II SA/Po 735/18

II SA/Po 735/18 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Drzazga
Elwira Brychcy /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Szuma
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1377/20 - Wyrok NSA z 2023-02-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Klasztoru [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków za budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] nr sprawy [...], [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98/2000 poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego wraz z wjazdami z [...] i ul. [...], przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], oraz części działek nr [...], [...] arkusz [...] obręb [...] przy [...] i ul. [...] w [...].
Decyzję wydano na skutek wniosku inwestora - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], który do Urzędu Miasta [...] wpłynął w dniu [...] października 2007 r. Na podstawie przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego terenu oraz ustaleń dokonanych podczas wizji lokalnej ustalono, że teren objęty analizą to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o różnym charakterze, w pobliżu terenów zabudowy przemysłowo - usługowej i usługowej, w trakcie przekształceń. Teren jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...]
Organ I instancji stwierdził, że spełnione zostały wymogi z art. 61, ust. 1 pkt 1 -5 ustawy. W zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego ustalono:
- obowiązującą linię zabudowy - granica działki nr [...] od strony ul. [...] i granica działki nr [...] od strony [...]; ustalono również nieprzekraczalne linie zabudowy - dla budynku zlokalizowanego od strony ulicy [...] - granica z działką [...] od strony wschodniej granicy działek nr [...] i nr [...] zgodnie z załącznikiem graficznym; - dla działki nr [...] wyznaczona jako kontynuacja nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce nr [...] od strony wschodniej - zgodnie z załącznikiem graficznym; dopuszczono możliwość lokalizacji ściany z otworami okiennymi od strony wschodniej granicy działek nr [...], [...]
- wielkość powierzchni zabudowy, która nie może przekroczyć 53% powierzchni całego terenu objętego wnioskiem; minimalna powierzchnia biologicznie czynna zgodnie z warunkami technicznymi 25% powierzchni działek; należy zachować drzewa znajdujące się w tylnej części działek [...], stanowiące znaczący element w widokach i panoramach wzgórza [...],
- szerokość elewacji frontowej - maksymalna szerokość elewacji frontowej nie może przekroczyć szerokości frontu dz. nr [...] od strony ul. [...] i szerokości frontu działki nr [...] od strony [...]; ponadto od strony dz. nr [...] położonej przy [...] [...] wnioskowany budynek winien składać się z trzech segmentów nadziemnych, zlokalizowanych na wspólnej płycie garażu podziemnego, przy czym każda część nadziemna budynku winna mieć szerokość elewacji maksymalnie 16,0 m,
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: od strony [...] - (frontowa cześć dz. nr [...] - pierwszy segment budynku) maksimum IV (cztery) kondygnacje nadziemne, V (piąta) w dachu stromym w tej części budynku maksymalna wysokość do najwyższego punktu dachu maks. 17,0 m - nie wyżej niż budynek znajdujący się na dz. nr [...]; zabudowa w głębi dz. nr [...] (segment drugi budynku) winna być dostosowana do wysokości istniejącej zabudowy (oficyny) wzdłuż granicy pomiędzy dz. [...] a [...] i nie powinna przekraczać jej wysokości; zabudowa w głębi działki powinna obniżać się uskokowo do maksymalnie IV (czterech kondygnacji nadziemnych + poddasze maks. 16,0 m), natomiast dla segmentu trzeciego do wysokości maksymalnie III (trzech kondygnacji nadziemnych + poddasze); wysokość zabudowy ponad poziom istniejącego terenu nie powinna przekraczać wysokości istniejącej zabudowy na granicy dz. [...] i wysokości trzykondygnacyjnego budynku oficynowego na dz. nr [...] ani też wysokości otaczającego [...] muru, po stronie południowej ogrodzenia; pod budynkiem na dz. nr [...] istnieje możliwość realizacji dwóch kondygnacji podziemnych dla lokalizacji miejsc postojowych,
- wysokość zabudowy na dz. nr [...] winna spełniać wymogi dotyczące przesłaniania i zacieniania wynikające z warunków technicznych; należy także mieć na uwadze bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy na dz. nr [...] przy [...] [...] i dostosować zabudowę przy północnej granicy do gabarytów zabudowy na dz. nr [...]; od strony ul. [...] - od frontowej granicy dz. nr [...] maksimum IV(cztery) kondygnacje nadziemne plus V(piąta) kondygnacja w dachu stromym lub mansardowym z możliwością realizacji dwóch kondygnacji podziemnych dla lokalizacji miejsc postojowych; w tej części budynku maksymalna wysokość do najwyższego punktu dachu maks. 16,0m; zabudowa w głębi dz. nr [...] to maksymalnie V (pięć) kondygnacji nadziemnych plus VI (szósta) kondygnacja nadziemna w dachu stromym, zabudowa w głębi dz. nr [...] winna być dostosowana do wysokości zabudowy oficynowej na dz. [...] - powinna obniżać się uskokowo do wysokości poziomu dachu - kalenicy budynku 3 kondygnacyjnego na dz. nr [...]; dla całej części budynku zlokalizowanego na części dz. nr [...] poziom lokalizacji dachu winien być jednakowy, a wysokość budynku nie może być wyższa od wysokości otaczającego [...] muru, po stronie południowej ogrodzenia,
- geometria dachu: dachy strome - wielospadowe lub mansardowe (kształt dachu do uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków (dalej: MKZ),
- miejsca parkingowe: zapewnić na działce własnej inwestora, minimum 1 miejsce postojowe na jedno mieszkanie, dla usług na 100 miejsc 15-36 miejsc postojowych, dla biur na 1000m2 pow. użytkowej 15-30 miejsc postojowych, dla usług bezpośredni dostęp do drogi publicznej z [...]
Ponadto określono, iż przed przystąpieniem do projektu budowlanego należy przedstawić koncepcję urbanistyczno - architektoniczną celem pozytywnego zaopiniowania. Nowo projektowane obiekty winny uwzględniać kontekst urbanistyczno architektoniczny i podporządkować się ogólnemu charakterowi zabudowy. Planowana zabudowa winna stanowić kontynuacje zabudowy zwartej, w formie kwartałów. Rozwiązania architektoniczno projektowe winny nawiązywać do istniejącej historycznej zabudowy.
Określono, iż inwestor winien uwzględnić warunki wynikające z uzgodnienia z MKZ - wskazania konserwatorskie określone w opinii MKZ z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] Zgodnie z ww. opinią teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze tzw. [...], objętym ścisłą ochroną konserwatorską ze względu na wpis do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] marca 1980 r. nr [...], jako część zespołu historycznej zabudowy Miasta [...] obrębie [...], w związku z powyższym wszelkie działania na przedmiotowym terenie muszą odbywać się pod ścisłym nadzorem konserwatorskim. Planowany budynek frontowy od strony [...] nie może posiadać więcej niż 4 kondygnacje oraz kondygnację dachową (z dachem dwuspadowym lub łamanym) z możliwością wprowadzenia okien połaciowych lub dachowych, lokalizacja nowej zabudowy w tylnej części działek od strony ul. [...] nie może przekraczać 4-5 kondygnacji łącznie z kondygnacją dachową i od strony ul. [...] powinna tworzyć narastająco tarasowe kubatury, zróżnicowane wysokościowo, wpisujące się harmonijnie w istniejącą już zabudowę i ukształtowanie terenu. Wszystkie fazy projektu planowanej inwestycji należy na uzgadniać z MKZ. Wskazano, iż projekt decyzji został uzgodniony postanowieniem MKZ nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r.
Określono warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazano, iż projektowane obiekty budowlane winny spełniać wymogi określone w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:500 stanowiącej załącznik do decyzji. Wskazano, iż sposób zagospodarowania terenu, pokazany na załączniku graficznym do decyzji, został ustalony na podstawie danych zawartych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz przedłożonej koncepcji zagospodarowania terenu. Zostanie on uszczegółowiony w projekcie budowlanym i może ulec niewielkim zmianom, w związku z koniecznością uwzględnienia przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz innych. Zmiany te muszą być zaakceptowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wydający pozwolenie na budowę.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż przedmiotowe działki znajdują się w obszarze, na którym nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu rozstrzygnięcia o potencjalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji organ administracji publicznej przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki, której dotyczy wniosek. MKZ postanowieniem uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Na postanowienie MKZ jedna ze stron postępowania złożyła zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił postanowienie MKZ i odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra. Klasztor [...] w [...] (zwany dalej: Klasztor) wniósł skargę kasacyjną od wskazanego wyroku, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił. Minister postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W dniu [...] stycznia 2013 r. wpłynął wniosek Klasztoru o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówiono zawieszenia postępowania. Na to postanowienie zażalenie wniósł Klasztor i na dzień wydawania decyzji podlegało ono rozpoznaniu przez organ II instancji.
