I SA/WA 2358/22

I SA/Wa 2358/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Monika Sawa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 64d par. 1,151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 15,136 par. 1,  art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 17 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Syndyka [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 lipca 2022 r. nr KOC/3142/Pd/22 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Syndyka [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej w [....] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 25 lipca 2022 r. nr KOC/3142/Pd/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ( SKO/organ) po rozpatrzeniu odwołania Syndyka [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy Nr 176/2022 z dnia 20 kwietnia 2022 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w Warszawie w Dzielnicy [...] przy ul. [...], [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], przedstawionego na mapie z projektem podziału, wchodzącej w skład operatu technicznego wpisanego w dniu 05.06.2019 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o identyfikatorze [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Nr 328/2020 z dnia 14 kwietnia 2020 Prezydent m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku Syndyka [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w Warszawie w upadłości likwidacyjnej odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w Warszawie w Dzielnicy [...] przy ul. [...], [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], przedstawionego na mapie z projektem podziału, wchodzącej w skład operatu technicznego wpisanego w dniu 05.06.2019 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o identyfikatorze [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Syndyk [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 24 sierpnia 2020 r. Nr KOC/2433/Pd/20, po rozpatrzeniu ww. odwołania Syndyka [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Syndyka [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej wyrokiem z dnia 30 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2330/20 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2020 r. Nr KOC/2433/Pd/20.
Decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r. Nr KOC/5564/Pd/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po ponownym rozpatrzeniu ww. odwołania Syndyka [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją Nr 176/2022 z dnia 20 kwietnia 2022 Prezydent m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku Syndyka [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w Warszawie w upadłości likwidacyjnej odmówił zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w Warszawie w Dzielnicy [...] przy ul. [...], [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], przedstawionego na mapie z projektem podziału, wchodzącej w skład operatu technicznego wpisanego w dniu 05.06. 2019 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o identyfikatorze [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Syndyk [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej
Rozpoznając ponownie odwołanie SKO wskazało, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji wbrew zaleceniom zawartym w decyzji Kolegium z dnia 27 grudnia 2021 r. Nr KOC/5564/Pd/21 nie przeprowadził postępowania dowodowo-wyjaśniającego koniecznego do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ograniczając się do nieuzasadnionej polemiki ze stanowiskiem organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy organ uznał, że wskazania zawarte w poprzedniej decyzji pozostają nadal aktualne. SKO odwołując się do przedstawionego już przez organ stanowiska podało, że podziału nieruchomości - zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z p.zm., zwanej dalej "u.g.n.") - można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast w przypadku braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 u.g.n. Zatem w przypadku obowiązywania dla nieruchomości, która miałaby podlegać podziałowi, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podziału nieruchomości można dokonać tylko w oparciu o jego ustalenia, zaś w przypadku braku takiego planu - zastosowanie znajduje art. 94 u.g.n., zgodnie z którym w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: (1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo (2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że w dniu 19 sierpnia 2019 r. Syndyk Masy Upadłości [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej złożył w Urzędzie Miasta Stołecznego Warszawy wniosek o dokonanie podziału nieruchomości położonej w dzielnicy [...] przy ul. [...], [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n., poprzez wydzielenie następujących czterech działek: [...], [...], [...] i [...]. W uwagach do wniosku wskazano, że działka nr [...] przeznaczona jest do połączenia z nieruchomością sąsiednią KW [...]. Z treści mapy z projektem podziału nieruchomości KW [...], wchodzącej w skład operatu technicznego wpisanego w dniu 05 czerwca 2019 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o identyfikatorze [...], która stanowi załącznik do decyzji organu I instancji wynika, że według projektowanego podziału miałyby powstać następujące działki:
a) dz. nr [...], na której usytuowany byłby budynek mieszkalny jednorodzinny bliźniaczy oznaczony nr [...], o powierzchni 0,0413 ha (413 m2);
b) dz. nr [...], na której usytuowany byłby budynek mieszkalny jednorodzinny bliźniaczy oznaczony nr [...], o powierzchni 0,0415 ha (415 m2);
c) dz. nr [...], na której usytuowany byłby budynek mieszkalny jednorodzinny oznaczony nr [...], o powierzchni 0,0973 ha (973 m2);
d) dz. nr [...], niezabudowana, o powierzchni 0,0412 ha (412 m2).
