II SA/Po 724/23

II SA/Po 724/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Polody po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2023 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") decyzją z 28 września 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. i M. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: "PINB") z 11 stycznia 2018 r., nr [...], o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia budowy budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
W związku z podaniem z 29 września 2015 r. M. i M. M. PINB wszczął postępowanie dotyczące wiaty gospodarczej o wymiarach w planie 11,1m x 9,80m, posadowionej na działce nr [...] w C. przy ul. [...], gm. S. , która zdaniem wnoszących użytkowana jest jako warsztat samochodowy.
Po przeprowadzeniu kontroli 14 grudnia 2015 r. ustalono, że na działce nr ewid. [...] w C. przy ul. [...], należącej do M. i J. S., znajduje się wiata gospodarcza o wymiarach w planie 11,1m x 9,80m, co do której toczyło się postępowanie w sprawie zgodności z przepisami wymiany pokrycia dachowego przy wiacie. Organ nadzoru budowlanego nie weryfikował wówczas legalności budowy.
Organ wyjaśnił, że zabudowa działki nr [...] w C. przy ul. [...] powstała w latach 70-tych XX wieku. Wybudowano wtedy chlewnię, wiatę gospodarczą - tzw. dużą wiatę, wiatę stalową - tzw. małą wiatę, budynek mieszkalny i magazyn paliw płynnych. W dacie budowy wiata stanowiła konstrukcję ok. 9 słupów metalowych wraz z dachem pokrytym eternitem.
Po dokonaniu zgłoszenia 2 maja 2011 r. M. i J. S. obudowali wiatę ścianami z drzwiami oraz wymienili dach. Inwestorzy wyjaśnili, że w wiacie gospodarczej zawsze stał kombajn rolniczy, jak również służyła ona do napraw maszyn i sprzętu rolniczego. Przez okres ok. 10 miesięcy (ok. 2013-2014) syn prowadzono tam warsztat samochodowy, ale z uwagi na sprzeciwy sąsiadów działalność ta została zakończona. Jedyne prace jakie są w tym obiekcie prowadzone obecnie, to naprawy maszyn na potrzeby gospodarstwa. Do akt sprawy M. i J. S. załączyli kopię mapy sytuacyjnej z 1974 r., na której w miejscu aktualnego położenia wiaty gospodarczej widnieje obiekt oznaczony jako wiata na maszyny rolnicze.
PINB ustalił, że w zasobach archiwalnych właściwych urzędów nie znajdują się pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Ustalono ponadto, że nie wniesiono sprzeciwu do zgłoszenia z 2 maja 2011 r. dotyczącego obudowy ścianami wiaty gospodarczej.
Dalej organ wyjaśnił, że z pisma Burmistrza Gminy S. z 26 lutego 2016 r. wynika, że dla działki nr [...] obowiązywały: 1. uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S, zatwierdzony zarządzeniem Naczelnika Powiatu P. nr [...] z 31 grudnia 1974 r., 2. ogólny plan Gminy S. z 1986 r. zatwierdzony uchwałą G.R.N. nr [...] z 21 maja 1986 r., 3. ogólny plan Gminy S. z 1994 r. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z 9 grudnia 1994 r., 4. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego C. -P. rejon pomiędzy ul. [...], Z. , Ł. wraz z terenami przyległymi do tych ulic a granicą poligonu zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr [...] z 17 sierpnia 2000 r. i zmieniony uchwałą Rady Gminy nr [...] z 24 lutego 2011 r. Z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pozyskano zdjęcie lotnicze obszaru obejmującego działkę nr [...] z 13 sierpnia 1995 r.
Następnie decyzją z 16 maja 2017 r. PINB umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie.
Decyzją z 11 sierpnia 2017 r. WINB uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z zaleceniem dokonania ustaleń w kwestii kwalifikacji obiektu, którego sprawa dotyczy, jako budowli wiaty lub budynku.