Organ wyjaśnił, iż w dniu [...] stycznia 2013 r. sporządzona została ponowna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wykazała ona, że w obszarze analizowanym nie zmienił się stan faktyczny, a ustalenia dla nowej zabudowy, jakie zostały określone w projekcie decyzji uzgodnionej przez MKZ w [...], są nadal aktualne.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła pełnomocnik Klasztoru, żądając uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji celem ponownego jej zbadania i wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego postawione przez Zakon zarzuty. Podniesiono, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez brak zawieszenia postępowania pomimo wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego - rozpoznania skargi na postanowienie Ministra Kultury w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia przez Klasztor zażalenia na postanowienie MKZ w [...] uzgadniające projekt.
Ponadto zarzucono naruszenie:
- § 1 pkt 5 w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: rozporządzenie), poprzez niewskazanie kąta nachylenia oraz układu połaci dachowych,
- § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. art. 61 ust. 1-5 ustawy w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez wydanie decyzji na podstawie nieaktualnej mapy geodezyjnej,
- naruszenie art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie przez organ z urzędu niezbędnych czynności, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także załatwienia jej bez uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; zarzucono brak ustalenia, że na terenie działki zajmowanej przez Klasztor znajduję się miejsce pochówku; podniesiono, iż błędnie uznano, że decyzja została oparta o wskazania architektoniczne W. S., w sytuacji, gdy została ona oparta o projekt autorstwa A. N. – Dyrektora [...] [...],
- naruszenie art 8 Kpa poprzez wydanie decyzji pomimo braku rozstrzygnięcia w przedmiocie zagadnień wstępnych, a także poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego,
- wreszcie odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej - Stowarzyszenia - [...]
W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż decyzję, oparto na nieaktualnych mapach geodezyjnych, w szczególności na terenie działki nr [...] brak jest budynku garażu, co powoduje, że dokonanie ustalenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy odbyło się sprzecznie z § 5 pkt 1 wskazanego rozporządzenia. Zdaniem odwołującego się określenie "dach stromy" nie spełnia przesłanek wymaganych tym aktem, tym bardziej, że żaden przepis obowiązującego prawa nie definiuje pojęcia "dach stromy". Brak określenia układu połaci dachowych jest także sprzeczny z zaleceniami MKZ z [...] grudnia 2007 r. Zaskarżona decyzja nie określa także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a jedynie wskazuje ile ma wynosić wysokość do najwyższego punktu dachu. Podniesiono, iż teren inwestycji winien mieć jeden front, nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy.
Dalej wskazano, iż MKZ wydał wskazania konserwatorskie dla planowanej inwestycji. W zaleceniach wskazał, iż negatywnie ocenia propozycje lokalizacji na wskazanym terenie nowej 6 i 5-kondygnacyjnej zabudowy. Kwestionowana decyzja nie uwzględnia tych wskazań. Decyzja w pkt.1.2 wskazuje bowiem możliwość zabudowy działki nr [...] budynkiem do V kondygnacji naziemnych, nadto przez określenie wysokości budynku do 17 m, w sytuacji, gdy wg konserwatora budynek miał mieć do 4 kondygnacji. Budynek taki nie może mieć VI kondygnacji, co dopuszcza decyzja w pkt 1.2 (część od strony ul. [...]). Realizacja planowanej inwestycji w tej wysokości zakłóci ład przestrzenno- architektoniczny, naruszone zostanie dobro prawnie chronione - widoki perspektywiczne. Dalej podniesiono, iż postanowienie MKZ zostało wydane bez uwzględnienia faktu, że teren planowanej inwestycji został uznany za pomnik historii "[...]". Z uzasadnienia postanowienia nie wynika fakt uwzględnienia powyższej okoliczności. Konserwatorowi Zabytków umknęło, iż projekt decyzji błędnie wskazuje, iż dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalno-usługowego, gdy faktycznie ustalenie warunków zabudowy dotyczy budowy 3 budynków mieszkaniowo-usługowych, co musi mieć wpływ na zaburzenie ładu urbanistycznego.
Podniesiono, że projekt decyzji wprowadza nową definicję obszaru bezpośredniego sąsiedztwa, sprzecznie z rzeczywistym sąsiedztwem. Faktyczne sąsiedztwo to "teren zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowej w pobliżu ważnego historycznie ciągu pielgrzymkowego". Na terenie planowanej inwestycji znajdują się nieprzebadane pod względem archeologicznym nawarstwienia kulturowe, powodujące konieczność przeprowadzenia wyprzedzającego rozpoznania archeologicznego przedmiotowego terenu. Wobec faktu, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera koniecznych elementów dotyczących stanu faktycznego, winno – zdaniem odwołującego się - ulec uchyleniu i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.
Decyzja jest również, w ocenie Klasztoru, sprzeczna ze wskazaniami zawartymi w postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. Choć postanowienie to zostało uchylone ze względów formalnych przez WSA w [...], to wyrażony w nim pogląd pozostaje aktualny. W postanowieniu z dnia [...] marca 2010 r. Minister wskazał, że w opinii z dnia [...] września 2009 r. sporządzonej przez Regionalny [...] w [...] negatywnie oceniono planowaną zabudowę z uwagi na kulturowe i historyczne znaczenie [...] Na etapie postępowania przed Ministrem Kultury zostały złożone także opinie, które jednoznacznie wskazywały, że proponowana zabudowa jest niedopuszczalna i doprowadzi do degradacji wartości zabytkowej d. [...] Jeżeli przyjąć, że Klasztorowi nie przysługiwało zażalenie na postanowienie MKZ, to na Kolegium spoczywa obowiązek rozważenia, czy uzgodnienie dokonane przez MKZ jest prawidłowe.
Podniesiono również, że dla obszaru objętego decyzją jest obecnie prowadzone postępowanie w zakresie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku tego postępowania wpłynęło wiele zastrzeżeń do projektowanego sposobu zabudowy działku objętej niniejszym wnioskiem. Przeciwko jej zabudowie opowiedziała się Miejska Komisja [...] - organ doradczy Prezydenta. Pomimo tego organ I Instancji nie przeprowadził dowodu z akt MPU i nie wziął pod uwagę podnoszonych tam zastrzeżeń.
Końcowo podniesiono, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa własności skarżących, bowiem wprowadzenie tak intensywnej zabudowy przy granicy nieruchomości skarżących spowoduje zakłócenie spokojnego posiadania przez Zakon nieruchomości stanowiącej jego własność. Doprowadzi to do ingerencji i wglądu na teren Klasztoru, uniemożliwiający zachowanie [...] zakonu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Na skutek skargi Klasztoru [...] w [...] decyzja organu II instancji została jednak uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. sygn. akt II SA/Po [...]. Sąd uznał skargę za zasadną wskazując jednocześnie, że większości zarzutów w niej podniesionych Sąd nie podzielił.
Na skutek powyższego wyroku postępowanie wróciło do etapu odwoławczego.
Poddaną kontroli w niniejszym postepowaniu sądowym decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy z odwołania Klasztoru od decyzji Prezydenta z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie m.in. art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z roku 2017, poz. 1257, zwanej dalej: Kpa) oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, zwanej dalej: ustawa) utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.
Organ opisał stan faktyczny w sprawie a następnie przeszedł do rozważań merytorycznych podnosząc, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ omówił podstawy prawne rozstrzygnięcia, a następnie wskazał, że w celu rozstrzygnięcia o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego, a także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek.
Podniesiono, iż na tej podstawie ustalono, że w obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa mieszkalna wielorodzinna, mieszkalna wielorodzinna z usługami towarzyszącymi i usługowa, stanowiąca ukształtowany historyczny układ urbanistyczny z dominującym elementem w postaci kościoła na [...] oraz uporządkowaną pierzejową zabudową mieszkalną wielorodzinną z usługami towarzyszącymi wzdłuż [...] i ul. [...]. Zdaniem SKO prawidłowo zatem organ pierwszej instancji uznał, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym.
Kolegium przeprowadziło wywód ogólny dotyczący kwestii "dobrego sąsiedztwa" oraz powołując się na orzecznictwo sądowe wywodziło, że wystarczającym jest, aby na analizowanym obszarze znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skonstatowano, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. Przesłankę kontynuacji cech, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt. 1 należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.
Kolejno organ odwoławczy przywołał art. 5 i art. 8 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzeczpospolitą w tym kontekście wywodził, że należy zauważyć, że wniosek inwestora dotyczy realizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego wraz z wjazdami z [...] i ul. [...], przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], oraz części działek nr [...], [...] arkusz [...] obręb [...] przy [...] i ul. [...] w [...]. Decyzja Prezydenta z dnia [...] marca 2013 r., określa inwestycję w ten właśnie sposób. Zabudowa mieszkaniowa wraz z usługami nie jest uznawana za zabudowę uciążliwą, a realizacja parkingu podziemnego dodatkowo ogranicza ewentualne ujemne oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Ponadto wokół terenu objętego inwestycją znajduje się zabudowa o funkcji mieszkaniowej i usługowej, a także za bezsporne należy przy tym uznać, że również na terenie klasztoru poza usługami sakralnymi jest realizowana funkcja mieszkaniowa. W świetle powyższego brak, zdaniem Kolegium, podstaw do uznania, że taka funkcja zagospodarowania nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z Klasztorem może powodować naruszenie gwarancji wynikających z przepisów art. 5 i art. 8 Konkordatu.