Organ wskazał, że dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu pod [...] - część I, który został uchwalony przez Radę m.st. Warszawy uchwałą Nr XLII/1299/2008 z dnia 23 października 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2008 r. Nr 210, poz. 8300; zm. wyn. z: Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2010 r. Nr 197, poz. 5554; Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2011 r. Nr 86, poz. 2788; Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2021 r.: poz. 1166 i poz. 7228).
Zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 2 tej uchwały, "Określa się minimalne powierzchnie działek budowlanych uzyskiwanych w wyniku łączenia lub podziału nieruchomości:
a) dla budynkow wielorodzinnych - 1800 m2;
b) dla willi miejskich - 1000 m2;
c) dla domow jednorodzinnych szeregowych - 300 m2dla jednego segmentu;
d) dla domow jednorodzinnych bliźniaczych - 450 m2 dla jednego segmentu;
e) dla domow jednorodzinnych wolnostojących - 600 m2, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej;
f) dla usług sportu, kultury, oświaty, zdrowia - 2500 m2; ustalenie nie dotyczy usług wbudowanych w budynki o innych funkcjach".
Organ stwierdził, że podstawę materialnoprawną decyzji rozstrzygającej sprawę ww. wniosku stanowi przepis art. 95 pkt 7 u.g.n., zgodnie z którym "niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego'’. Organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2330/20 w którym wskazano, że ,,Przypadek uregulowany w art. 95 ust. 7 ugn dopuszcza dokonanie podziału nieruchomości (niezależnie od istnienia lub ustaleń planu miejscowego) pod warunkiem spełnienia określonego celu. Jest nim wydzielenie ,,działki budowlanej, niezbędnej" do korzystania z budynku mieszkalnego. Powyższe oznacza zatem, że jest możliwe, aby z dotychczasowej działki zostały wydzielone dwie lub więcej działek budowlanych, które będą niezbędne do korzystania ze znajdujących się na ich powierzchni budynków, ale jest również dopuszczalne, by z istniejącej dotąd jednej działki została wydzielona tylko jedna działka budowlana, która będzie niezbędna do korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego zaś reszta z dzielonego gruntu, będzie stanowiła działkę odrębną, powstałą na skutek powyższego wydzielenia. Powstanie przy tym tej ostatniej działki nie jest oczywiście celem podziału, określonego w art 95 ust 7 ugn, ale jest to po prostu jego konsekwencja. Omawiany przepis służy bowiem utworzeniu dla już istniejącego budynku mieszkalnego działki gruntu o takich parametrach, które będą zgodne z wymaganiami, jakie winny być spełnione, jeśliby budynek ten byłby obecnie budowany. Celem więc wydzielenia owej działki jest powstanie działki budowlanej (art. 4 ust. 3a ugn), której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe, bezkonfliktowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń na niej położonych (por. E. Bończak - Kucharczyk, Komentarz do art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz M. Wolanin — "Podziały i scalenia nieruchomości" Wyd. CH.BECK, Warszawa 2011 str. 187 i nast). SKO podniosło, że w postępowaniu o zatwierdzenie podziału, dokonywanego w trybie art. 95 pkt 7 ugn przedmiotem oceny organu nie jest nieruchomość dzielona, lecz działka z niej wydzielana (zabudowana budynkiem mieszkalnym). Stanowisko takie zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2013 r, sygn. akt I OSK 1027/12. Pogląd taki został przedstawiony także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 16 września 2014 r, sygn. akt. I SA/Wa 3151/13 i powołanym w odwołaniu orzecznictwie." Organ podał, że powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest wiążące w sprawie niniejszej, a zatem w niniejszym postępowaniu dopuszczalne jest w ramach jednego postępowania podziałowego wydzielenie na podstawie art. 95 pkt 7 u.gn. więcej niż jednej działki "niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego", a ponadto na skutek takiego wydzielenia działek, może również powstać odrębna działka stanowiąca "resztę z dzielonego gruntu", która - jak wskazał wyżej Sąd - nie jest oczywiście celem podziału, określonego w art. 95 ust. 7 