II SA/Po 734/25

II SA/Po 734/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /przewodniczący/
Robert Talaga /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1-2, art. 14 ust. 8,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2-3, art. 87 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 22 lutego 2023 r., nr LIII/810/2023 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 28 i części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie ustalenia szerokości drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 3KDW na działkach skarżącego, 2. stwierdza nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie ustalenia linii zabudowy dla działek skarżącego, 3. zasądza od Gminy Kórnik na rzecz skarżącego kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 22 lutego 2023 r. Rada Miasta i Gminy Kórnik działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40; dalej: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, 1846, 2185 i 2747; dalej: "u.p.z.p.") podjęła uchwałę nr LIII/810/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Bnin w rejonie Alei Flensa i ulic: Biernackiej, Armii Krajowej i Parkowej, gmina Kórnik (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 17 marca 2023 r., poz. 2920).
Pismem z dnia 28 września 2023 r. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną powyżej uchwałę, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie obejmującym stanowiące własność skarżącego działki nr 19/9, 19/13, 19/12, 19/15 i 19/11, z uwagi na nieprawidłowe wyznaczenie szerokości drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 3KDW na rysunku planu. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie obejmującym jego działki, wobec niezasadnie przyjętej szerokości drogi wewnętrznej wraz z poszerzeniami w rejonie skrzyżowania z Aleją Flensa oraz nieprawidłowo przyjętym jej przebiegiem na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako wydanej z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie:
1. art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) polegające na nadmiernym i nieproporcjonalnym ograniczeniu przysługującego skarżącemu prawa własności poprzez przyjęcie w uchwale drogi wewnętrznej 3KDW o szerokości na początkowym odcinku 6 m (bez uwzględnienia, że na terenie tym istnieje droga o szerokości 5 m, ograniczona z dwóch stron ogrodzeniami zrealizowanymi przez właścicieli sąsiednich działek, w związku z uprzednio wydaną przez Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik decyzją podziałową - decyzją z dnia 31 lipca 2009 r., nr WB.GN-7430/70/09 oraz postanowieniem z dnia 21 marca 2014 r., nr WB-GN.6831.25.2014), a na dalszym odcinku o szerokości 10 m (jak przyjęto w planie dla drogi publicznej 3KDD), co nie znajduje uzasadnienia w zastanych uwarunkowaniach faktycznych dla tego terenu ani potrzebach społeczności lokalnej i stanowi nadmierną, niczym nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości, w konsekwencji narusza istotę tego prawa, chronionego konstytucyjnie;
2. naruszenie art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji polegające na bezzasadnym ustanowieniu szerokości drogi wewnętrznej oznaczonej na rysunku planu symbolem 3KDW na 10 m, a więc o szerokości przyjętej dla drogi publicznej oznaczonej na rysunku planu symbolem 3KDD służącej do obsługi terenów przewidzianych pod znacznie intensywniejszą zabudowę (na terenie 5MN plan dopuszcza zabudowę szeregową i min. powierzchnię nowo wydzielanych działek na poziomie 300 m2, podczas gdy na terenach 9 i 10 MN wzdłuż drogi 3 KDW zabudowa szeregowa nie jest dopuszczalna a min. powierzchnia nowo wydzielanych działek wynosi 600 m2), podczas gdy na terenach sąsiednich wyznaczono drogi wewnętrzne o szerokości zdecydowanie mniejszej – 6 m czy 8 m, co stanowi o niczym nieuzasadnionym nierównym potraktowaniu skarżącego i jego żony względem właścicieli nieruchomości objętych tym samym planem miejscowym, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady równości obywatela wobec prawa oraz jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Brak jest szczególnych względów, dla których akurat droga na nieruchomości skarżącego winna mieć w planie początkowo szerokość 6 m, a następnie 10 m, wprost przeciwnie, nie ma powodu, dla którego powinna ona być tak szeroka z kilku przyczyn:
- jest to droga tzw. ślepa - bez przejazdu;
- nie uwzględnia to zastanych uwarunkowań faktycznych — wydzielone zgodnie z decyzją podziałową Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik działki drogowe nr 19/9 i 19/13 mają szerokość 5 m na całej ich długości, a w ich granicach właściciele działek sąsiednich usytuowali już ogrodzenia. Dodatkowo zaproponowany przebieg drogi 3KDW nie uwzględnia istniejącego zagospodarowania terenów przyległych w zakresie linii zabudowy, droga 3KDW nie tworzy prostej, równej linii tak jak na terenach sąsiadujących, co powoduje, że linia zabudowy terenów do niej przyległych tworzy uskok. Takie rozplanowanie drogi 3KDW zaburza istniejące zagospodarowanie terenu;