Według Kolegium zatem warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa", mając na uwadze przeprowadzoną analizę urbanistyczną, został spełniony.
Kolejno organ wywodził przywołał regulację § 4 ust. 1-4 rozporządzenia i podniósł, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna wykazała, że linia zabudowy w obszarze analizowanym jest dość uporządkowana - przeważa zabudowa lokalizowana w granicy frontowej działek - zabudowa pierzejowa, pojedyncze budynki w odległości 3,0 m ([...]), 38,0 m ([...]) i 55,0 m ([...]) od granicy frontowej działki. Wobec powyższego Kolegium uznało, iż organ I instancji prawidłowo ustalił linię zabudowy szczegółowo wskazując ją w sentencji skarżonej decyzji.
W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu organ przytoczył treść § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia stwierdzając, że z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 67,4 %, zaś planowana inwestycja ma wynosić 53% (dla całego terenu objętego wnioskiem), zatem parametr ten jest niższy od średniego. Z tego powodu SKO uznało, że organ I instancji prawidłowo zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia uznając, że ustalenie powierzchni zabudowy działki dla terenu objętego wnioskiem w parametrze niższym niż średni wynika z analizy urbanistycznej.
Kolejno, powołując się na § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia dotyczący szerokości elewacji frontowej Kolegium zauważyło, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym w większości przypadków pokrywa się z szerokością frontu działki, pozostałe elewacje zawierają się w granicach od 6,0 m do maksymalnie 23,0 m. Według SKO organ prawidłowo ustalił zatem również szerokość elewacji frontowej planowanego przedsięwzięcia budowlanego w ten sposób, że maksymalna szerokość elewacji frontowej nie może przekroczyć szerokości frontu dz. nr [...] od strony ul. [...] i szerokości frontu działki nr [...] od strony [...]. Ponadto od strony dz. nr [...] poł. przy [...] [...] wnioskowany budynek winien składać się z trzech segmentów nadziemnych, zlokalizowanych na wspólnej płycie garażu podziemnego, przy czym każda część nadziemna budynku winna mieć szerokość elewacji maksymalnie 16,0 m.
Organ kolejno przywołał § 7 ust. 1-4 rozporządzenia i w kwestii wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wywodził, że organ I instancji wskazał, iż budynki znajdujące się w obszarze przyjętym do analizy posiadają wysokość między innymi 2 kondygnacje nadziemne, lecz przeważa zabudowa o wysokości 4 kondygnacji nadziemnych, z piątą kondygnacją w dachu stromym, z podpiwniczeniem, o wysokości maksymalnie 17,0 m od poziomu istniejącego terenu do najwyższego punktu dachu, zatem – w ocenie Kolegium – prawidłowo i szczegółowo określił powyższy parametr opisując go również szczegółowo w decyzji, której obszerny fragment SKO przytoczyło.
Kolejno SKO przywołało treść § 8 rozporządzenia i argumentowało, że przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym dominują dachy strome mansardowe lub łamane, z duża ilością okien dachowych. Kolegium uznało, że organ I instancji zasadnie zatem określił geometrię dachu, poprzez wskazanie w zaskarżonej decyzji, iż jest możliwość wykonania dachu stromego-wielospadowego lub mansardowego, jednakże kwestia kształtu dachu ma zostać uzgodniona z Miejskim Konserwatorem Zabytków, bowiem znajduje to odzwierciedlenie w obszarze przyjętym do analizy.
SKO podniosło, że projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony przez Miejskiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., w którym tenże organ wyjaśnił, że wskazania konserwatorskie dla planowanej inwestycji, określone zostały w opinii MKZ z dnia [...] grudnia 2007 r. i ujęte w projekcie decyzji.
Odnosząc się następnie do kwestii kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, z uwagi na fakt, iż organ dał Inwestorowi prawo wyboru geometrii dachu (zapis w decyzji został uzgodniony przez Miejskiego Konserwatora Zabytków), po uprzednim uzgodnieniu z Miejskim Konserwatorem Zabytków, Kolegium stwierdziło, iż zapis ten na tym etapie inwestycyjnym jest wystarczający. Powołując się na orzecznictwo sądowe, SKO wywodził, iż należy pamiętać, że szczegółowy opis inwestycji następuje dopiero na etapie projektu budowlanego oraz ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę.
W ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy, a biorąc pod uwagę fakt, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy zostały spełnione, Prezydent, w ocenie SKO, zasadnie ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Kolegium wyjaśniło także, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi typowy przykład aktu związanego.
Końcowo organ odwoławczy odniósł się do zarzutów zwartych w odwołaniu, a także zaleceń Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w [...] zawartych w zapadłym w sprawie wyroku. W tej mierze organ przywołał szereg wyroków sądowych akcentując między innymi, że przepisy Konkordatu, zawarte w umowie, a nie w ustawie, nie są jasne ani oczywiste. Przypominają one normy programowe, które częstokroć, podobnie jak normy konstytucyjne, znajdują konkretyzację w ustawach. Zdaniem SKO trzeba mieć też na uwadze, że art. 5 i art. 8 Konkordatu nie należą wprost do przepisów regulujących sprawy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, a projekty decyzji nie podlegają uzgodnieniu, jak w innych przypadkach regulacji szczególnych. Ich zastosowanie wymaga przeprowadzenia interpretacji. Nie są to zatem przepisy jasne i niedwuznaczne. SKO poddało w wątpliwość możliwość konstruowania na podstawie tak ogólnych regulacji konkretnych nakazów zakazów czy ograniczeń, mających stanowić treść decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, zwłaszcza wtedy gdy mogą one pozostawać w opozycji do innych praw i wolności chronionych Konstytucja RP, w tym ochrony prawa własności. Podkreślono, że przepisy prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zajmują się generalnie mówiąc aspektami społecznymi. W powyższym kontekście Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżona decyzja Prezydenta z dnia [...] marca 2013 r. nie narusza wskazanych przepisów art. 5 i art. 8 Konkordatu, a co za tym idzie została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu tj. kwestii zwiększonego ruchu oraz niedogodności dla właściciela sąsiedniej działki, SKO wywodziło, że ochronę interesów osób trzecich należy ocenić w kategoriach obiektywnych. Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszenie jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego.
Kolegium wyjaśniło, że proces inwestycyjny z formalnego punktu widzenia składa się z dwóch etapów: uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w sytuacji, gdy brak jest planu zagospodarowania przestrzennego) i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przyjmować działań właściwych ochronie tych interesów na etapie pozwolenia na budowę.
Reasumując organ skonstatował, że nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, a procedowanie było zgodne z obowiązującym prawem. W konsekwencji SKO nie dopatrzyło się podstaw do kwestionowania zapadłego rozstrzygnięcia.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Klasztor reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu jako organowi II instancji do ponownego rozpoznania, obciążenia Kolegium kosztami postępowania i zasądzenie zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) przez nieuwzględnienie wskazań i ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. przez wydanie decyzji sprzecznie ze wskazaniami Sądu,
2) art. 136 Kpa w zw. z art. 140 Kpa przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia rzeczywistego stanu zabudowań w terenie, co było konieczne z uwagi na fakt, że decyzja organu I instancji podlegająca kontroli odwoławczej wydana została w 2013 r.,
3) art. 138 Kpa przez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo że istniały przesłanki do jej uchylenia, a organ w tym zakresie był związany wskazaniami Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] marca 2015 r.,
4) art. 7 Kpa w zw. z art 140 Kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu oraz poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności i niepodjęcie przez organ z urzędu niezbędnych czynności, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także załatwienia jej bez uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także przez wydanie decyzji w oparciu o nieaktualną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,
5) art. 8 Kpa, art. 9 Kpa, art. 10 Kpa w zw. z art. 140 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej w szczególności poprzez brak informacji o podejmowanych czynnościach, brak zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie mimo prowadzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym przez okres ponad 3 lat,
6) art. 12 Kpa w zw. z art. 140 Kpa poprzez brak działania przez organ w sprawie wnikliwie i szybko polegający w szczególności na wydaniu w sprawie decyzji po ponad 3 latach od wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny,
7) art 77 § 1 Kpa w zw. z art 140 Kpa, przez niezebranie i nierozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodów które organ winien przeprowadzić z urzędu,
8) art. 80 Kpa w zw. z art. 140 Kpa poprzez wadliwą ocenę zebranego materiału dowodowego i przyjęcie, że ustalenie warunków zabudowy w sposób wnioskowany przez wnioskodawcę jest zasadne,
9) art. 107 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 140 Kpa poprzez wydanie decyzji, której uzasadnienie nie spełnia wymagań zawartych w § 3 art. 107 Kpa pozbawione jest ono odniesienia się do konkretnych podniesionych przez skarżącego zarzutów przede wszystkim w zakresie kwestionowania możliwości proponowanej zabudowy z uwagi na istniejące na działce nr [...] usługi sakralne o szczególnym charakterze - klasztor [...], a ponadto brak odniesienia się do wskazań i ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] marca 2015 r.
Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynika sprawy a w szczególności:
1) § 1 pkt 5 rozporządzenia w zw. z § 8 tegoż rozporządzenia w zw. z art. 140 Kpa poprzez niewskazanie kąta nachylenia oraz układu połaci dachowych, co jest elementem koniecznym decyzji w zakresie ustalenia warunków zabudowy,
2) § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 140 Kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie nieaktualnej mapy geodezyjnej i nieaktualnego stanu zabudowy działek sąsiadujących z nieruchomościami na której planowana jest inwestycja,
3) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy.
W zakresie oparcia decyzji na uzgodnieniu dokonanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] na podstawie art. 128 Kpa w zw. z art. 140 Kpa zaskarżonej decyzji zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego i tj. art. 6 ust. 1, art. 7, art. 9 ust. 1 i 4, art. 18 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (/Dz.U Nr 162,, poz. 1568 z późn. zm.),
2) naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 7 Kpa, art. 11 Kpa, art. 107 Kpa, to jest nienależyte wyjaśnienie sprawy, nienależyte uzasadnienie decyzji, wydanie decyzji sprzecznie z treścią wskazań konserwatorskich dla planowanej inwestycji zawartych w opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2008 r. nie uwzględnienie faktu, iż teren planowanej inwestycji został na podstawie Rozporządzenia Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2008 r. uznany za pomnik historii "[...]"
W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący podniósł w szczególności, iż organ z rażącym naruszeniem prawa - art. 153 Ppsa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji nie uwzględnił oceny prawnej oraz wskazań wynikających z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2015 r., mimo iż zgodnie z powołanym przepisem był nimi związany.
Skarżący podkreślił, iż Sąd wskazał konkretne wady decyzji podlegającej kontroli SKO, tj.
- dokonanie wadliwej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez przyjęcie dla badanego terenu funkcji przemysłowo usługowej i usługowej, gdy na [...] istnieje jedynie funkcja usług sakralnych, podlegających szczególnej ochronie, a działka nr [...] jest przedmiotem własności klasztoru [...],
- brak określenia w decyzji Prezydenta kierunku kalenicy głównej oraz uszczegółowienia geometrii dachu
- brak wyjaśnienia, czy sposób planowanej zabudowy nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym,
- brak określenia szczegółowych parametrów zabudowy w głębi działek inwestora
- okoliczność, że zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymaganiom prawa materialnego w zakresie prawidłowej oceny spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa"
W ocenie skarżącego SKO bez przeprowadzenia postępowania oraz bez uwzględnienia wskazań i ocen prawnych Sądu wydał tożsamą do uchylonej wyrokiem Sadu decyzję.
Skarżący podtrzymał także zarzuty dotyczące decyzji organu I Instancji zawarte w odwołaniu od decyzji organu I Instancji, które pozostają, w jego ocenie, aktualne.
Jego zdaniem organ I Instancji sprzecznie z przepisami prawa materialnego ustalił wskaźnik powierzchni nowej zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jakiegokolwiek odniesienie się do tego zarzutu. Podobnie organ II Instancji nie odniósł się do zarzutów związanych z tym, że decyzja organu I Instancji nie zawiera niezbędnych rozstrzygnięć (wskazanie kąta nachylenia oraz układu połaci dachowych), a także, że decyzja wydana została na podstawie nieaktualnych map geodezyjnych. Podniesiono, że zaniechanie przeprowadzenia koniecznych dowodów z urzędu, w tym przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania decyzji I instancji - w 2013 r. – doprowadziło do utrzymania w mocy i powtórzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadności ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przez ustalenie, że "wysokość zabudowy ponad poziom istniejącego terenu nie powinna przekraczać wysokości trzykondygnacyjnego budynku oficynowego na działce [...]", podczas gdy wskazany budynek został rozebrany przed wydaniem zaskarżonej decyzji i obecnie nie istnieje. Oznacza to, że decyzja organu I Instancji w tym zakresie winna ulec zmianie.
Kolejno skarżący powtórzył, iż w decyzji SKO nie uwzględniono formy zabudowy w otoczeniu terenu planowanej inwestycji, ponownie akceptując błędną analizę tego sposobu zabudowy, sporządzoną przez Prezydenta. Dopuszczono bowiem budowę drugiego i trzeciego segmentu na działce nr [...], podczas, gdy na żadnej działce w obszarze analizowanym nie ma drugiego, ani trzeciego segmentu - są tylko oficyny boczne (np. [...]) i - ewentualnie - tylna (np. [...]), albo tylko budynek frontowy ([...] - co prawda jako narożny, posiadający dwa skrzydła).
W ocenie skarżącego fakt położenia części działki nr [...] za tą "tylną" oficyną wynika z połączenia dwu poprzednio odrębnych parcel (o czym świadczy brak ich komunikacyjnego połączenia) i nie powinien stanowić uzasadnienia dla koncepcji zabudowy "segmentami". Jego zdaniem zaprojektowanie sposobu zabudowy analogicznego jak na działce [...] - tylko "symetrycznego" względem osi przechodzącej przez środek symetrii elewacji budynku na działce nr [...] byłoby najbardziej zgodne z historycznymi zasadami kształtowania zabudowy, które są podstawą ukształtowania istniejących budynków na tych działkach. Uszanowanie zaś takiego sposobu zabudowy byłoby zgodne z wymogami ochrony zabytkowego zespołu urbanistycznego, jakim [...]
Zdaniem skarżącego działania organu mają na celu obejście powyższych zasad, wyrazem czego jest okoliczność, iż w decyzji nie określa się sposobu kształtowania dachów. Decyzja Prezydenta oraz utrzymująca ją po raz wtóry decyzja SKO zmierzają, zdaniem skarżącego, do odkształcenia zasad zabudowy panujących na tym obszarze będących przedmiotem ochrony konserwatorskiej, w szczególności przez wprowadzenie zabudowy "segmentami".
Podkreślono także, że od wydania decyzji upłynęło 5 lat.
Kolejno zarzucono, że organ odwoławczy nie podjął także żadnych rozważań w przedmiocie zastrzeżeń skarżącego co do oparcia decyzji na uzgodnieniu dokonanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...]. Wskazano przy tym, że w związku ze zmianą przepisów strona postępowania może kwestionować takie uzgodnienia przy kwestionowaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Zdaniem skarżącego analizę oparto przy tym na nieaktualnych mapach geodezyjnych oraz na nieaktualnej analizie funkcji oraz cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W szczególności bowiem na terenie działki nr [...] brak jest budynku-garażu, zaś na terenie działki nr [...] brak budynku, co spowodowało, że dokonanie ustalenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy odbyło się w sprzeczności z § 5 pkt 1 rozporządzenia.
Następnie podkreślono, że analiza ta nie "wskazała" kąta nachylenia dachu oraz układu połaci dachowych, co jest wymagane przepisami rozporządzenia. Określenie "dach stromy" nie spełnia przesłanek z rozporządzenia, tym bardziej, że żaden przepis obowiązującego prawa nie definiuje pojęcia "dach stromy". Uwypuklono, że wady decyzji w tym zakresie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wymagały zmiany zaskarżonej decyzji.
Zarzucono również, że zaskarżona decyzja nie określa także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a jedynie wskazuje ile ma wynosić wysokość do najwyższego punktu dachu, co nie spełnia wymogów z rozporządzenia.
Organ powinien także, w ocenie skarżącego, wskazać część frontową budynku, które może być tylko jedna, a w razie wątpliwości organ winien był wezwać inwestora do złożenia wyjaśnień w tej mierze. W konsekwencji wyznaczona winna być jedynie jedna linia zabudowy.
Odnosząc się do postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków podniesiono, że organ ten w zaleceniach wskazał, iż negatywnie ocenia propozycje lokalizacji na wskazanym terenie nowej 6-cio i 5-cio kondygnacyjnej zabudowy. Konserwator uzasadnił negatywną opinię w tym względzie istniejąca przy [...] architekturą oraz jej oddziaływaniem na prawnie chronione widoki perspektywiczne a także panoramy widokowe, szczególnie na zabytkowy zespół [...] dominujący nad całym [...] w [...].
Zdaniem skarżącego kwestionowana decyzja oparta jest o postanowienie MKZ uzgadniające projekt decyzji planowanej inwestycji, która w swej treści nie uwzględnia wskazań Konserwatora Zabytków wydanych w toku postępowania. I tak wskazano, że decyzja w pkt 1.2 wskazuje możliwość zabudowy działki nr [...] budynkiem do V kondygnacji naziemnych, co pozostaje w sprzeczności ze wskazaniami zawartymi w opinii Konserwatora z dnia [...] grudnia 2007 r. + pkt 4 wskazań "lokalizacja nowej zabudowy w tylnej części działek od strony ulicy [...] nie może przekraczać 4-5 kondygnacji łącznie z kondygnacją dachową, która może być jedynie w formie dachu dwuspadowego lub łamanego". Podobnie określenie wysokości budynku do 17 metrów w sytuacji gdy wg konserwatora budynek miał mieć do 4 kondygnacji, czyli być budynkiem niskim (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), a budynek taki nie może mieć więcej niż 12 metrów, narusza wskazania. Zgodnie z wytycznymi MKZ z dnia [...] grudnia 2007 r. w żadnej części budynek nie może mieć VI kondygnacji, co z kolei dopuszcza decyzja w pkt 1.2 (część od strony ul. [...]).