u.g.n., ale stanowi po prostu jego konsekwencję. Zdaniem organu z treści art. 95 pkt 7 u.g.n. wynika, iż ma on zastosowanie, gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiał właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem mieszkalnym. Chodzi tutaj o wyodrębnienie nieruchomości gruntowej niezbędnej w znaczeniu "koniecznej" do obsługi budynku mieszkalnego, a nie w znaczeniu "wystarczającej", co prowadzić mogłoby do mnożenia podziałów, a tym samym zwiększenia zagęszczenia zabudowy wbrew ustaleniom planów miejscowych. Interpretacja art. 95 u.g.n. nie może prowadzić tylko do obejścia zasady, że podział powinien być zgodny z planem miejscowym. Zastosowanie tego artykułu musi być usprawiedliwione ściśle określonym w nim celem (por.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 615/19; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1320/16). SKO podniosło także, że przy ocenie spełnienia ww. przesłanki z art. 95 pkt 7 u.g.n. organ I instancji powinien uwzględnić treść art. 4 pkt 3a u.g.n. zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o "działce budowlanej - należy przez to rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce". Organ wskazał, że stanowisko to potwierdza również wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 451/16. Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika zdaniem organu, że organ I instancji nie dokonał oceny przedstawionego mu do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości pod kątem spełnienia ww. przesłanki "niezbędności" dla korzystania z budynku mieszkalnego oraz rozumienia pojęcia "działki budowlanej" zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 4 pkt 3a u.g.n. Trudno bowiem uznać, w ocenie SKO, za taką ocenę ogólnikowe stwierdzenie organu I instancji, iż w ocenie tego organu wydzielane działki nr [....] i [...] "uniemożliwiają zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z budynków na nich położonych". Także powołanie się przez organ I instancji na fakt, iż "obiekty budowlane oznaczone numerem porządkowym [...] od ul. [...] posiadają wspólną jedną ścianę, a więc stanowią obiekt współzależny" uznać należy, w ocenie organu, za niewystarczające. Odnosząc się do kwestii dotyczącej zastosowania w niniejszej sprawie art. 93 ust. 3b u.g.n. i wynikających z tego przepisu warunków podziału nieruchomości zabudowanej, a w szczególności tego, czy budynek mieszkalny jednorodzinny bliźniaczy posadowiony na projektowanych działkach [...] i [...] stanowi jeden budynek mieszkalny podlegający podziałowi, czy też dwa samodzielne budynki mieszkalne, SKO wskazało, że w tym zakresie istnieje rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Za poglądem prezentowanym przez organ I instancji przemawiają np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 64/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1063/17, zgodnie z którymi zabudowę bliźniaczą charakteryzuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. W myśl tego stanowiska orzecznictwa o ile istnienie szczeliny dylatacyjnej nie jest elementem niezbędnym do uznania, że budynek jest "bliźniakiem", o tyle dla takiego stwierdzenia niezbędne jest istnienie dwóch odrębnych ścian, np. przylegających do siebie. Organ wskazał, że w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd odmienny od powyższego, np.: w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1601/08; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 908/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 693/16 czy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1264/18. Zgodnie z tym poglądem posiadanie przez budynki w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej wspólnego fundamentu, na który posadowione zostały ściany działowe między poszczególnymi budynkami, jak również posiadanie wspólnego dachu, nie wyłącza "a priori" możliwości uznania, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej, jeżeli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych poddasza, czy parteru, tym bardziej jeżeli w budynku zaprojektowano ścianę pożarowego od fundamentu aż po dach, a gdy nie ma ściany przeciwpożarowej - budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane. Kolegium podniosło, że usunięcie powyższych rozbieżności w orzecznictwie wymagałyby podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny stosownej uchwały, która dotychczas nie została podjęta. W tym stanie rzeczy zdaniem organu należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Organ odwołał się ponownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2330/20, w którym Sąd ten podkreślił, że "prawo do dzielenia rzeczy własnej jest prawem przysługującym właścicielowi, a wynikającym z samej istoty prawa własności. Zgodnie z art. 140 k.c., właściciel rzeczy ma bowiem prawo korzystać z rzeczy zgodnie ze społecznym przeznaczeniem swego prawa i rzeczą rozporządzać, choć oczywiście w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Przepisy zatem ograniczające prawa właściciela w jego prawie własności, a więc w tym przypadku w uprawnieniu do podziału rzeczy nieruchomej, nie mogą być w żadnym stopniu interpretowane w sposób rozszerzający. Wręcz przeciwnie, tego rodzaju przepisy muszą być zawsze wykładane w sposób ścisły i precyzyjny."’. W związku z powyższym SKO wskazało, że organ I instancji rozpatrując niniejszą sprawę obwiązany był przyjąć ww. korzystniejszą dla strony interpretację przepisu art. 93 ust, 3b u,g.n,, która uwzględnia prawo skarżącej do podziału stanowiącej jej własność nieruchomości w celu ustanowienia odrębnej własności budynków wybudowanych w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] oraz trzeciego wolnostojącego budynku przy ul. [...]. Przy ocenie dopuszczalności przedmiotowego podziału nieruchomości w świetle przepisu art. 93 ust. 3b u.g.n. w odniesieniu do budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej organ I instancji powinien ustalić, czy ściana budynku przy ul. [...] i [...], wzdłuż której ma przebiegać granica projektowanego podziału nieruchomości, jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Przy ocenie tej okoliczności organ powinien mieć na względzie w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), tj. przepis § 210. W sytuacji, gdyby powyższej okoliczności nie udało się ustalić w oparciu o dokumentację techniczno-budowlaną dotycząca ww. budynku, organ I instancji powinien rozważyć możliwość wystąpienia do biegłego o wydanie stosownej opinii w tym zakresie - zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. Tymczasem z akt sprawy wynika, zdaniem SKO, że organ I instancji nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń. Gdyby rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji ustalił jednak, że ww. budynek nie posiada ściany oddzielenia przeciwpożarowego, to przy ocenie dopuszczalności podziału powinien mieć na względzie przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663, dalej "rozporządzenie RM z 2004 r. Organ wskazał, że przepis ten dopuszcza podział nieruchomości także w przypadku, gdy w budynkach posadowionych na projektowanych do wydzielina działkach gruntu nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego. SKO podniosło, że nie bez znaczenia dla oceny stanowiska organu I instancji jest również okoliczność podnoszona przez skarżącą w odwołaniu, iż Prezydent m.st. Warszawy w analogicznej sprawie dotyczącej podziału nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] i [...] uznał, iż wspólność ścian budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej nie stoi na przeszkodzie podziałowi działki, o czym świadczy decyzja Nr 46 z dnia 30 września 2009 r., a nawet rozbiórce jednego z istniejących budynków i budowie w jego miejsce nowego budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, o czym świadczy decyzja nr 331/B/202ł z dnia 13 grudnia 2021 r. SKO odnosząc się z kolei do konieczności spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki z art. 93 ust. 3b u.g.n. wskazało, że organ I instancji powinien również uwzględnić fakt, iż według danych z ewidencji gruntów i budynków (wypisu z kartoteki budynków według stanu na dzień 29 lipca 2019 r.) budynek o adresie ul. [...] oraz budynek o adresie ul. [...] stanowią samodzielne budynki mieszkalne jednorodzinne, którym organ nadał samodzielne numery ewidencyjne odpowiednio: [...] oraz [...]. Zdaniem SKO z treści zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, iż organ I instancji podważa prawidłowość wpisów ww. budynków do kartoteki budynków w ewidencji gruntów i budynków. Z akt sprawy nie wynika jednak, w ocenie SKO, aby prawidłowość tych wpisów została prawnie zakwestionowana w odpowiednim trybie przez właściwy organ. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia RM z 2004 r. ,Mapa z projektem podziału nieruchomości zawiera w szczególności:
1) nazwę jednostki ewidencyjnej, oznaczenie obrębu, numer arkusza mapy;
2) adres nieruchomości podlegającej podziałowi;
3) skalę mapy;
4) granice nieruchomości podlegającej podziałowi;
5) oznaczenie nieruchomości podlegającej podziałowi według danych z katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, a w razie jej braku - według innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości;
6) oznaczenie nieruchomości sąsiednich według danych z katastru nieruchomości;
7) powierzchnię nieruchomości podlegającej podziałowi oraz przedstawione w kolorze czerwonym powierzchnie projektowanych do wydzielenia działek gruntu;
8) przedstawione w kolorze czerwonym granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu;
9) przedstawione w kolorze czerwonym oznaczenia projektowanych do wydzielenia działek gruntu;
10} szkic orientacyjny w skali umożliwiającej zlokalizowanie nieruchomości podlegającej podziałowi;
11) wykaz zmian gruntowych;
12) wykaz synchronizacyjny, w przypadku gdy w księdze wieczystej - lub w razie jej braku – w innych dokumentach określających stan prawny nieruchomości, nieruchomość
podlegająca podziałowi posiada inne oznaczenia i inną powierzchnię niż w katastrze
nieruchomości;
13) niezbędne do projektu podziału nieruchomości elementy zagospodarowania terenu, a w szczególności: ogrodzenia, budynki, obiekty małej architektury, studnie, szamba, przyłącza, drzewa stanowiące pomniki przyrody, elementy sieci uzbrojenia terenu przebiegające przez nieruchomość podlegającą podziałowi;
14) datę wykonania mapy oraz imię i nazwisko, numer uprawnień zawodowych i podpis osoby, która wykonała mapę.
Organ odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 754/16, wskazał, że: "1. Projekt podziału działki powinien zawierać naniesienie w kolorze czerwonym wszystkich granic projektowanych do wydzielenia działek gruntu, a nie tylko nowej granicy, według której ma nastąpić podział. 2. Użyte w § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) pojęcie "granic projektowanych do wydzielenia działek gruntu" należy rozumieć jako wszystkie granice tych działek, bez względu na to, czy granice te powstaną w wyniku podziału nieruchomości, czy są granicami dotychczas istniejącymi i nie ulegającymi zmianie. 3. W sytuacji gdy planowany podział nieruchomości polegać ma na wydzieleniu działek granicą przebiegającą wewnątrz nieruchomości podlegającej podziałowi, kolorem czerwonym należy oznaczyć zarówno nowopowstałą (wewnętrzną) linię graniczną, jak i nieulegające zmianie zewnętrzne granice nieruchomości podlegającej podziałowi, które stanowić przecież mają także granice projektowanych do wydzielenia działek''. W świetle przywołanego orzecznictwa powoływanie się, zdaniem SKO, przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji na wieloletnią praktykę organów przyjmowania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak również jako załączników do decyzji podziałowych, map nie spełniających ww. wymagań, należy uznać za oczywiście niezasadne, gdyż praktyka ta stoi w sprzeczności z prawidłowym rozumieniem przywołanych regulacji. Organ wskazał, że znajdująca się w aktach sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości, która ponownie została, załączona do zaskarżonej decyzji, nie spełnia ww. wymogów, a w szczególności nie zaznaczono na niej kolorem czerwonym wszystkich granic projektowanych do wydzielenia działek gruntu, ograniczając się do zaznaczenia tym kolorem tylko nowopowstałych (wewnętrznych) linii granicznych projektowanych działek. Uchybienie to powinno zostać usunięte w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przed organem I instancji.