- droga ta ma mieć charakter drogi wewnętrznej, a więc nie publicznej służącej ogółowi mieszkańców osiedla, a jedynie mieszkańcom kilku/kilkunastu działek, które zostaną wydzielone wzdłuż niej;
- plan ustalający drogę 3KDW o szerokości 6 m, a na dalszym odcinku 10 m ingeruje w nieruchomość właściciela działki nr 19/8 oraz właściciela działki nr 19/3, przy czym wraz skarżący nie ma instrumentów prawnych, by wywłaszczyć te podmioty na cele budowy drogi o takich parametrach, gdyż droga nie ma być drogą publiczną;
- w sąsiedztwie przewidziane są w planie drogi wewnętrzne, prowadzące do terenów o podobnej funkcji o zdecydowanie mniejszej szerokości tj. 6 m i 8 m np. 2KDW (8 m), 5KDW (8 m), 7KDW (6 m), 8KDW (5 m), 9KDW (6 m), 10 KDW (max 8 m);
- przedstawione w zgromadzonej dokumentacji planistycznej uzasadnienie dot.: "zapewnienia optymalnej obsługi komunikacyjnej oraz możliwości lokalizacji w pasie drogowym niezbędnej infrastruktury technicznej i drogowej" nie zasługuje na uwzględnienie głównie z tego powodu, że obecnie droga wewnętrzna istniejąca na terenie 3 KDW od jej początku (tj. od skrzyżowania z Al. Flensa) ma szerokość 5 m, więc rozszerzenie drogi ku jej końcowi dwukrotnie, do szerokości 10 m nie spełni tych założeń, w tym zwłaszcza nie wpłynie na jej lepszą przepustowość. Ponadto założony przebieg drogi 3KDW uwzględniający za działkami nr 19/12 i 19/15 uskok nie zapewni płynnej przepustowości komunikacyjnej oraz bezpieczeństwa, ponieważ zaproponowany uskok ograniczy widoczność dla pojazdów w przyszłości;
3. naruszenie art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione, naruszające zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli podobnych nieruchomości w Gminie Kórnik poprzez ustalenie 10 m szerokości drogi dla nieruchomości stanowiących własność skarżącego, przy ustaleniu zdecydowanie mniejszej szerokości dróg wewnętrznych na terenach sąsiednich objętych tym samym planem, co stanowi wyraz nadużywania przez gminę władztwa planistycznego oraz dyskryminowania rzeczywistych potrzeb właścicieli gruntów, w sytuacji, w której przyjęte rozwiązanie planistyczne tj. ustalona 10 m szerokość dla wewnętrznej, bezprzejazdowej drogi 3KDW jest bezpodstawna. Dodatkowo w planie przewidziano w rejonie skrzyżowania z Aleją Flensa dla drogi wewnętrznej 3KDW szerokość 6 m wraz z poszerzeniami (działka geodezyjna nr 19/9 stanowi w chwili obecnej drogę wewnętrzną o szerokości 5 m) – poszerzenia te ingerują w nieruchomość właściciela działki nr 19/8 oraz właściciela działki nr 19/3, powodując uratę wartości tych nieruchomości, co stanowi wyraz nadużywania przez gminę władztwa planistycznego oraz nieuwzględnienia w planie istniejącego zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że wraz z żoną A. J. jest właścicielem na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej działek nr 19/9, 19/13, 19/12, 19/15 i 19/11. Działki te są zlokalizowane na terenach oznaczonych w planie miejscowym symbolami: 3KDW, 9MN i 10MN. Zgodnie z § 28 planu miejscowego, dla terenów dróg wewnętrznych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1KDW, 2KDW, 3KDW, 4KDW, 5KDW, 6KDW, 7KDW, 8KDW, 9KDW, 10KDW ustala się: 1) lokalizację drogi wewnętrznej. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały Nr LIII/810/2023 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 22 lutego 2023 r., droga wewnętrzna 3KDW ma mieć początkowo szerokość 6 m, a następnie ma się rozszerzać do 10 m. Zaskarżony plan miejscowy narusza interes prawny skarżącego, bowiem swym obszarem obejmuje teren będący jego własnością i jednocześnie wprowadza zbyt daleko idące ograniczenia w sposobie i zakresie jego wykorzystania (narzuca nieuzasadnioną szerokość dla drogi wewnętrznej wraz z poszerzeniami ingerującymi w sąsiednie nieruchomości oraz nie uwzględnia istniejącego zagospodarowania terenu).
Skarżący podniósł, że zarówno we wnioskach jak i w uwagach do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowczo sprzeciwiał się przyjęciu w tym dokumencie drogi wewnętrznej 3KDW o szerokości początkowej 6 m, a następnie 10 m wraz z poszerzeniami, ale uwagi te nie zostały uwzględnione przez Gminę. Skarżący wnioskował o wyznaczenie w projektowanym planie drogi wewnętrznej o szerokości 5 m (która to szerokość uwzględnia zastane uwarunkowania faktyczne i zagospodarowanie zrealizowane na podstawie wydanych decyzji o warunkach zabudowy i decyzji podziałowych - m. in. ogrodzenie, instalacje, oświetlenie uliczne), która rozszerzałaby się równomiernie do 6 m wzdłuż terenów jeszcze nie zagospodarowanych z pętlą na końcu - zgodnie z załączoną koncepcją podziału działki nr 19/11, która przedstawiana była Gminie Kórnik na etapie zgłaszania uwag do planu miejscowego. Skarżący wskazywał, że wnioskowane parametry będą zdecydowanie wystarczające uwzględniając znikomą rolę drogi 3KDW w systemie drogowym w tym rejonie, w tym okoliczność, że będzie to droga tzw. ślepa, dla ograniczonego kręgu użytkowników.