Zdaniem skarżącego powyższe wskazuje, iż decyzja nie uwzględnia opisanych zaleceń, stąd błędne jest uzgodnienie projektu decyzji przez Miejskiego Konserwatora Zabytków.
Jednocześnie realizacja planowanej inwestycji we wskazanej w decyzji wysokości zakłóci ład przestrzenno-architektoniczny i doprowadzi do zatarcia wartości historycznej kwartału utrwalonej w pejzażu miasta. Zaburzy nadto walor krajobrazowy. Doprowadzi także do zniszczenia dotychczasowych relacji architektonicznych, proporcji budynków, ich geometrii, struktury wysokościowej i gabarytowej. Zakłóci również gradację wysokościowej zabudowy [...], przez co ulegnie ono spłaszczeniu i przestanie funkcjonować jako wzgórze.
Skarżąca postawiła również zarzuty formalne względem postanowienia MKZ, podkreślając, że jego uzasadnienie nie spełnia wymogów przewidzianych w przepisach Kpa. Odwołano się w tej mierze m.in. do wyroku WSA, który wyraźnie wskazał, że teren planowanej inwestycji to teren usług sakralnych, a nie teren zabudowy przemysłowo-usługowej, czego organ, wbrew wskazaniom Sądu, nie uwzględnił.
Zwrócono również uwagę, że z zaleceń Konserwatora zawartych w opinii wstępnej wynika, że na terenie planowanej inwestycji znajdują się nieprzebadane pod względem archeologicznym nawarstwienia kulturowe, powodujące konieczność przeprowadzenia wyprzedzającego rozpoznania archeologicznego przedmiotowego terenu. Wyniki tych badań biorąc pod uwagę historyczne walory terenu mogą przesądzić o niemożliwości realizacji planowanej inwestycji, z uwagi na fakt, że walory archeologiczne podlegają ochronie konserwatorskiej.
Kolejno podniesiono, że decyzja organu I instancji jest również sprzeczna ze wskazaniami zawartymi w postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. Podkreślono, że postanowienie to co prawda zostało uchylone ze względów formalnych przez WSA w [...], ale wyrażony w nim pogląd pozostał aktualny. Akcentowano, że postanowienie to zostało wydane po przeprowadzeniu szczegółowego postępowania wyjaśniającego oraz przeprowadzeniu dodatkowych ekspertyz, które jednoznacznie wskazywały na zasadność odmowy uzgodnienia projektu decyzji przez MKZ. W szczególności skarżąca zarzuciła, że w postanowieniu z dnia [...] marca 2010 r. Minister wskazał, iż w opinii z dnia [...] września 2009 r. sporządzonej przez Regionalny Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków w [...] na zlecenie [...] Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków będącego jednostką doradczą Ministra, Ośrodek jednoznacznie negatywnie ocenił planowaną zabudowę z uwagi na kulturowe i historyczne znaczenie Wzgórza. Minister wskazał m.in., że z "konserwatorskiego widzenia niedopuszczalna jest zwłaszcza wysokość budynków planowanych do realizacji". W ocenie Ośrodka popartej przez Ministra planowana zabudowa wprowadzi niekorzystną dominantę znacznie odbiegającą skalą od historycznej zabudowy. Co więcej, na etapie postępowania przed Ministrem Kultury zostały złożone także opinie A. B. i J. S., które to jednoznacznie wskazywały, że proponowane zabudowa jest niedopuszczalna i doprowadzi do degradacji wartości zabytkowej d. [...]
Reasumując skarżący uwypuklił, że skoro Klasztorowi nie przysługiwało zażalenie na postanowienie MKZ, to na Kolegium spoczywa obowiązek rozważenia czy uzgodnienie dokonane przez MKZ zostało dokonane prawidłowo oraz rozpatrzenie zarzutów skarżącego w tej mierze.
Końcowo skarżący podał, że kwestionowana decyzja doprowadzi do ingerencji i wglądu na teren Klasztoru uniemożliwiający zachowanie [...] zakonu. Wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące treści ochrony usług sakralnych są, według skarżącego, sprzeczne z treścią powołanych przepisów zawartych w Konkordacie, a konieczność uwzględnienia potencjalnej korelacji między Konkordatem, a wydawaną decyzją nakazał uwzględnić WSA w zapadłym w sprawie wyroku. Tymczasem pozostawienie w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy umożliwi realizację inwestycji pozwalającej na wgląd w nieruchomość skarżącego, będzie źródłem hałasu, uniemożliwi spokojne i nienaruszalne sprawowania kultu, co niewątpliwie stanowi naruszenie norm zawartych w Konkordacie, a w szczególności art. 8 i 5 Konkordatu.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa)).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.
Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że tak zaskarżona decyzja, jak i decyzją ją poprzedzająca musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, zaś decyzja organu I instancji wydana została w tak dużej odległości czasowej, że będąca jej podstawą analiza straciła swoją aktualność. W konsekwencji "cofnięcie" postępowania do etapu postępowania odwoławczego nie byłoby do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie byłoby bowiem możliwe przeprowadzenie prawidłowego postępowania przez organ II instancji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych stanowiących podstawę decyzji Prezydenta. W ocenie Sądu kluczowy dowód w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy tj. analiza przestała być aktualna, co dyskwalifikuje ją jako dowód w postępowaniu. Organ II instancji nie jest z kolei władny konwalidować tego braku w ramach postępowania odwoławczego, albowiem wymagałoby to przeprowadzenia postępowania w takim zakresie, który powodowałby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, o którym mowa w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej: Kpa).
W tym miejscy należy również podnieść, że brak w motywach decyzji organu II instancji ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania (w szczególności dotyczących zmiany okolicznością faktycznych sprawy) uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju procedowaniu pod znakiem zapytania pozostają właśnie gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek odniesienia się przez organ wyższego stopnia do zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku zaskarżenia stanowi realizację ogólnego obowiązku ustosunkowania się do wszystkich istotnych zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Wykonanie tego obowiązku winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Przypomnieć należy na wstępie rozważań merytorycznych, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] marca 2013 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego wraz z wjazdami z [...] i ul. [...], przewidzianej do realizacji na działkach nr [...], oraz części działek [...], [...] arkusz [...] obręb [...] przy [...] i ul. [...] w [...].
Skarga, tak jak i odwołanie od decyzji organu I instancji, wniesione zostały przez Klasztor [...] w [...] - właściciela działki nr [...] ([...]), bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym ustaleniami decyzji organu I instancji.
Podkreślenia na wstępie wymaga również, że Klasztor jest [...], co oznacza, iż nie mają do niego wstępu osoby z zewnątrz, a tylko nieliczne siostry zakonne zostają wyznaczone do kontaktu z otoczeniem i osobami z zewnątrz.
Z akt sprawy wynika ponadto, iż inwestor zmienił swój pierwotny projekt i ostatecznie organ I instancji procedował nad koncepcją zagospodarowania działki przedstawioną przez inwestora pismem z dnia [...] września 2008 r.
Przechodząc bezpośrednio do kontroli zaskarżonej decyzji SKO (ponadto, co zostało już opisane) jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, na zasadzie art. 135 Ppsa, należy wskazać, iż Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie zapadł już uprzednio prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. sygn. akt II SA/Po [...] (zwane dalej odpowiednio: WSA; wyrok WSA). Wyrokiem tym WSA uchylił decyzję SKO z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.
W związku z tym organ odwoławczy rozpoznający ponownie sprawę, jak i Sąd w obecnym składzie, pozostają związani oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w tym wyroku WSA – zgodnie z dyspozycją art. 153 Ppsa. W rozumieniu tego przepisu przez "ocenę prawną" należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią z reguły konsekwencję tak rozumianej oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych, i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 1 i 2 do art. 153; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 153, Nb 1–3).
W świetle przywołanego art. 153 Ppsa Sąd w obecnym składzie, z jednej strony, nie był władny poddawać ponownej analizie kwestii rozstrzygniętych już we wspomnianym wyroku WSA, a z drugiej – był zobligowany, w pierwszej kolejności, skontrolować zastosowanie się przez organy wydające rozstrzygnięcia w postępowaniu toczącym się po wyroku sądowym do ocen i wytycznych w tym wyroku zawartych.
W tym miejscu wskazać należy, że zachowują aktualność ogólne rozważania WSA w rzeczonym wyroku WSA dotyczące interpretacji pojęcia "ładu przestrzennego", ochrony prawa własności w kontekście ustalania warunków zabudowy oraz ochrony interesu prawnego innych osób przy zabudowie terenów sąsiadujących, w tym interesu właścicieli sąsiednich działek. Aktualne są również wywody WSA co do interpretacji pojęcia działki sąsiedniej.