W dniu 12 września 2017 r. odbyła się kontrola spornego obiektu. Ustalono, że nie uległ on zmianie, nie wykonywano przy nim żadnych robót budowlanych. Obiekt ten wykonany został w konstrukcji stalowej, słupy stalowe zostały umocowane na gruncie za pomocą pętek betonowych, ściany zostały wykonane z blachy wraz z montażem drzwi - zgodnie ze zgłoszeniem z 2 maja 2011 r.
W dniu 30 listopada 2017 r. przedłożono do akt zaświadczenie Wójta Gminy S. z 27 listopada 2017 r., nr [...],[...], o zgodności budynku gospodarczego/wiaty gospodarczej o wymiarach w planie 11,10 x 9,80m z obowiązującą zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z 24 lutego 2011 r.
PINB decyzją z 11 stycznia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej Prawo budowlane) i art. 104 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.), odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budowy budynku gospodarczego o wymiarach w planie 11,1m x 9,80m posadowionego na działce nr [...] w C. przy ul. [...], gm. S., zrealizowanej na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
WINB decyzją z 30 marca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając decyzję WINB wyjaśnił, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany, który obecnie pełni funkcję budynku gospodarczego o wym. w planie 11,1m x 9,80m, posadowiony na działce nr ewid. [...]. Obiekt ten pierwotnie był wiatą przeznaczoną na cele gospodarczo-rolnicze wybudowaną w latach 70-tych o wymiarach w planie 6 x 19,5m posadowionej przy innej wiacie gospodarczej. Wiata została na podstawie skutecznego zgłoszenia do Starosty [...] z 2 maja 2011 r., przebudowana w latach 2011-2015. Roboty zostały wykonane z przekroczeniem zakresu zgłoszenia, ponieważ w ich wyniku zmienił się charakter i wymiary spornego obiektu z wiaty na budynek gospodarczy, przy czym powierzchnia zabudowy nie uległa zwiększeniu.
W okolicznościach sprawy mamy do czynienia z przebudową dokonaną w latach 2011-2015 r. istniejącej wiaty z lat 70-tych. Zatem organ I instancji prawidłowo stwierdził, że postępowanie należy prowadzić na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. znajdują zastosowanie do samej procedury legalizacji samowoli budowlanej, a w sprawie inwestor nie działał samowolnie, lecz z przekroczeniem skutecznego zgłoszenia. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wymaga nałożenia obowiązku doprowadzenia do zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami (technicznymi i z zakresu planowania przestrzennego), nie zaś obowiązującymi w chwili samowoli budowlanej, albowiem te przepisy prawa materialnego już nie obowiązują. Nie można doprowadzać do stanu zgodnego z prawem, które nie obowiązuje.
Zdaniem organu odwoławczego w tym przypadku inwestor dokonał przekroczenia granic zgłoszenia, które dotyczyło "obudowania istniejącej wiaty poprzez montaż ścian osłonowych i drzwi z blachy obornickiej", przez wykonanie również fundamentów i ścian wewnętrznych i wymianę pokrycia dachowego na blachę zamiast eternitu, zatem organ powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego przedmiotowy obiekt jest w bardzo dobrym stanie technicznym i użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem - garaż na kombajn rolniczy i warsztat podręczny do naprawy sprzętu rolniczego oraz jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym. Zatem właściwie uznano, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], po rozpoznaniu skargi M. M., uchylił zaskarżoną decyzję WINB z 30 marca 2018 r., nr [...].
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, iż na skutek zgłoszenia z 2 maja 2011 r. w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych doszło do przebudowy istniejącej wiaty, w wyniku których powstała budowla – budynek gospodarczy. Prawidłowo oceniono, że inwestorzy przekroczyli zakres zgłoszenia oraz, że zakres wskazanych w zgłoszeniu robót nakazywał uzyskanie na ich wykonanie pozwolenia na budowę. Sąd w całości podzielił stanowisko, że w tych okolicznościach inwestorom nie można zarzucić samowoli budowlanej rozumianej jako całkowite zignorowanie przepisów prawa budowlanego, co ma miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy inwestor przystępuje do budowy/robót budowlanych z całkowitym pominięciem powiadomienia o tym organów architektoniczno-budowlanych. W konsekwencji Sąd za prawidłowe uznał prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.