Skarżący podkreślił, że planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności, a wręcz przeciwnie, ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek, albowiem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są koniecznie w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Interes publiczny nie ma przy tym automatycznego, bezwzględnego pierwszeństwa przed interesem indywidualnym. Choć prawo własności nie ma charakteru absolutnego i dopuszczalne są jego ograniczenia, to muszą być one zgodne z przepisami art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji. Dokonując wyboru co do określonych parametrów oraz przeznaczenia danego terenu i co do zakresu ingerencji w uprawnienia właścicielskie dysponentów terenów, które znalazły się w danej jednostce planistycznej (również co do szerokości wewnętrznej drogi) organ planistyczny powinien kierować się jak najmniejszą uciążliwość nakładanych ograniczeń oraz ich niezbędnością dla osiągnięcia zamierzonego celu. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Rada Miasta i Gminy Kórnik uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadziła zbyt daleko idące ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości poprzez przewidzenie w zaskarżonym planie drogi wewnętrznej 3KDW o szerokości początkowo 6, a następnie 10 m, zupełnie pomijając przy tym aspekt ochrony praw właścicielskich.
Zdaniem skarżącego w realiach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy gminy w żaden sposób nie wskazały, jakie konkretne wartości, na konkretnych terenach miałyby podlegać ochronie wskutek wprowadzenia w planie wewnętrznej drogi o szerokości 10 m właśnie na nieruchomościach skarżącego. Wprowadzenie w planie wewnętrznej drogi o szerokości 10 m nastąpiło bez należytego wyważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego właścicieli nieruchomości objętych planem. Nie uwzględniono faktu, że na terenie 3KDW istnieje droga wewnętrzna o szerokości 5 m, powstała zgodnie z wydanymi przez Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik decyzjami administracyjnymi (o warunkach zabudowy i zatwierdzeniu podziału nieruchomości, na podstawie których wydzielono działki drogowe nr 19/9 i 19/13, o szerokości 5 m właśnie). Uznano całkowicie arbitralnie, że do obsługi komunikacyjnej kilku działek budowlanych niezbędna jest droga o szerokości odpowiadającej drodze publicznej oznaczonej na rysunku planu jako 3KDD, która służy obsłudze komunikacyjnej terenów o zdecydowanie większej intensywności zabudowy, tj. terenów oznaczonych na rysunku jako 5MN i 7MN. Co istotne, nie przewidziano drogi na terenie 3KDW jako drogi publicznej, której budowa mogłaby nastąpić wbrew woli właścicieli nieruchomości, na których ją przewidziano. Takiej możliwości nie ma w przypadku dróg wewnętrznych – skarżący nie ma instrumentów prawnych, by wywłaszczyć sąsiadów pod budowę drogi wewnętrznej wbrew ich woli, zniszczyć im ogrodzenia, instalacje, a nawet słup energetyczny z oświetleniem ulicznym i zrealizować postanowienia planu miejscowego.
Skarżący podkreślił, że nie kwestionuje kwalifikacji drogi 3KDW jako drogi wewnętrznej – przeciwnie wskazał, że jest to typowa droga wewnętrzna, służąca obsłudze komunikacyjnej ograniczonej liczby użytkowników – natomiast nie zgadza się z ustaleniem jej szerokości jak dla drogi publicznej bez uzasadnienia ku temu i uwzględnienia zastanego stanu rzeczy, a także bez wzięcia pod uwagę, że właściciele nie mają instrumentów prawnych, by pozyskać grunty pod drogę wewnętrzną wbrew woli właścicieli nieruchomości sąsiednich. Uznając, że na nieruchomościach skarżącego droga powinna mieć 10 m, podczas gdy w sąsiedztwie ustalono drogi o mniejszej szerokości Rada nadużyła przysługujące jej władztwo planistyczne i naruszyła konstytucyjną zasadę równości względem prawa. Takie ustalenie względem nieruchomości skarżącego nie znajduje uzasadnienia w zestawieniu z drogami o szerokości 6 m i 8 m przewidzianymi przy podobnym zagospodarowaniu terenów sąsiednich, co z kolei przesądza o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Kórnik wniosła o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze, w pierwszej kolejności podkreślono, że ustalenia zaskarżonego planu realizują politykę planistyczną gminy, zawartą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Kórnik, Rada Miasta i Gminy Kórnik podejmując zaskarżoną uchwałę ustaliła dla terenu działki nr 19/11 oraz działek bezpośrednio sąsiadujących z drogą 3KDW (dz. nr ewid. 19/12, 19/15, 19/14, 19/3, 19/8) przeznaczenie na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W związku z przeznaczeniem terenów na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, właściciele nieruchomości będą mogli wydzielić działki budowlane przeznaczone pod budynki mieszkalne. W celu zapewnienia dojazdu do nowo wydzielonych działek budowlanych wyznaczono teren drogi wewnętrznej 3KDW.
