II SA/Po 74/25

II SA/Po 74/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Walentyna Długaszewska
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 16 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga R. B. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB" lub "organem II instancji") z dnia 6 grudnia 2024 r., nr [...]. W postanowieniu tym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla powiatu [...] (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 14 października 2024 r., nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprawa dotyczy prawidłowości prowadzenia robót budowalnych związanych z budową drogi dojazdowej do działek nr ew. [...], [...] i [...] w Ż., gm. K. oraz placu manewrowo-postojowego na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] w Ż., gm. K.. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: bazy CBOSA, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.
Skarżący jest właścicielem prywatnego lotniska cywilnego w Ż.. W sprawie inwestora toczy się postępowanie legalizacyjne związane z budową obiektu budowlanego, na podstawie jego wniosku z dnia 2 października 2023 r. Z ustaleń PINB wynika, że inwestor rozpoczął budowę hangaru nie posiadając pozwolenia na budowę. Budowa tego obiektu została wstrzymana ostatecznym postanowieniem WINB z dnia 12 września 2023 r., nr [...] Następnie inwestor zwrócił się z wnioskiem o zalegalizowanie prowadzonych przez niego działań. Do dnia 30 sierpnia 2024 r. miał przedłożyć dokumentację legalizacyjną.
Dnia 17 lipca 2024 r. odbyła się kontrola na działkach należących do inwestora. W toku oględzin stwierdzono, że poza działkami objętymi wnioskiem o legalizację, na sąsiednich działkach, tj. [...], [...] oraz [...] znajduje się droga dojazdowa wewnętrzna oraz plac manewrowo-postojowy na działkach nr ew. [...].
Pismem z dnia 16 września 2024 r. Burmistrz Miasta i Gminy zwrócił się do WINB o dokonanie kompleksowej oceny legalności budowy lotniska cywilnego w Ż., gm. K.. Sprawa została przekazana do PINB, zgodnie z właściwością.
PINB przeprowadził kontrolę w dniu 2 października 2024 r. Podczas kontroli ustalił, że droga dojazdowa i plac manewrowo-postojowy rzeczywiście istnieją. Inwestor oświadczył, że to on zrealizował ww. obiekty, a przystąpił do tego w 2022 r. Według relacji inwestora, nie jest to droga, tylko utwardzony pas dojazdowy dla straży pożarnej do zabudowań lotniska cywilnego. Zarząd Dróg Publicznych w [...] nie uzgadniał realizacji zjazdu z drogi publicznej (ul. [...] w Ż..
PINB ustalił krąg stron postępowania i w piśmie z dnia 14 października 2024 r. zawiadomił je o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności pobudowania drogi dojazdowej oraz placu manewrowo-postojowego.
Postanowieniem z dnia 14 października 2024 r., nr [...], PINB nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie drogi dojazdowej na działkach nr ew. [...], [...] oraz [...] oraz placu manewrowo-postojowego na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] w Ż. , gm. K.. Ponadto PINB poinformował inwestora o możliwości złożenia wniosku o zalegalizowanie ww. obiektów oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu postanowienia PINB podniósł, że inwestor nie przedłożył nigdy uprzednio uzyskanego pozwolenia na budowę, a także nie informował o uzyskaniu takowego. Jak wynika z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725, zwanej dalej "p.b."), rozpoczęcie robót budowlanych jest możliwe po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę. Zdaniem PINB, należało podjąć działania na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 p.b.
Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika – ad K. – wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i nakazanie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie drogi dojazdowej oraz placu manewrowo-postojowego, realizowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy, podczas gdy obiekty zakwalifikowane przez organ I instancji jako te obiekty w rzeczywistości stanowią utwardzenie terenu, w związku z czym nie wymagają dla realizacji pozwolenia na budowę ani zgłoszenia budowy;
2) art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o droga publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320, zwanej dalej "u.d.p.") poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że utwardzenia na ww. działkach stanowią drogę, podczas gdy drogą jest budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych lub drogowych obiektów inżynierskich, stanowiących całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym, których to cech przedmiotowe utwardzenie nie posiada, a zatem nie może ono być zakwalifikowane jako droga, w tym droga dojazdowa;
3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz błędną ocenę materiału dowodowego, polegające na przyjęciu, że na działkach została wykonana droga dojazdowa, podczas gdy obiekt, który organ I instancji kwalifikuje jako drogę, stanowi utwardzenie i nie spełnia parametrów drogi;
4) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz błędną ocenę materiału dowodowego, polegające na przyjęciu, że na działkach został wykonany plac manewrowo-postojowy, podczas gdy obiekt, który organ I instancji kwalifikuje jako plac, stanowi utwardzenie;
5) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz błędną ocenę materiału dowodowego, polegające na przyjęciu, że na działkach została wykonana plac manewrowo-postojowy, podczas gdy w protokole z dnia 18 lipca 2024 r. nie odnotowano budowy placu na tych konkretnych działkach, a w protokole z kontroli PINB z dnia 2 października 2024 r. organ odwołuje się do tego z dnia 18 lipca 2024 r., natomiast to S. B. uważa się za inwestora i to do niego powinno być skierowane postanowienie.
Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2024 r., nr [...], WINB uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia WINB podniósł, że ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego wskazują bezsprzecznie, że wykonana droga jest drogą dojazdową wewnętrzną. Podobne konkluzje odniesiono do placu manewrowo-postojowego.
WINB wskazał jednak, że obydwa obiekty są położone na terenie lotniska cywilnego w Ż., wpisanego do rejestru lotnisk cywilnych decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (zwanego dalej "Prezesem ULC") z dnia 21 lutego 2018 r. Aktualny przebieg granic został wyznaczony w dniu 25 lipca 2023 r. Zestawienie granic lotniska oraz zdjęć lotniczych pozwalają na sformułowanie wątpliwości, czy część drogi dojazdowej i placu manewrowo-postojowego nie zostały zrealizowane na terenie lotniska. Jeżeli okazałoby się, że istotnie tak jest, to w myśl art. 19 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 pkt 4 p.b., właściwym organem I instancji powinien wówczas być Wojewoda w sprawach dotyczących budynków. W odniesieniu do samowoli budowlanej obiektów lotnictwa cywilnego, organem nadzoru budowlanego w pierwszej instancji byłby wówczas WINB, a nie PINB. W niniejszej sprawie wątpliwa jest zatem właściwość instancyjna w tej sprawie. PINB nie przeprowadził żadnych ustaleń w tym zakresie, przez co naruszył przepis art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a.
Skarżący, reprezentowany przez ww. adwokata, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując postanowienie organu II instancji. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 4 pkt 2 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że utwardzenie na działkach stanowi drogę, podczas gdy drogą jest budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, stanowiących całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym, których to cech przedmiotowe utwardzenie nie posiada, a więc nie jest drogą;
2) art. 4 pkt 17 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że budowa przedmiotowego utwardzenia stanowi budowę drogi, podczas gdy budowa drogi polega na wykonaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami;
3) art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. d w związku z art. 3 pkt 9 p.b. poprzez brak zastosowania i uznanie, że prace wykonane na działkach wymagają pozwolenia na budowę, podczas gdy przebudowa urządzeń budowlanych, do których zalicza się droga nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia budowy;
4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz błędną ocenę materiału dowodowego, polegające na przyjęciu, że na działkach została wykonana droga dojazdowa, podczas gdy przedmiotowy obiekt stanowi utwardzenie i nie spełnia parametrów drogi;
5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz błędną ocenę materiału dowodowego polegające na przyjęciu, że został wykonany plac manewrowo-postojowy, podczas gdy przedmiotowy obiekt stanowi wyłącznie utwardzenie, a jednocześnie z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby powstał tam plac;
6) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz błędną ocenę materiału dowodowego, polegające na braku ustalenia kiedy zostały wykonane utwardzenia, a więc kiedy pobudowano drogę i plac, bowiem te powstały w latach 80-tych XX wieku oraz w latach 90-tych, a obecnie zmienił się tylko sposób utwardzenia.
W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, uchylenie obydwóch postanowień oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że utwardzenia ujawnione na działkach skarżącego nie są drogą oraz placem. Nie spełniają one bowiem funkcji drogi i placu, co wprost wynika z ustawy o drogach publicznych. Utwardzenia korzystają ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 4 pkt 4 lit. d p.b.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2025 r. o sygn. akt II SA/Po 74/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie". Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, które zostało wydane na skutek rozpoznania zażalenia. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 13 czerwca 2025 r., Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 16 lipca 2025 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę postanowień, wydanych w wyniku rozpoznania zażalenia, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, mających wpływ na wynik sprawy, choćby strona skarżąca nie podniosła ich w skardze.
Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem postanowienia WINB, w którym uchylono postanowienie PINB i przekazano sprawę wstrzymania robót budowlanych na terenie lotniska cywilnego w Ż. do ponownego rozpatrzenia. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Z kwestii wprowadzających, należy zaznaczyć, że kontrolowane postanowienie ma charakter kasacyjny. Jest to bowiem rozstrzygnięcie, w którym podstawą wydania są przepisy procesowe, nie zaś materialne. Podstawą do jego wydania był przepis art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Orzeczenie kasatoryjne może zostać podjęte, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki:
1) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;
2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Inne wady postępowania lub inne wady postanowienia organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy postanowienia, o którym mowa w art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Tym samym, pozostają one poza oceną merytoryczną Sądu. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy:
1) organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
3) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).
PINB w swoim postanowieniu nakazał skarżącemu wstrzymać roboty budowlane polegające na budowie drogi dojazdowej oraz placu manewrowo-postojowego. Przepisy, na których organ ten się oparł, w brzmieniu aktualnym na dzień wydania postanowienia, przewidują, iż organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo; 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 p.b.). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 p.b.).
Wydając zaskarżone postanowienie o kasacyjnym charakterze WINB prawidłowo dostrzegł, iż przywołane ostatnio postanowienie PINB nie zostało poprzedzone ustaleniami własnymi organu I instancji. W dniu 2 października 2024 r. PINB przeprowadził wprawdzie kontrolę, która za przedmiot miała mieć m.in. sporną w sprawie drogę dojazdową wraz z placem manewrowo-postojowym, jednak poczynione wówczas ustalenia ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia, że na terenie działek występują obiekty opisane w protokole WINB z dnia 18 lipca 2024 r., nr [...] PINB w istocie odwołał się zatem do ustaleń jakie zostały dokonane przez inny organ nadzoru budowlanego, będący nota bene organem wyższego stopnia.
Sięgnięcie do protokołu WINB z dnia 18 lipca 2024 r., wskazuje, że przeprowadzona wówczas kontrola dotyczyła budowy hangaru na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb Ż., gmina K., jak również stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących z tym obiektem. Kontrola ta nie była przeprowadzana bezpośrednio na okoliczność wykonania jakiejkolwiek drogi dojazdowej z placem manewrowo-postojowym. Dopiero w pkt V protokołu wyczytać można, iż w terenie bezpośrednio sąsiadującym z tym, który objęty jest wnioskiem o legalizację, stwierdzono:
1) drogę dojazdową wewnętrzną utwardzoną kostką betonową przebiegającą od zjazdu z drogi publicznej (dz. nr [...]) przez działki nr ew. [...], [...], [...] o parametrach geometrycznych wg szkiców załączonych do protokołu, przedstawioną w dokumentacji fotograficznej: - średnia szerokość ok. 8,1 m (przy połączeniu ze ścieżką rowerową w pasie drogi szerokość 8,30 m, dalej ok. 8,10 m i przy połączeniu z placem manewrowym szerokość 8,25 m), - całkowita długość drogi mierzona w jej osi, od krawędzi ścieżki rowerowej do placu postojowo-manewrowego to 279 m, - w pobliżu zjazdu z drogi publicznej na drodze zamontowano bramę wjazdową;
2) plac manewrowo-postojowy utwardzony kostką betonową, usytuowany po stronie wschodniej budynku, na działce nr ew. [...], o parametrach geometrycznych wg szkiców załączonych do protokołu, przedstawiony w dokumentacji fotograficznej (szerokość ok. 58 m, długość ok 125 m przy ogrodzeniu lotniska oraz 118 m przy lesie, przy czym z uwagi na przeszkody terenowe pomiary wykonano w pewnym oddaleniu od obrysu skrajnego);
3) dodatkowe utwardzenie terenu kostką betonową po stronie zachodniej budynku poza zakresem objętym pierwotnym projektem planu zagospodarowania terenu;
4) drogę wewnętrzną z kostki betonowej przebiegającą wzdłuż zachodniego i południowego ogrodzenia lotniska, o całkowitej długości ok 245,6 m, szerokości zmiennej (4,50 m przy istniejącym budynku po stronie południowej lotniska, dalej 5,05 m i 4,20 m wzdłuż ogrodzenia zachodniego);
5) mur oporowy przy ścianie zachodniej hangaru objętego postępowaniem legalizacyjnym, przebiegający od krawędzi budynku do krawędzi ogrodzenia lotniska, stabilizujący grunt pomiędzy budynkiem a ogrodzeniem lotniska (wskazany w dokumentacji fotograficznej): grubość ściany ok. 25 cm, długość 7,81+5,03 m, wysokości: 1,41 m przy ścianie budynku, 1,49 m w narożniku, 1,52 m przy ogrodzeniu z lotniska;
6) mur oporowy przy drodze wewnętrznej zlokalizowany na dz. nr [...] naprzeciw narożnika ogrodzenia lotniska, w koronie skarpy, o parametrach: długość 16,30 m, grubość 22 cm, wysokość od powierzchni drogi zmiennej, średnio ok. 60 cm.
