korzystanie przez strażaka z lokalu ma przy tym charakter długotrwały (od. 1978 r.), nie jest jednorazowe, czy też okazjonalne. Jako umowę użyczenia należy kwalifikować również długotrwałe udostępnienie lokalu (domu) mieszkalnego do korzystania, zwłaszcza mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny. Do zawarcia takiej umowy zazwyczaj dochodzi w sposób dorozumiany. Dla ważności umowy użyczenia nie jest bowiem wymagane zachowanie formy pisemnej. Jak słusznie przy tym wskazał organ odwoławczy, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt I SK 1/00, wypowiadając się o prawie funkcjonariuszy Policji do lokalu mieszkalnego podkreślił, że zastępcze formy realizacji prawa do lokalu mieszkalnego nie stanowią dodatkowego przywileju z racji jedynie posiadania statusu funkcjonariusza, a w związku z tym ich uruchomienie nie jest potrzebne w razie posiadania przez niego odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu do niego. Z tych względów przyjąć należy, że jeżeli zajmowany na podstawie umowy użyczenia lokal odpowiada normie powierzchniowej przysługującej funkcjonariuszowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza są zaspokojone. W konsekwencji nie spełnia on niezbędnego warunku do uzyskania prawa do lokalu, a w następstwie tego także do zastępczych form pomocy, w tym prawa do przedmiotowego równoważnika.
Za pozbawioną racjonalnych podstaw należy także uznać argumentację, jakoby zaprezentowana przez organy i Sąd wykładnia art. 78 ust. 1 u.P.S.P. ograniczała prawo strażaków do otrzymania przedmiotowego świadczenia wyłącznie do sytuacji, gdy strażak wszedłby w posiadanie lokalu mieszkalnego w drodze czynu niedozwolonego. Funkcjonariusze Straży Pożarnej mogą bowiem pochodzić z różnych miast i przydział mieszkania, a w dalszej kolejności równoważnik pieniężny jest głównie dla tych strażaków, którzy zmieniają swoje centrum życiowe z uwagi na służbę (np. urodzili się w jednym mieście i dotychczas w nim mieszkali, ale wstąpili do służby w odległej miejscowości).
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.