Przewidziany w planie układ dróg wewnętrznych i publicznych zapewnia obsługę komunikacyjną zarówno dla terenów już zabudowanych jak i niezabudowanych, ale przeznaczonych pod zainwestowanie. Jednocześnie w miarę możliwości uwzględniono podział ewidencyjny i własnościowy gruntów oraz wydane decyzje o warunkach zabudowy. Wprawdzie skarżący nie kwestionuje samej zmiany przeznaczenia terenu, ale wiążące się z nią kwestie przeznaczenia części jego nieruchomości pod drogi wewnętrzne, które mają obsługiwać planowaną w przyszłości zabudowę mieszkaniową. Przy czym jak wskazuje sam skarżący, nie kwestionuje klasyfikacji planowanej drogi jako drogi niepublicznej, nie zgadza się jednak na ustalenie jej szerokości na poziomie 6 m i 10 m na terenie działki nr 19/11. Należy wziąć jednak pod uwagę to, że ostateczna realizacja drogi wewnętrznej zależy wyłącznie od woli skarżącego. Plan zmienia przeznaczenie działki, jednak nie obliguje właściciela nieruchomości do realizacji drogi. Rada Miasta i Gminy Kórnik uznała, że nowotworzone tereny zabudowy mieszkaniowej wymagają ustalenia układu dróg wewnętrznych i takie rozwiązanie uznano za właściwie do obsługi terenów oznaczonych symbolem 9MN i 10MN, wraz z już istniejącymi drogami publicznymi i wewnętrznymi utworzonymi przed uchwaleniem planu miejscowego. W związku z powyższym należy uznać, że ustalenia planu odnoszące się do wyznaczonej drogi wewnętrznej 3KDW wprowadzają jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi, czyli skarżącemu. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji, a to czy zostanie ona zrealizowana we wskazanym zakresie zależy wyłącznie od właściciela.
Dodatkowo wyjaśniono, że częściowe poszerzenie drogi wewnętrznej 3KDW od 6 m do 10 m wraz z placem do nawracania miało na celu po pierwsze, zapewnienie optymalnej obsługi komunikacyjnej działek budowlanych na terenach 9MN i 10MN, których powierzchnia przekracza ponad 13 ha gruntów przeznaczonych pod zainwestowanie w ramach nieruchomości będącej własnością skarżącego, co może w sumie pozwolić na wydzielenie co najmniej 15 działek budowlanych wzdłuż tej drogi. Po drugie, miało na celu możliwość lokalizacji w pasie drogowym niezbędnej infrastruktury technicznej, w tym pełnego uzbrojenia drogi w sieć wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazociąg, światłowód. Po trzecie, miało na celu możliwość lokalizacji w pasie drogowym niezbędnej infrastruktury drogowej, w tym jezdni oraz chodników po obu stronach drogi, przynajmniej na odcinku gdzie droga ma szerokość 10 m. Po czwarte, miało na celu uwzględnienie ochrony użytkowników drogi wewnętrznej i przyległych terenów przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem.
Zdaniem Rady Miasta i Gminy Kórnik ustalona w planie szerokość drogi 3KDW od 6 m do 10 m daje możliwość sprawnej organizacji komunikacji na przedmiotowym terenie, tym bardziej, że z uwagi na brak zainwestowania terenu działek nr 19/11, 19/12, 19/15 istnieje możliwość poszerzenia drogi wewnętrznej do 6 m oraz do 10 m, zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu. Ustalenie drogi wewnętrznej o szerokości mniejszej niż 10 m jest niewystarczające w celu uzbrojenia drogi w pełną infrastrukturę techniczną i drogową, w tym przede wszystkim realizacją obustronnych chodników. Poszerzenie drogi 3KDW do szerokości 10 m na długości działek nr ewid. 19/8, 19/3 i 19/14 z uwagi na istniejącą zabudowę nie było możliwe, w związku z czym poszerzono ją jedynie o 1 m tak, by zwiększyć choć trochę jej funkcjonalność. Rada Miasta i Gminy Kórnik kierując się ładem przestrzennym, dążeniem do stworzenia adekwatnego układu komunikacyjnego, a także dbając o ochronę przyszłych użytkowników drogi podjął decyzję by utrzymać w planie poszerzenie drogi 3KDW od 6 m do 10 m zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu.
Reasumując, na terenach które przed uchwaleniem planu miejscowego nie zostały zagospodarowane oraz nie wydano dla nich decyzji o warunkach zabudowy, a w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostały określone jako tereny zainwestowane i przeznaczone do zainwestowania, przewidziano drogi wewnętrzne o szerokości 10 m, tak aby w przyszłości realizowana zabudowa, która jeszcze bardziej zagęści przedmiotowy teren, nie utrudniła całkowitej płynności ruchu oraz w celu możliwości realizacji pełnej infrastruktury technicznej służącej tym obiektom. W związku z powyższym zarzut naruszenia proporcjonalności poprzez narzucenie odrębnych ustaleń dla analogicznych, sąsiadujących ze sobą terenów jest bezpodstawny.