SKO uznało w konsekwencji, że zaskarżona decyzja organu I instancji ponownie została wydana z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które zobowiązują organ administracji do działania na podstawie przepisów prawa, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia sprawy na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Syndyk [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w upadłości likwidacyjnej w Warszawie (skarżący), zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 93 ust. 3b ugn poprzez jego prawidłową interpretację, ale jego nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu końcowym skutkującym odmową podziału działki [...].
b) art. 95 ust. 7 ugn poprzez jego prawidłową interpretację, ale jego nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu końcowym skutkującym odmową podziału działki [...].
c) art. 4 pkt 3a ugn poprzez jego prawidłową interpretację, ale jego nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu końcowym skutkującym odmową podziału działki [...].
d) art. 3 pkt 2 prawa budowlanego poprzez jego prawidłową interpretację, ale jego nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu końcowym skutkującym odmową podziału działki [...].
e) § 3 ust. 2 pkt 4, § 4 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 Rozporządzenia z 7 grudnia 2004 sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości poprzez ich błędne zastosowanie niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym oraz niezgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym i stanowiskiem Ministra Rozwoju i Technologii.
f) § 210 i 217 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego prawidłową interpretację, ale jego nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu końcowym skutkującym odmową podziału działki [...].
2. Przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 kpa przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażające się niepodjęciem dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym mieszkańców, spółdzielców i masy upadłości służącej zabezpieczeniu wierzycieli spółdzielni;
b) art. 7a kpa przez naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony postępowania, gdzie ewentualne wątpliwości co do sposobu oznaczania linii podziału nieruchomości z odpowiednim naniesieniem kolorów rozstrzygnięto na niekorzyść strony, skutkiem czego odebrano stronie prawa podziału własności;
c) art. 8 kpa przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania wyrażające się w zastosowaniu do niniejszego postępowania rozstrzygnięcia SKO w innej sprawie o całkowicie odmiennym stanie faktycznym i prawnym, a także poprzez nieuwzględnienie merytorycznych argumentów Skarżącego i tendencyjne potraktowanie jego wniosków, a przede wszystkim niepodjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego przez SKO w Warszawie; poprzez niezastosowanie zasady równego traktowania, lecz traktowanie Wnioskodawcy w gorszej pozycji od organu;
d) art. 12 § 1 kpa poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania z uwagi na odmowę rozstrzygnięcia i enigmatyczne odwołanie się przez SKO w Warszawie do rzekomych rozbieżności interpretacyjnych w zakresie oznaczeń naniesionych na projekcie mapy podziałowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego.
e) art. 77 kpa z uwagi na pominięcie szeregu faktów i dowodów przy rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym chronologii zdarzeń mających wpływ na stosowanie konkretnych przepisów, w tym zbędne domaganie się przeprowadzenia opinii biegłego rzeczoznawcy i zmiany mapy.
f) art. 138 § 2 kpa poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, gdy zastosowany powinien być art. 138 ust. 1 pkt 2 kpa wobec braku podstaw do żądania opinii biegłego oraz zmiany mapy z projektem podziału.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji z 20 kwietnia 2022 r, nr 176/2022, w tym w związku ze sprzecznością sentencji skarżonej decyzji z uzasadnieniem, które wskazuje na konieczność wydania przez SKO reformatoryjnej decyzji wyrażającej zgodę na podział przez SKO w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podkreślić, że celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty, dlatego Sąd rozpoznaje sprzeciw co do zasady na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast gdy w ocenie sądu organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić, to Sąd uznając, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego była prawidłowa, oddala sprzeciw.
Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a. jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Zatem, najogólniej rzecz ujmując, inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, będą istotnie zawężone do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. tj. po pierwsze, czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wskazując na powyższe Sąd uznał, że decyzja kasatoryjna nie znajduje tu podstaw. Postępowanie drugoinstancyjne nie polega bowiem na kontroli postępowania organu I instancji lecz na ponownym przeprowadzeniu tej samej sprawy przez inny niezależny organ. W kontrolowanej sprawie organ I instancji rozpoznał sprawę merytorycznie (negatywnie) szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko i odnosząc się kolejno do wszystkich zaleceń wskazanych uprzednio przez SKO w decyzji kasatoryjnej z 27 grudnia 2021 r. i wbrew stanowisku SKO organ I instancji dokonał merytorycznej oceny przedstawionego mu do zatwierdzenia projektu podziału. Organ II instancji natomiast ograniczył się do zakwestionowania stanowiska organu I instancji nie odnosząc się do zgromadzonego przez ten organ materiału dowodowego ani dokonanej przez niego analizy. Organ I instancji bardzo szczegółowo uzasadnił deczyję o odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w ustalonym stanie faktycznym odnosząc się zarówno do orzecznictwa jak i odpowiadając na stanowisko i zalecenia organu odwoławczego wskazane w decyzji z 27 grudnia 2021 r i nie ograniczył się , jak sugeruje SKO, do stwierdzenia że "obiekty budowlane oznaczone numerem porządkowym [...] od ul. [...] posiadają wspólną jedną ścianę, a więc stanowią obiekt współzależny" lecz te okoliczności wyjaśnił. Organ I instancji wskazał min., że w jego ocenie "wydzielane działki nr [...] i [...] uniemożliwiają zgodne z celem i przeznaczeniem korzystanie z budynków na nich położonych, a zatem nie spełnią powołanej definicji, gdyż nie zapewnią one racjonalnego korzystania z części budynku na nich usytuowanych. Organ I instancji wskazał, że obiekty budowlane oznaczone numerem porządkowym [...] od ul. [...] posiadają wspólną jedną ścianę, a więc stanowią obiekt współzależny i zaznaczył, że podział w przypadku wydzielenia działki niezbędnej do obsługi budynku mieszkalnego spowodowałby wydzielenie w tym przypadku działki wewnątrz wspólnej ściany bez której to budynki te nie mogą niezależnie funkcjonować. Tym samym nawet jeśli uznać budynki te jako odrębne w przypadku sytuacji ingerencji w konstrukcję ściany wspólnej jednego z budynków bądź chęci rozbiórki jednego z budynków będzie to miało wpływ na budynek sąsiedni ze względu na współzależność pojedynczej ściany wspólnej (w której również znajdują się wspólne otwory wentylacyjne)". Następnie szczegółowo i w punktach odniósł się do stanowiska i zaleceń zawartych w powołanej decyzji kasatoryjnej organu II instancji z 27 grudnia 2021 r., czego SKO zdaje się nie dostrzegać.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów wskazanych przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne - ale też do samodzielnej oceny mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu w kontekście także argumentów i oceny dokonanej przez organ I instancji. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne. W niniejszej sprawie organ odwoławczy temu zadaniu nie sprostował. Kolegium ponownie rozpoznając sprawę ponownie ograniczyło się przede wszystkim do powołania i przytoczenia treści przepisów prawa materialnego, powołania orzecznictwa i wybiórczego przytoczenia fragmentów uzasadnienia organu I instancji. W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, organ uchylił się merytorycznej rozpoznania przedmiotowej sprawy. Organ w szczególności nie dokonał oceny czy projektowana granica została przeprowadzona w sposób umożliwiający niezależne wykorzystanie otworów wentylacyjno – kominowych biegnących wewnątrz wspólnej dla obu budynków ściany w przypadku gdy przebiega przez środek każdego z tych otworów w kontekście powołanych przez organ przepisów i zawartych w nich definicji. Zasadniczą bowiem kwestią do rozstrzygnięcia pozostaje czy w takim wypadku można dokonać podziału nieruchomości, a nie tylko czy granica ta może przebiegać po wspólnej dla obu nieruchomości ścianie i czy jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że brak jest w sprawie przesłanek uprawniających organ II instancji do wydania decyzji kasatoryjnej i orzekł jak w sentencji.