W tym miejscu należy zauważyć, że WINB zbyt pochopnie skonstatował o tym, z czym ma do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, skoro podjął rozstrzygnięcie o charakterze kasatroyjnym. Organ II instancji istotnie przesądził, że droga dojazdowa jest w rzeczywistości drogą w oparciu o protokół kontroli z dnia 18 lipca 2024 r. Podobne konkluzje dotyczą placu manewrowo-postojowego. Innymi słowy, organ nadzoru budowlanego jednoznacznie dokonał kwalifikacji obiektów budowlanych, podczas, gdy to wyłącznie względy procesowe były podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd uważa, że taka teza została postawiona przedwcześnie z uwagi na inny problem – procesowy – trafnie dostrzeżony przez organ odwoławczy. Sąd nie twierdzi, że WINB nie ma racji, nie stwierdza także, że ją ma. Organ II instancji powinien powstrzymać się czasowo od takich twierdzeń dopóki względy procesowe pozwolą na następczą ocenę materialnoprawną.
W niniejszej sprawie bezspornym jest to, że obiekty budowlane, zakwestionowane przez PINB, znajdują się na terenie wokół lotniska cywilnego. Działka nr ew. [...] graniczy z inną działką, na której znajduje się płyta lotniska. Granice lotniska zostały zaś precyzyjnie określone w decyzji Prezesa ULC. W tej sytuacji może dojść do zmiany właściwości organów nadzoru budowlanego, jeżeli zostaną spełnione pewne warunki, a warto przypomnieć tylko, że w myśl art. 19 k.p.a. każdy organ administracji publicznej jest zobowiązany z urzędu do tego, aby przestrzegać swojej właściwości, każdej właściwości: rzeczowej, miejscowej oraz instancyjnej. Nieprzestrzeganie właściwości skutkuje nieważnością rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Położenie drogi dojazdowej i placu manewrowo-postojowego wokół lotniska pozwala na rozważenie zajścia zmiany właściwości instancyjnej organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz organu nadzoru budowlanego. Wynika to z art. 82 ust. 3 pkt 4 oraz art. 83 ust. 3 p.b. Powołane przepisy stanowią kolejno, że: "Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych lotnisk cywilnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi." (art. 82 ust. 3 pkt 4 p.b.). "Do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4, oraz zadania i kompetencje określone w art. 7b ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych." (art. 83 ust. 3 p.b.).
Warto powrócić do pierwszego z zacytowanych powyżej przepisów, aby wykazać pewne błędne myślenie po stronie WINB. Ustawodawca w art. 82 ust. 3 pkt 4 p.b. stanowi o tym, że właściwość instancyjna zmienia się w kontekście lotnisk cywilnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Istotne jest zatem, aby wykazać funkcjonalne powiązanie danego obiektu budowlanego (nieważne czy to droga czy plac czy cokolwiek innego) z lotniskiem cywilnym, aby doszło do zmiany właściwości instancyjnej w sprawie. Jest to zatem okoliczność warunkująca zmianę właściwości organów nadzoru budowlanego.