Wyrokiem z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Po 697/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. J. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 22 lutego 2023 r., nr LIII/810/2023, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozwiązania przyjęte w uchwale stanowiło wyważenie interesu prywatnego skarżącego, jak i interesu publicznego, mieszcząc się w granicach przysługującego Radzie władztwa planistycznego. Ograniczenia zabudowy działek skarżącego związane z wyznaczeniem przez teren tych działek drogi wewnętrznej 3KDW (na wysokości działek nr 19/12 i 19/15 o szerokości 6 m, na terenie działki 19/11 o szerokości 10 m i końcowo o szerokości 15 m) wprowadzono w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, a także biorąc pod uwagę możliwości faktyczne i prawne przeznaczenia terenów pod konkretne cele. Pod zaplanowaną drogę wewnętrzną 3KDW została przeznaczona część działek skarżącego – działki 19/9 i 19/13 (obecnie jest na nich urządzona droga wewnętrzna o szerokości 5 m, natomiast jej szerokość zgodnie z planem ma wynosić 6 m), działki 19/12 i 19/15 (obecnie wzdłuż ich granic przebiega droga wewnętrzna o szerokości 5 m, która zgodnie z planem ma wynosić 6 m) oraz działka nr 19/11, przez którą ma przebiegać przedłużenie obecnie istniejącej drogi wewnętrznej o szerokości 10 m, a następnie kończyć się placem manewrowym o szerokości 15 m. Skoro droga ta, mająca na celu obsługę komunikacyjną przyległego terenu, nie została zaplanowana jako droga publiczna, lecz droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 645) - dalej: "u.d.p.", to oznacza, że nieruchomości, na których ją zaprojektowano nie mogą podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344), a więc własność części tego gruntu nie zostaje odjęta skarżącemu, a realizacja drogi o takim charakterze nie może nastąpić bez zgody właściciela i musi nastąpić na warunkach określonych art. 8 ust. 2 u.d.p. Przyjęta w planie miejscowym struktura połączenia komunikacyjnego świadczyć miał o tym, że droga potencjalnie przebiegająca przez działki skarżącego nie ma pełnić funkcji drogi publicznej, a więc nie sprowadza się w istocie do wyręczenia Gminy - kosztem skarżącego - w poniesieniu kosztów niezbędnych do wybudowania i utrzymania drogi publicznej. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu pod drogę wewnętrzną nie oznacza, że właściciel tego terenu ma obowiązek tę drogę zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji. To, czy zostanie ona zrealizowana, zależy więc wyłącznie od właściciela. Niemniej jednak uchwalone rozwiązanie planistyczne jest obowiązujące, wiążące dla właściciela i w dalszej perspektywie czasowej wyklucza możliwość zagospodarowania tej części działki według własnych potrzeb, planów. Nie można więc skutecznie twierdzić, że organ planistyczny nałożył na skarżącego obowiązek nadmiernych (w zasadzie: jakichkolwiek) świadczeń. To od skarżącego zależy, czy w przyszłości będzie chciał zabudować działki 19/12, 19/15 i 19/11, co będzie wiązało się z koniecznością pozostawienia na nich pasa drogi wewnętrznej zgodnie z przebiegiem ustalonym w planie miejscowym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. To daje skarżącemu możliwość dysponowania swoją własnością na dotychczasowych zasadach, ale nie daje możliwości innego jej zagospodarowania w przyszłości. Zatem wyznaczenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 3KDW, nie narusza interesu prawnego skarżącego, gdyż nie ogranicza w sposób nieuzasadniony jego własności.
Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał zarzuty, że nie ma instrumentów prawnych, aby nakazać właścicielom działek nr 19/8 i 19/3 przesunięcia powstałych na tych działkach płotów i nasadzeń w celu poszerzenia istniejącej drogi wewnętrznej. Obowiązek ewentualnego przeznaczenia fragmentów działek nr 19/8 i 19/3 pod poszerzenie drogi wewnętrznej spoczywa na właścicielach tych działek. Przepis planu miejscowego ogranicza natomiast jakąkolwiek przyszłą zabudowę na tych działkach w tych częściach, które zostały oznaczone symbolem 3KDW i to ewentualnie właścicielom tych działek przysługuje prawo podważania postanowień planu w tym zakresie w ramach naruszenia ich interesu prawnego. Na wczesnym etapie planowania droga wewnętrzna o symbolu 3KDW miała szerokość 5 m i kończyła się placem manewrowym o szerokości 15 m zaraz na początku działki 19/11. Tym niemniej, w toku prac planistycznych wpłynął wniosek spółki A. o poszerzenie pasa drogowego 3KDW do minimum 6 m, co stanowi minimalną szerokość umożliwiającą lokalizację w pasie drogowym całej infrastruktury technicznej niezbędnej dla obsługi terenów przyległych, przy zachowaniu wymaganych normatywnych odległości pomiędzy przewodami. Obecna szerokość drogi (5 m) może uniemożliwić budowę wszystkich wymaganych sieci.