Przechodząc do szczegółowego omówienia stanowiska i wskazań WSA co do dalszego postępowania organu odwoławczego należy podnieść, że w ocenie WSA zaskarżona wówczas decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które dotyczyło istotnej kwestii - wyjaśnienia spełnienia wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa", jak i ustalenia w decyzji wymagań służących jego zapewnieniu przy realizacji zabudowy. Zdaniem WSA organ administracji, orzekając w sprawie warunków zabudowy, musi mieć na uwadze zarówno interes publiczny (zachowanie ładu architektonicznego, walorów krajobrazowych) jak i ochronę interesu prywatnego właścicieli sąsiednich nieruchomości. WSA podzielił przy tym generalnie prezentowany w judykaturze i piśmiennictwie pogląd, iż wymaganie w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników zabudowy, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, można odnosić w określonych przypadkach także do innych działek sąsiednich niż działki przyległe do terenu planowanej inwestycji, skoro prawodawca wprost nie wskazał, iż chodzi wyłącznie o działki przyległe. Jednocześnie pominięcie parametrów zagospodarowania działki przyległej do terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć, zdaniem WSA, miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego, czy inne normatywne przesłanki. Racjonalnemu i wnikliwemu rozważeniu wskazanych kwestii powinna, w ocenie WSA, służyć analiza sporządzona w myśl § 3 rozporządzenia. Z kolei środkiem służącym zapewnieniu realizacji celów ustawy, co do kształtowania ładu przestrzennego wyrażonego m.in. zasadą dobrego sąsiedztwa, jest określenie na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy wymaganych parametrów zabudowy, w związku z treścią art. 61 ust. 6 i 7 ustawy, z zachowaniem zasad wskazanych w rozporządzeniu. Pogląd ten Sąd w składzie niniejszym w całości podziela.
Rozważając wady decyzji organu odwoławczego w pierwszej kolejności WSA wskazał, że w analizie cech zabudowy i zagospodarowania wyznaczonego terenu oraz na podstawie ustaleń dokonanych podczas wizji lokalnej uznano, że teren objęty analizą to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o różnym charakterze, w pobliżu terenów zabudowy przemysłowo - usługowej i usługowej, w trakcie przekształceń. Tymczasem, na terenie [...] funkcja usługowa to usługi sakralne, a na obszarze działki nr [...] usługi sakralne o szczególnym charakterze – działka jest bowiem własnością klasztoru [...] WSA podkreślił, że usługi sakralne są wyodrębniane jako szczególny rodzaj usług – także w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jaki dla przedmiotowego obszaru został przygotowany i załączony do akt sprawy. W tym kontekście zastrzeżenia WSA dotyczyły również braku określenia w decyzji organu I instancji kierunku kalenicy głównej oraz uszczegółowienia geometrii dachu, co uwzględniając obecną na terenie działki Klasztoru funkcje sakralną, mogło mieć znaczenie dla sprawy.
Przede wszystkim jednak WSA podniósł, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W tym pojęciu należy, zdaniem WSA, upatrywać możliwości określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji na działce budowlanej. Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ustawy wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Tymczasem według WSA organy orzekające nie badały i nie ustaliły, czy dopuszczenie możliwości planowanej budowy w kształcie zaproponowanym przez inwestora - z uwagi na sposób zagospodarowania działki nr [...], nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zadaniem organu, jak pokreślił WSA, jest natomiast ustalenie, czy inwestycja będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. WSA stwierdził, że na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynków w głębi działek inwestora powinny zostać w sposób szczegółowy określone parametry zabudowy, bowiem w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie podlegają one powtórnej weryfikacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, iż w realiach sprawy wydane decyzje umożliwiają takie ukształtowanie zamierzenia inwestycyjnego, które może doprowadzić do naruszenia art. 8 Konkordatu miedzy Stolica Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanego w [...] dnia 28 lipca 1993 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 51 poz. 318, zwanego dalej: Konkordat) poprzez naruszenie klauzury papieskiej, którą objęty jest dom zamieszkiwany przez Siostry Zakonu Karmelitanek Bosych, wraz z kaplicą i ogrodem. Wydane w sprawie decyzje nie zawierają oceny wymogów zawartych w przepisach szczególnych, w tym m.in. w art. 8 Konkordatu, zgodnie z ust. 1 którego Rzeczpospolita Polska zapewnia Kościołowi Katolickiemu wolność sprawowania kultu zgodnie z art. 5. Zgodnie z kolei z art. 8 ust. 3 miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu Państwo gwarantuje w tym celu nienaruszalność. WSA akcentował, że w decyzji organu I instancji wskazano, że decyzja nie narusza innych przepisów, lecz nie oceniono, czy nie występują w tym przypadku inne ograniczenia, wynikające z ww. zapisów Konkordatu. Tymczasem ocena ta powinna udzielić odpowiedzi na pytanie, czy dla zapewnienia dalszego wykonywania usług sakralnych przez Klasztor (zakonu [...]) wystarczające było określenie w decyzji organu I instancji wymagań w zakresie geometrii dachu poprzez wskazanie, że dopuszczono dachy strome - wielospadowe lub mansardowe, przy czym kształt dachu wymaga uzgodnienia z MKZ.
Kolejno WSA argumentował, iż stosownie do § 8 rozporządzenia w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określić należy układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W realiach przedmiotowej sprawy brak zdaniem WSA ustaleń dotyczących układu połaci dachowych oraz kierunku głównej kalenicy dachu, w szczególności w odniesieniu do budynków planowanego do realizacji od strony działki Klasztoru oraz budynku zaplanowanego w głębi działki inwestora od strony [...], co świadczy o braku uwzględnienia wymogów wynikających z art. 54 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy i w konsekwencji o wadliwym zastosowaniu powołanego przepisu rozporządzenia. W opinii WSA nieokreślenie tych paramentów przy równoczesnym dopuszczeniu okien dachowych i mansardowych, może doprowadzić do naruszenia interesu Klasztoru, poprzez dopuszczenie możliwości realizacji budynków, którego mieszkańcy będą mieli możliwość wglądu na teren ogrodu, który stanowi miejsce kontemplacji oraz spacerów sióstr ograniczonych regułami klasztoru zamkniętego.
WSA podkreślił, że określając normatywnie parametry i wskaźniki, przy których wykorzystaniu ma być urzeczywistniana zasada zachowania ładu przestrzennego przy realizacji zabudowy, prawodawca zaliczył do nich m.in. wskazane powyżej parametry (art. 61 ust. 6 w zw. z ust. 7 pkt 1 ustawy). Tymczasem zdaniem WSA tak w analizie, jak i w decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie określono kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, a w zakresie określenia geometrii dachu określono jedynie, że dopuszczono dachy strome - wielospadowe lub mansardowe, wskazując na konieczność uzgodnienia kształtu dachu z MKZ. WSA wyjaśnił, że w tym ostatnim zakresie z analizy wynika, że w obszarze analizowanym dominują budynki z dachami stromymi. Jednak w opinii WSA nawet brak przeważającej formy geometrii dachów na analizowanym terenie nie oznacza, iż zastosowanie dachu o niesprecyzowanym kształcie zapewni kształtowanie ładu przestrzennego.
Według WSA zajęcie stanowiska w powyższych kwestiach wymagało uzupełnienia materiału dowodowego, w szczególności istotne znaczenie miało precyzyjne określenie kierunku głównej kalenicy budynku realizowanego w głębi terenu inwestora - prostopadle do [...] oraz określenie geometrii dachu tego budynku. WSA wyraźnie wskazał, iż należy określić powyższe parametry mając na uwadze, iż zasada swobody zagospodarowania terenu doznaje ograniczenia, z uwagi na wskazane wymagania zapewnienia ładu przestrzennego, którego jednym ze instrumentów realizacji, jest wymóg zachowania tzw. dobrego sąsiedztwa.
Wreszcie WSA podsumował, iż w powyższym zakresie dopuszczono się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Zwrócił również uwagę, że organ odwoławczy naruszył ponadto zasadę wynikającą z art. 15 Kpa, zgodnie z którą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, z uwzględnieniem argumentów (zarzutów odwołania) podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji.
Z uwagi na powyższe, WSA uchylił zaskarżoną decyzję.
Jednocześnie WSA wskazał, że pozostałe zarzuty skargi WSA uznał za chybione, co kolejno uzasadnił, wskakując, co następuje.
Odnosząc się do zarzutu oparcia analizy na nieaktualnych mapach geodezyjnych WSA wywodził, że zgodność tych map ze stanem rzeczywistym została potwierdzona w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że jedna z map nie uwzględnia zmian na działce nr [...] (brak budynku garażu), nie miał znaczenia dla prawidłowości ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 1 Kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy WSA uznał, iż uznać należy, iż decyzja została wydana w oparciu o ostateczne rozstrzygnięcie właściwego organu w przedmiocie uzgodnienia konserwatorskiego.