PINB nie przeprowadził postępowania na okoliczność stwierdzenia, czy domniemana droga i plac są funkcjonalnie powiązane z lotniskiem skarżącego. Te ustalenia są istotne, bowiem to od nich będzie zależało, kto tak właściwie będzie organem orzekającym w pierwszej instancji, a więc kto będzie organem rozpoznawczym. Wszystko bowiem, co znajduje się na terenie lotniska cywilnego albo pozostaje z nim we funkcjonalnym związku podlega orzecznictwu organu nadzoru budowlanego na poziomie wojewódzkim, a nie powiatowym. Tutaj należy wykazać pewne błędne rozumowanie WINB. Organ II instancji stwierdził, że należy powołać biegłego, który dokona oceny, czy sporne obiekty są na pewno w granicach lotniska czy nie. Taki zabieg nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ ustawodawca w art. 82 ust. 3 pkt 4 p.b. nie uzależnia położenia obiektu czy urządzenia względem lotniska od właściwości instancyjnej, tylko traktuje o funkcjonalnym związku pomiędzy nimi. Nie ma zatem żadnych podstaw do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego z wykorzystaniem biegłego geodety. Pogląd ten jest zbieżny z analogicznym w sprawie, w której skarżący także jest stroną postępowania. "W art. 82 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego wprost mowa jest o sprawach obiektów i robót budowlanych lotnisk cywilnych wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. To ostatnie zastrzeżenie, w którym prawodawca wskazuje także na obiekty i urządzenia towarzyszące lotnisku cywilnemu, przekonuje, iż o właściwości WINB – jako organu I instancji – decyduje już samo funkcjonalne powiązanie danego obiektu lub urządzenia z lotniskiem cywilnym. Wywodzenie stąd, że taki obiekt lub urządzenie powinno leżeć w granicach lotniska cywilnego nie może być uznane za trafne. Łatwo wyobrazić sobie hipotetycznie sytuację, w której obiekt lub urządzenie funkcjonalnie powiązane z określonym lotniskiem cywilnym znajdować się będzie poza jego granicami z uwagi choćby na rozbudowę dotychczasowego lotniska. Zresztą w sytuacji, w której prawodawcy zależy na powiązaniu spraw rozpoznawanych w I instancji przez WINB z określonym terenem, daje temu wyraz wprost w treści przepisu, jak choćby w art. 83 ust. 3 pkt 1, gdzie mowa jest o obiektach i robotach budowlanych usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego, w pkt 3a, gdzie mowa o obiektach i robotach budowlanych usytuowanych na obszarze kolejowym, czy w pkt 5 gdzie ów usytuowanie odniesiono wprost do terenów zamkniętych." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Po 78/25). Przepis art. 83 ust. 3 pkt 4 p.b. nie odnosi się do usytuowania obiektów i robót budowlanych na terenie lotnisk cywilnych, jak wynikałoby to z wykładni WINB. Kwestia funkcjonalnego powiązania danego obiektu z lotniskiem podkreślana jest także w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OW 21/24).
Sąd zgadza się zatem z tym, że PINB powinien dodatkowo rozważyć kwestię swojej właściwości, jako organu pierwszej instancji, przy rozpoznaniu sprawy legalności wykonania kontestowanych obiektów, po uprzednim ustaleniu ich rodzaju i charakterystyki. Niewątpliwie ustalenia poczynione przy okazji określenia funkcji pełnionej przez poszczególne obiekty mogą okazać się pomocne dla wskazania ich ewentualnego funkcjonalnego powiązania z lotniskiem cywilnym Ż..
Przechodząc do zarzutów skargi, należy stwierdzić ich przedwczesność. Z tego względu Sąd intencjonalnie powstrzymuje się od skomentowania ich, gdyż odnoszą się one do zagadnień materialnoprawnych. Jak zostało to wykazane powyżej, nie czas na rozpatrywanie takich zagadnień, jeżeli kwestia właściwości instancyjnej nie została jednoznacznie wyjaśniona. Nie ma natomiast żadnego zarzutu procesowego, który skutecznie podważyłby postanowienie WINB.
Zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., jednakże odnosi się do PINB, a nie do WINB. PINB zaniechał analizy związku funkcjonalnego drogi i placu z lotniskiem cywilnym. Nie ustalono, czy wystarczy samo położenie na terenie lotniska, czy jest to raczej relacja oparta na ww. związku funkcjonalnym. Te ustalenia są kluczowe dla rozstrzygnięcia właściwości instancyjnej w niniejszej sprawie. PINB bezrefleksyjnie uznał się za organ rozpoznawczy, podczas gdy to WINB może być tym organem. Takie ustalenia przeprowadzone przez WINB przeczyłyby zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Warto podkreślić, że PINB nie musi jednoznacznie przesądzać o charakterze drogi i placu, aby zrekonstruować istnienie związku funkcjonalnego, o którym mowa w art. 82 ust. 3 pkt 4 p.b. Jeżeli zostanie jasno wyjaśnione do czego służą te sporne obiekty, to wówczas w powiązaniu z lotniskiem cywilnym, możliwe będzie ustalenie, czy obiekty te posiadają jakiś związek z tymże lotniskiem. Niezależnie od tego, czym są sporne obiekty, stanowią one obiekty budowlane i podlegają reżimowi ustawy – Prawo budowlane.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., nie znaleziono przesłanek skutkujących uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.