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi taki sposób zaplanowania przebiegu i parametrów drogi 3KDW nie narusza także zasady równości. Sąd ten zauważył, że poszczególne drogi wewnętrzne wyznaczone na terenie planu różnią się między sobą szerokościami, jednak jest to racjonalne w kontekście uwarunkowań faktycznych i prawnych poszczególnych nieruchomości. Pomiędzy terenami poznaczonymi symbolami 10MN i 11MN znajduje się droga wewnętrzna 4KDW o analogicznej do drogi 3KDW szerokości – na wysokości działek zabudowanych droga ta wynosi 6 m, natomiast na wysokości działek niezabudowanych szerokość tej drogi także została zwiększona do 10 m i kończy się placem manewrowym o szerokości 15 m. Faktem jest, że pomiędzy terenem 8MN i 9MN oraz 11MN i 12MN znajdują się drogi wewnętrzne o szerokości 8 m, jednakże nie może umknąć z pola widzenia, że działki przyległe do tych dróg wewnętrznych nie są tak głębokie jak działki przyległe do dróg 3KDW i 4KDW i wyznaczenie drogi szerszej wykluczałoby ich racjonalne zagospodarowanie (działki przyległe do drogi wewnętrznej 2KDW mają około 1,1 cm długości licząc od tylnej granicy do frontu działki; a przyległe do drogi wewnętrznej 5KDW od strony terenu 12MN mają 1 cm). Licząc od linii zabudowy do granicy działek na działkach skarżącego pozostaje na odcinku 10 m około 1,4 cm działki, gdy tymczasem na działkach przyległych do drogi wewnętrznej 2KDW od linii zabudowy pozostaje ok. 0,9 cm działki do zabudowy, a na działkach przyległych do drogi wewnętrznej 5KDW od strony terenu 12MN od linii zabudowy pozostaje 0,8 cm działki. To samo tyczy się pozostałych dróg wewnętrznych. Drogi wewnętrzne 7KDW, 8KDW i 9KDW mają po 6 m, jednakże działki przylegające do tych dróg są już częściowo zabudowane, a poza tym działki przylegające do tych terenów są stosunkowo płytkie, co znacząco ogranicza sposób zabudowy tych działek (przy drodze wewnętrznej 7KDW od strony terenu 12 MN od linii zabudowy do granicy jest ok. 1,1 cm, przy drodze wewnętrznej 8KDW od strony terenu 12MN od linii zabudowy do granicy jest ok. 0,7 cm; z kolei działki między drogami wewnętrznymi 8KDW, a 9KDW mają między liniami zabudowy tylko 0,5 cm; z kolei przy drodze wewnętrznej 9KDW od strony terenu 15MN od linii zabudowy do granicy jest ok. 0,7 cm). Z analizy tej wynika, że Rada co do zasady dążyła do zaprojektowania dróg wewnętrznych o szerokości 10 m w celu uzbrojenia tych dróg w pełną infrastrukturę techniczną i drogową (zwłaszcza w chodniki po obydwu stronach jezdni), jednak tam, gdzie nie było to możliwe z uwagi na istniejące zabudowania lub uwarunkowania faktyczne (kształt działek), drogi wewnętrzne zaprojektowano w maksymalnej możliwej szerokości zapewniającej pozostawienie istniejących zabudowań oraz racjonalny sposób zabudowy działek niezabudowanych. Tymczasem z ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady równości i sprawiedliwości wymagają, by zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Zasada równości nie oznacza więc identyczności i nie może być z nią utożsamiana. Dyskryminacja rozumiana jest jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy.
M. J. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Wyrokiem z dnia 29 lipca 2025 roku, sygn. akt II OSK 1432/24 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; a także zasądził od Miasta i Gminy Kórnik na rzecz M. J. kwotę 490 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd Wojewódzki stwierdził, że ostateczna realizacja drogi wewnętrznej zależy wyłącznie od woli skarżącego. Ustalenia planu odnoszące się do wyznaczonej drogi wewnętrznej 3KDW wprowadzają jedynie ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości, pozostawiając pełne władztwo nad nieruchomością właścicielowi, czyli skarżącemu. Plan miejscowy określa przeznaczenie terenu, a nie obowiązek realizacji określonych inwestycji, a to czy zostanie ona zrealizowana we wskazanym zakresie zależy wyłącznie od właściciela. Plan zmienia przeznaczenie działki, ale nie obliguje właściciela nieruchomości do realizacji drogi. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie brało pod uwagę, że przy ocenie, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) – rozważenie, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków oraz czy jest ona niezbędna dla ochrony interesu publicznego. Zarówno bowiem organ jak i Sąd Wojewódzki, oparły swoją tezę o prawidłowości rozwiązań planistycznych na uzasadnieniu jakoby właściciel i tak nie musiał ich realizować, a zatem z góry zdają się zakładać, że projektowana droga nigdy nie musi powstać, (co świadczyło o tym, że rozwiązanie to nie było niezbędne dla realizacji założonego celu). Dodatkowo, wprowadzenie omawianych rozwiązań do planu miejscowego (w kontekście szerokości drogi wewnętrznej) niosło za sobą daleko idące ograniczenia, które obciążają działki skarżącego kasacyjnie nawet jeżeli nie zdecyduje się on na realizację omawianej drogi wewnętrznej.