Odnosząc się do zarzutu polegającego na dowolnym wskazaniu przez organ kilku frontów inwestycji WSA wskazał, iż organ dokonał ustaleń w tym zakresie na str. 2 załącznika nr [...] do decyzji wskazując, że projektowane budynki powinny być zlokalizowane we frontowej granicy działki nr [...] od strony [...] i we frontowej granicy działki nr [...] od strony ul. [...]. Projektowana linia zabudowy stanowi natomiast przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez zabudowę zlokalizowaną przy [...]. Wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło zatem, w ocenie Sadu, zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia, tj. jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Projektowany budynek będzie miał dostęp do drogi publicznej zarówno od strony [...] jak i od strony ul. [...], przy czym, zgodnie z koncepcją, obydwa wjazdy mają charakter równorzędny. Wjazdy te są znacznie od siebie oddalone, różnią się poziomami ulic oraz sąsiednią dostępną zabudową, co zdaniem Sadu, uzasadnia to ustalenie w tym konkretnym przypadku dwóch linii zabudowy.
WSA zważył także, że okoliczność, iż na terenie działki Klasztoru znajduje się miejsce pochówku nie ma znaczenia dla procedowania nad ustaleniem warunków zabudowy dla obszaru objętego wnioskiem inwestora. W decyzji organu I instancji inwestor został zobowiązany, przed przystąpieniem do prac przy przedmiotowej inwestycji, wykonać wyprzedzające rozpoznanie archeologiczne. Twierdzenie, że decyzja została oparta o projekt autorstwa A. N., zdaniem WSA, nie znajduje oparcia w przekazanym WSA materiale dowodowym. Z akt wynika, że dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy sporządzona została koncepcja zagospodarowania, podpisana przez pełnomocnika wnioskodawcy - architekta W. S..
Kolejno WSA wywodził, że zawarte w decyzji oznaczenie "tylna część działek od strony ul. [...]" odnosi się do działki nr [...], a nie do działki nr [...], której zróżnicowana wysokościowo zabudowa powoduje, że inwestycja będzie wpisywać się w istniejącą zabudowę i ukształtowanie terenu, a zatem jest zgodna z pkt 4 opinii. Dodatkowym zaś uzasadnieniem dla dopuszczenia dodatkowej jednej kondygnacji w głębi działki nr [...] jest występujący na tym obszarze znaczny i nierównomierny spadek terenu i spełnienie postulatu konserwatorskiego o zabudowie zróżnicowanej wysokościowo, wpisującej się harmonijnie w istniejącą zabudowę i ukształtowanie terenu. Decyzja zawiera postanowienia dostosowujące warunki zabudowy planowanej inwestycji do już istniejącej na tym terenie zabudowy określając, że wysokości planowanego budynku nie mogą przekraczać lub winny nawiązywać do wysokości istniejących budynków (na działkach nr [...] i nr [...]). Decyzja określa też wyraźnie, że część budynku usytuowana na działce nr [...] (czyli w kierunku zabudowań klasztoru i [...]) winna uskokowo się obniżać do wysokości kalenicy 3-kondygnacyjnego budynku na działce nr [...]. Ponadto stwierdza się w decyzji, że nowo projektowane obiekty winny uwzględniać kontekst urbanistyczno-architektoniczny i podporządkować się ogólnemu charakterowi zabudowy. Planowana zabudowa winna stanowić kontynuację zabudowy zwartej, a rozwiązania architektoniczne nawiązywać do istniejącej historycznej zabudowy.
Według WSA także okoliczność, że teren planowanej inwestycji wchodzi w skład obszaru uznanego za pomnik historii nie wyklucza możliwości jego zagospodarowania przez właściciela w zamierzony sposób, jeżeli jest on niesprzeczny z celami ochrony zabytków i odbywa się pod nadzorem konserwatorskim, na co zwrócił uwagę Konserwator Zabytków w swoich wskazaniach z [...] grudnia 2007 r. i co znalazło m.in. swe rozwinięcie w nałożeniu na wnioskodawcę obowiązku przeprowadzenia wyprzedzającego rozpoznania archeologicznego przedmiotowego terenu przez rozpoczęciem prac przy przedmiotowej inwestycji (pkt 5 wskazań konserwatorskich z [...] grudnia 2007 r.). WSA zwrócił uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy, w jej pkt II.2 nakłada na inwestora obowiązek uwzględnienia warunków wynikających z uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków, a na etapie projektowania i realizacji inwestycji - obowiązek uwzględnienia wskazań konserwatorskich określonych w opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2007 r., wymienionych w decyzji.
WSA stanął również na stanowisku, że uzyskanie przez Klasztor decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla parku publicznego na działce nr [...] nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, tak samo, jak brak uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...].
Wreszcie WSA uznał również, że organ I instancji uzyskał opinię Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...] potwierdzając, że projekt decyzji WZ jest zgodny z projektem procedowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Bez znaczenia dla sprawy ustalenia warunków zabudowy jest natomiast opinia Miejskiej Komisji Urbanistycznej w [...] w przedmiocie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W wytycznych dla organu II instancji WSA wskazał, że rzeczą organu II instancji będzie zatem dookreślenie brakujących parametrów inwestycji w decyzji organu I instancji, co jednakże wymaga uprzedniego rozważenia, czy i w jakim kształcie - w aspekcie istniejącej na działce nr [...] funkcji usług sakralnych, możliwe jest w tym przypadku wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz inwestora.
Na tle powyższych rozważań wskazać należy, że przepis art. 153 Ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 Ppsa oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 Ppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.
W powyższym kontekście należy stwierdzić, że uchylając decyzję SKO z dnia [...] lipca 2014 r. WSA wskazał organowi na okoliczności, które organ ten winien uwzględnić w toku ponownie prowadzonego postępowania. Miało to na celu konwalidację uchybień na poziomie postępowania odwoławczego, bez konieczności uchylania decyzji pierwszoinstancyjnej. Zdaniem Sądu w składzie niniejszym Kolegium nie wykonało wytycznych WSA, zaś , jak wskazano wcześniej, znaczny upływ czasu oraz wynikająca z tego zmiana okoliczności faktycznych w sprawie uniemożliwia już obecnie orzekanie SKO na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji nawet przy uwzględnieniu prawnych możliwości prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu, z uwagi na fakt, iż postępowanie toczy się od wielu lat, samo zaś postępowanie odwoławcze zakończyło się 5 lat po wydaniu decyzji organu I instancji - w interesie wszystkich stron postępowania leży szybkie ostateczne załatwienie sprawy. Koniecznym zatem w ocenie Sądu jest niejako uporządkowanie sprawy i przeprowadzenie postępowania w całości od nowa z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego i faktycznego oraz z wyraźnym wskazaniem organom kierunku jego prowadzenia, wykładni przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięć w przedmiocie warunków zabudowy.
Należy zatem wskazać, iż w wyroku WSA wyraźnie wskazał, że na terenie [...] funkcja usługowa to usługi sakralne, a na obszarze działki nr [...] usługi sakralne o szczególnym charakterze (klasztor [...]). W tym kontekście zastrzeżenia WSA dotyczyły braku określenia w decyzji organu I instancji kierunku kalenicy głównej oraz uszczegółowienia geometrii dachu.
Tymczasem w swojej decyzji organ odwoławczy podnosił, iż w obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa mieszkalna wielorodzinna, mieszkalna wielorodzinna z usługami towarzyszącymi i usługowa, stanowiąca ukształtowany historyczny układ urbanistyczny z dominującym elementem w postaci kościoła na [...] oraz uporządkowaną pierzejową zabudową mieszkalną wielorodzinną z usługami towarzyszącymi wzdłuż [...] i ul. [...].
Nie wymaga pogłębionej analizy, że organ w wyraźny sposób nie wziął pod uwagę stanowiska WSA. Co więcej, konsekwentnie w dalszej części decyzji – mimo konkretnych wytycznych WSA nie uznała za konieczne wyznaczenia kierunku kalenicy głównej oraz uszczegółowienia geometrii dachu, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia.
Kolejno wskazać przyjdzie, że według WSA organy orzekające nie badały i nie ustaliły, czy dopuszczenie możliwości planowanej budowy w kształcie zaproponowanym przez inwestora - z uwagi na sposób zagospodarowania działki nr [...], nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym. Zdaniem Sądu w składzie niniejszym ponownie orzekający organ odwoławczy nadal nie poczynił w tej mierze wystarczających ustaleń, pomimo że WSA wyraźnie wskazał, iż ustalenie, czy inwestycja będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu winny być rozważone władnie na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Parametry zabudowy nie będą bowiem podlegać weryfikacji na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę . Nie sposób doszukać się w tym zakresie pogłębionej analizy, a w rezultacie okoliczności tej nie można uznać za wystarczająco wyjaśnionej, ani rozważonej.
Tymczasem zdaniem WSA kwestia ta w wielu aspektach wymagała przeprowadzenia postępowania dowodowego i uwypuklenia tego w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.
Kolejną bowiem okolicznością wymagającą zbadania była, zdaniem WSA, kwestia potencjalnego naruszenia art. 5 i 8 Konkordatu z uwagi na objęcie terenów bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji (dom zakonny, kaplica i ogród) klauzurą papieską. WSA wyraźnie wskazał, że ocena tej materii winna być dokonana pod kątem tego, czy z uwagi na obowiązującą klauzurę wystarczające było określenie w decyzji organu I instancji wymagań w zakresie geometrii dachu poprzez wskazanie, że dopuszczono dachy strome - wielospadowe lub mansardowe, przy czym kształt dachu wymaga uzgodnienia z MKZ.
W tym zakresie decyzja organu II instancji pozostawia również wiele do życzenia, a wręcz zasadnym jest stwierdzenie, że wytyczne nie zostały de facto wykonane. W zasadzie organ postanowił pozostać na swoim stanowisku i bez konkretnej argumentacji skonstatował, że do naruszenia art. 5 i 8 Konkordatu nie dojdzie. Zdaniem Kolegium organ I instancji zasadnie określił geometrię dachu, wskazując, że znajduje to odzwierciedlenie w obszarze przyjętym do analizy. Co więcej, SKO uznało, że zapis ten na tym etapie inwestycyjnym jest wystarczający. Nie sposób uznać powyższego za wykonanie wytycznych WSA, ale wręcz za bezrefleksyjne powielenie postawionej wcześniej hipotezy. Taka konstatacja byłaby uprawniona jedynie po wykonaniu jakiegoś wnioskowania na tle zgromadzonego materiału dowodowego. Tymczasem organ nie poczynił w tej mierze żadnych ustaleń, ani nie wyprowadził wniosków na poparcie swoich twierdzeń. Pozostają więc one gołosłowne, a postępowanie organu uznać należy za sprzeczne z art. 153 Ppsa i w konsekwencji dyskwalifikujące rozstrzygnięcie organu odwoławczego na gruncie obowiązujących przepisów.
Za wyłącznie polemiczne należy z kolei uznać twierdzenia organu w zakresie braku naruszenia art. 5 i 8 Konkordatu, a zatem zgodności wydanej decyzji z przepisami odrębnymi. W ocenie organu przepisy Konkordatu, zawarte są w umowie, a nie w ustawie oraz nie są jasne ani oczywiste oraz charakteryzują się ogólnością. Przepisy te ponadto nie regulują wprost kwestii zagospodarowania przestrzennego. Kolegium przeciwstawiło przepisy Konkordatu ochronie prawnej prawa własności oraz argumentowało, że przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego abstrahują od kwestii społecznych.
W tym zakresie wskazać przyjdzie, że po pierwsze WSA wymagał wyraźnie rozważenia kwestii wpływu planowanej inwestycji na respektowanie klauzury papieskiej. Oczywistym jest, że WSA miał na myśli potencjalną możliwość zakłócenia przez budowę i korzystanie przez przyszłych mieszkańców z pobudowanych budynków warunków wynikających z klauzury. Należy w tym miejscu podkreślić raz jeszcze, że istotą klauzury jest oddzielenie od zewnętrznego świata. Przywołane przepisy Konkordatu nakazują respektowanie tego typu praktyk przez Państwo – stronę umowy. Fakt, iż Konkordat nie jest ustawą, ale umową nie zmienia istoty ciążącego na stronie umowy zobowiązania. Należy wskazać, że nie bez znaczenia jest też w niniejszej sprawie chronologia, albowiem to Klasztor istniał wcześniej, a zatem sytuacja ma się zgoła odmiennie od tej, kiedy to planowano by lokowanie klasztoru na terenie zabudowanym i oczekiwano respektowania klauzury. To nowa zabudowa ma się dostosować do już istniejącej legalnie, nie zaś odwrotnie. A przepisy Konkordatu stawiają w tej mierze konkretne wymagania. Przy czym z istoty rzeczy postanowienia Konkordatu musza mieć postać ogólną, a nie kazuistyczną, albowiem regulują bardzo szeroki zakres relacji pomiędzy Kościołem, a Państwem.
Zdaniem Sądu, który popiera w tej mierze wskazania WSA, niezbędnym było określenie układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, w szczególności w odniesieniu do budynków planowanego do realizacji od strony działki Klasztoru. Jak bowiem wskazał, WSA nieokreślenie, czy też niedookreślenie tych paramentów przy równoczesnym dopuszczeniu okien dachowych i mansardowych, może doprowadzić do naruszenia klauzury, poprzez dopuszczenie możliwości realizacji budynków, którego mieszkańcy będą mieli możliwość wglądu na teren ogrodu, który stanowi miejsce kontemplacji oraz spacerów mieszkańców klasztoru zamkniętego.
Zdaniem Sądu przepisy Konkordatu w tej mierze nie wymagały specjalnej wykładni, czy też uszczegółowienia, albowiem WSA wyraźnie wskazał kierunek tej wykładni oraz kwestie wymagające przeprowadzenia postępowania. Stanowisko organu II instancji uznać zatem należy za wymijające i nie odnoszące się do sedna sprawy, a w konsekwencji nieprawidłowe. Być może wymagane byłyby w tej materii wiadomości specjalne, jednak organ dysponował inicjatywą i środkami dowodowymi w tym zakresie.
Należy również w tym miejscu wskazać, że jak podnosi się w judykaturze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2019 r. sygn. akt II OSK [...], dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) § 7 ust. 1 rozporządzenia wprowadza zasadę, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Natomiast ust. 4 stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. Wyładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Kluczowe zatem w niniejszej sprawie jest także i to, że budynek Klasztoru jest niższy niż planowana inwestycja i również jego wysokość musi być uwzględniona przy ustalaniu warunków zabudowy. W tym kontekście również znaczenia nabiera podnoszona kwestia zachowania klauzury. Mówiąc możliwie najprościej – wysokość planowanego budynku sąsiedniego musi być tej wartości, aby nie pozostawała ona w oderwaniu od wysokości budynku Klasztoru oraz jednocześnie, ze względów opisanych powyżej, aby nie było możliwe w normalnych warunkach posiadanie wglądu na teren Klasztoru. Jednocześnie podkreślić należy, że odstępstwa od przewidzianych regulacji § 7 ust. 1 i § 8 wymagają konkretnego odniesienia do wyników analizy, które by te odstępstwa uzasadniały.
W ocenie Sądu należy również uwzględnić, że chociaż decyzja organu I instancji została wydana formalnie w oparciu o ostateczne rozstrzygnięcie właściwego organu w przedmiocie uzgodnienia konserwatorskiego, to jednak zgodzić się należy ze skarżącym, że organ odwoławczy nie podjął także żadnych rozważań w przedmiocie zastrzeżeń Klasztoru co do oparcia decyzji na uzgodnieniu dokonanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...]. W obecnym stanie prawnym bowiem strona postępowania może kwestionować takie uzgodnienia przy kwestionowaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym natomiast zakresie nie bez znaczenia pozostaje zdaniem Sądu okoliczność, iż rzeczone postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. zostało uchylone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego – postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. i jednocześnie organ ten odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie to zostało następnie wyłącznie ze względów formalnych prawomocnie uchylone (po kontroli instancyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia [...] maja 2012 r., sygn. akt II OSK [...], dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu okoliczności podniesione w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2010 r. wymagają rozważenia w ramach ponownie prowadzonego postępowania przez organ I instancji, który był strona owego postępowania. Szczególnie zaś jest to pożądane w kontekście stawianych w niniejszym postępowaniu przez skarżącego zarzutów względem decyzji organu II instancji oraz postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r., które z opisanych względów podlega kontroli w ramach postępowania w przedmiocie warunków zabudowy.
Końcowo przypomnieć należy, że w wytycznych dla organu II instancji WSA wskazał wyraźnie, że rzeczą organu II instancji miało być dookreślenie brakujących parametrów inwestycji, co wymaga uprzedniego rozważenia, czy i w jakim kształcie - w aspekcie istniejącej na działce nr [...] funkcji usług sakralnych, możliwe jest w tym przypadku wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz inwestora.
Uwzględniając zatem wszystkie powyższe rozważania, wytyczne WSA, jak i wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku organ I instancji przeprowadzi postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami uwzględniając zmiany okoliczności faktycznych zaistniałe po roku 2013 (w szczególności odniesie się do zarzutów w tej mierze stawianych przez skarżącego, a dotyczące m.in. nieistnienia niektórych uwzględnianych poprzednio budynków znajdujących się w obszarze analizowanym). Organ będzie miał przy tym na uwadze, że zarzuty stron postępowania wymagają oceny i odniesienia się w uzasadnieniu decyzji. Pozostałe wytyczne wynikają z uzasadnienia niniejszego wyroku i zgodnie z art. 153 Ppsa są dla organu wiążące.
W opisanych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w zw. z art. 135 Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] marca 2013 r.
Stosownie zaś do art. 200 w zw. z art. 205 Ppsa należało orzec o zwrocie kosztów postępowania, który przysługuje skarżącemu od organu. O zwrocie kosztów Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Na zasądzone koszty złożył się wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata ([...] zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa ([...] zł).