NSA systemowo stwierdził, że mając też na uwadze regulacje art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. w nawiązaniu do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji na terenie podległym jej kompetencji, co powinno nastąpić przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim członkom wspólnoty. Przy czym kluczowe znaczenie z tej perspektywy należy więc przypisać drogom publicznym, które stanowią podstawową infrastrukturę dostępną dla ogółu mieszkańców gminy. Drogi wewnętrzne odgrywają natomiast jedynie rolę uzupełniającą i porządkującą. Mogą one przyczyniać się do usprawnienia komunikacji po drogach publicznych. Niemniej, w odróżnieniu od tych ostatnich, nie mają one waloru powszechnej dostępności. Jednakże cecha ta jest niezbędna dla realizacji opisanych wyżej zadań gminy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Po 482/19, LEX nr 2711743). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzenie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku - do właściciela tego terenu. Zatem to właściciele nieruchomości, przez które mają przebiegać drogi wewnętrzne, a nie Gmina, będą realnie ponosić ciężar związany z obsługą terenu komunikacyjnego. Takie rozwiązanie niewątpliwie stanowi przekroczenie władztwa planistycznego, gdyż godzi w interes prawny właścicieli nieruchomości.
NSA podzielił zarzut skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 ust. 1 u.p.z.p., a to w związku z tym, że prawo do zagospodarowania terenu, o którym mowa w tym artykule zobowiązuje radę gminy do równorzędnego ważenia w procesie planistycznym interesów prawnych wszystkich właścicieli gruntów, pod kątem konstytucyjnie chronionego prawa własności, a wszelkie ograniczenia sposobu wykonywania tego prawa mogą następować tylko wówczas gdy jest to niezbędne ze względu na interes ogólny i tylko na zasadzie proporcjonalności.
Pismem z dnia 25 listopada 2025 roku, pełnomocnik skarżącego podtrzymała wcześniejszą argumentację w sprawie wspierając się stanowiskiem naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Mocą art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie.
Niniejsza sprawa była już przedmiotem wyrokowania NSA, który w wyniku złożonej przez stronę skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 29 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1432/24 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 lutego 2024 roku, sygn. akt II SA/Po 697/23 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać również należy, że jeżeli NSA uchylił w całości pierwotny wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, to sąd ten ma obowiązek rozpoznać ją w całości, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez sąd kasacyjny we wskazanym zakresie (por. wyrok NSA z 14 maja 2015 r., II FSK 68/14).
Rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt I FSK 1346/22). Z tego właśnie względu podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny związany jest nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.
Uwzględniając powyższe rozważania oraz dotychczasowy przebieg sprawy należał wziąć pod uwagę, że przedmiotowa skarga okazała się zasadna, co potwierdził NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1432/24.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr LIII/810/2023 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 22 lutego 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Bnin w rejonie Alei Flensa i ulic: Biernackiej, Armii Krajowej i Parkowej, gmina Kórnik (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 17 marca 2023 r., poz. 2920).
Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje co prawda naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalanie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 K.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślić też trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym może bowiem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Przytoczony przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.
W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2). Wskazał także, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie", co oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli - innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.
Z akt sprawy wynika, że skarżący M. J. jest właścicielem w ramach wspólności majątkowej małżeńskiej działek nr 19/9, 19/11, 19/12, 19/13 i 19/15 położonych w obrębie geodezyjnym Bnin, które w całości znalazły się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Z uwagi na fakt, że postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności, ustalając przebieg i określone parametry drogi wewnętrznej na terenie tych działek, zdaniem Sądu interes prawny skarżącego został naruszony, a skarga była dopuszczalna.
Spór w sprawie koncentruje się wokół postanowień planu określających szerokość przebiegającej przez działki skarżącego drogi wewnętrznej 3KDW na jej początkowym odcinku na 6 m, a następnie na 10 m, by ostatecznie zakończyć się fragmentem o szerokości 15 m służącym do zawracania. Skarżący – co podkreślił jednoznacznie w skardze – postulował bowiem zaprojektowanie drogi o szerokości w jej początkowym fragmencie 5 m, a dalej 6 m, jednak nie podważa samej decyzji Rady o poprowadzeniu przez jego działki drogi o statusie drogi wewnętrznej, a nie drogi publicznej.
O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Gmina, chcąc działać w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, powinna swoje działania na rzecz interesu publicznego i wchodzące w jego zakres wartości konfrontować z interesem prywatnym, a także uwzględniać racjonalność podejmowanych działań i proporcjonalność planowanej ingerencji. Realizację władztwa planistycznego można więc ująć jako pewien proces ustalania proporcji określonych wartości publicznych z wartościami partykularnymi, reprezentowanymi przez interesy prywatne. Z jednej strony mamy bowiem interes publiczny, wyrażający się w konieczności zaspokojenia przez gminę potrzeb wspólnoty w zakresie optymalnego wykorzystania przestrzeni w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z drugiej zaś interesy indywidualne, których w pełni uwzględnić się nie da, jeżeli gmina chce z władztwa skorzystać (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 757/21).
W ocenie NSA wyrażonej w wyroku z dnia 29 lipca 2025 roku, sygn. akt II OSK 1432/24 organy gminy w żaden sposób nie wskazały, jakie wartości na konkretnych terenach miałyby podlegać ochronie wskutek wprowadzenia w Planie wewnętrznej drogi o szerokości 10 m właśnie na działkach skarżącego kasacyjnie. Wprowadzenie w planie wewnętrznej drogi o szerokości 10 m nastąpiło bez należytego wyważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego właścicieli nieruchomości objętych Planem. Nie uwzględniono faktu, że na terenie 3 KDW istnieje droga wewnętrzna o szerokości 5 m, powstała zgodnie z wydanymi przez Burmistrza Miasta i Gminy Kórnik decyzjami administracyjnymi (o warunkach zabudowy i zatwierdzeniu podziału nieruchomości, na podstawie, których wydzielono działki drogowe nr 19/9 i 19/13 o szerokości 5 m właśnie). W zaskarżonym Planie pominięto istniejące uwarunkowania na działkach skarżącego kasacyjnie. Uznano, że do obsługi komunikacyjnej kilku działek budowlanych niezbędna jest droga o szerokości odpowiadającej drodze publicznej oznaczonej na rysunku planu jako 3KDD, która służy obsłudze komunikacyjnej terenów o zdecydowanie większej intensywności zabudowy tj. terenów oznaczonych na rysunku jako 5MN i 7MN i co istotne, nie przewidziano drogi na terenie 3KDW jako drogi publicznej, której budowa mogłaby nastąpić wbrew woli właścicieli nieruchomości, na których ją przewidziano.
Mając powyższe na uwadze skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżone rozwiązania przyjęte w uchwale nr LIII/810/2023 nie zawierały należytego uzasadnienia w kwestii stosownego wyważenia interesu prywatnego skarżącego, jak i interesu publicznego, w granicach przysługującego Radzie władztwa planistycznego. Ograniczenia zabudowy działek skarżącego związane z wyznaczeniem przez teren tych działek drogi wewnętrznej 3KDW (na wysokości działek nr 19/12 i 19/15 o szerokości 6 m, na terenie działki 19/11 o szerokości 10 m i końcowo o szerokości 15 m) wprowadzono w sposób, który nie odzwierciedlał należycie odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, biorąc pod uwagę możliwości faktyczne i prawne przeznaczenia terenów pod konkretne cele. Zaplanowana szerokość drogi wewnętrznej – początkowo 6 m (z uwagi na zabudowania na działkach nie można było rozszerzyć drogi do 10 m), a następnie 10 m i końcowo 15 m nie została wystarczająco a zatem nie została właściwie umotywowana przez radę Gminy Kórnik, która nie wyważyła jednocześnie interesu publicznego z interesem prywatnym skarżącego.
Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 29 lipca 2025 roku, sygn. akt II OSK 1432/24 skarżący trafnie podniósł, że wobec przyjęcia spornych unormowań w planie miejscowym skarżący nie ma swobody inwestycyjnej. Lokalny prawodawca zdeterminował przeznaczenie terenu pod budowę drogi wewnętrznej o określonych parametrach. Uchwalone rozwiązanie planistyczne jest wiążące dla właściciela i w dalszej perspektywie czasowej wyklucza możliwość zagospodarowania tej części działki według własnych potrzeb i planów. Ewentualne przyszłe plany inwestycyjne lub podziałowe zawsze będą wiązały się z koniecznością pozostawienia na nich pasa drogi wewnętrznej zgodnie z przebiegiem ustalonym w miejscowym planie.
Pod zaplanowaną drogę wewnętrzną 3KDW została przeznaczona część działek skarżącego – działki 19/9 i 19/13 (obecnie jest na nich urządzona droga wewnętrzna o szerokości 5 m, natomiast jej szerokość zgodnie z planem ma wynosić 6 m), działki 19/12 i 19/15 (obecnie wzdłuż ich granic przebiega droga wewnętrzna o szerokości 5 m, która zgodnie z planem ma wynosić 6 m) oraz działka nr 19/11, przez którą ma przebiegać przedłużenie obecnie istniejącej drogi wewnętrznej o szerokości 10 m, a następnie kończyć się placem manewrowym o szerokości 15 m.
W ocenie NSA należało zgodzić się ze skarżącym, że to gmina ustala szerokość drogi wewnętrznej, jak drogi publicznej bez uzasadnienia ku temu i uwzględnienia zastanego stanu rzeczy, a także bez wzięcia pod uwagę faktu, że właściciele nie mają instrumentów prawnych, by pozyskać grunty pod drogę wewnętrzną wbrew woli właścicieli nieruchomości sąsiednich, (gdyby była to droga publiczna, gmina taką możliwość ma). Zasadnym jest ujęcie drogi 3KDW w planie jako wewnętrznej, natomiast brak było uzasadnienia dla przyjęcia parametru szerokości tej drogi takiego jak w przypadku dróg publicznych dostępnych dla nieograniczonego kręgu użytkowników.
Końcowo, skład orzekający podzielając stanowisko NSA za zasadne uznał zarzuty skarżącego, że nie ma on innych wystarczających instrumentów prawnych aby nakazać właścicielom działek nr 19/8 i 19/3 przesunięcia powstałych na tych działkach płotów i nasadzeń w celu poszerzenia istniejącej drogi wewnętrznej.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w pkt II i III sentencji wyroku. Zasądzone od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania, stanowią: kwota uiszczonego wpisu od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika i opłata od pełnomocnictwa