Wskazując na uchybienia organów uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji Sąd wyjaśnił, że skoro strona skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzuciła, że sporny budynek narusza postanowienia obowiązującego planu miejscowego, wskazując jego konkretne przepisy oraz okoliczność, że ocena zgodności zabudowy z planem miejscowym powinna obejmować sposób zagospodarowania całej działki [...], a nie tylko przedmiotowy budynek gospodarczy, to wadliwym było uchylenie się przez WINB od udzielenia odpowiedzi na te zarzuty i ograniczenie się do wskazania, że wszelkie uwagi w tym zakresie powinny być kierowane do organu właściwego w tym zakresie, czyli Wójta Gminy S..
W opinii Sądu I instancji niezależnie od powyższych kwestii rozważenia i wyjaśnienia wymagało, zapisy których planów miejscowych dla przedmiotowego terenu mają zastosowanie dla oceny dopuszczalności zakwestionowanej zabudowy w sytuacji gdy, w sprawie mamy do czynienia z budynkiem gospodarczym, który powstał w wyniku robót budowlanych przeprowadzonych na podstawie zgłoszenia z 2 maja 2011 r., a które polegały na obudowaniu istniejącej od lat 70-tych ub. wieku wiaty gospodarczej. Przedmiotem postępowania legalizacyjnego nie był zatem zdaniem Sądu obiekt powstały od podstaw w 2011 roku, a to nakazywało rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, czy wcześniejsze plany miejscowe dopuszczały istniejący sposób zagospodarowania działki nr [...], co skarżący obecnie kwestionuje w oparciu o zapisy obecnie obowiązującego planu.
W opinii Sądu w świetle zarzutów odwołania (a także wniesionej skargi) ponownej weryfikacji wymagało również aktualne przeznaczenie spornego budynku gospodarczego.
W opinii Sądu wskazane braki postępowania dowodowego powinny i mogą zostać uzupełnione na etapie postepowania odwoławczego (art. 136 K.p.a.).
Sąd wskazał, że w sprawie organy prawidłowo określiły adresata decyzji, który stał się właścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest sporny budynek, w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego - na skutek przekazania mu gospodarstwa rolnego przez rodziców. Prawidłowo również na jego osobę nałożono obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 marca 2022 r., sygn. akt II OSK [...], oddalił skargę kasacyjną M. M..
Sąd II instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że nie wszystkie okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione.
Wskazał, że zasadniczym problemem jest kwestia oceny zgodności robót budowlanych polegających na przebudowie wiaty, w wyniku których została ona przekształcona w budynek gospodarczy, z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego C. -P. rejon pomiędzy ul. [...], Z. , Ł. wraz z terenami przyległymi do tych ulic a granicą poligonu, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr [...] z 17 sierpnia 2000 r. i zmienionego uchwałą Rady Gminy nr [...] z 24 lutego 2011 r. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót do zgodności z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ prowadzący postępowanie naprawcze, badając zgodność robót budowlanych z tymi przepisami w braku obowiązującego planu miejscowego, może nałożyć obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie decyzji o warunkach zabudowy zaś w przypadku, gdy plan jest uchwalony i obowiązuje, może nałożyć obowiązek przedstawienia zaświadczenia właściwego organu o zgodności inwestycji z zapisami tego planu. NSA zauważył jednak, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku. Przedłożenie zaświadczenia określonej treści pełni zatem funkcję dowodową w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Fakt, że w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza uprawnienia organów do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji. Powyższe należy także odnieść do postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.
Skoro skarżący w sprawie kwestionowali w istocie treść złożonego zaświadczenia Wójta Gminy S. odwołując się do konkretnych zapisów planu miejscowego, to trafnie podniósł Sąd I instancji, że organ odwoławczy powinien odnieść się do tych zarzutów, dokonując samodzielnie oceny zgodności z planem powstałego w wyniku przebudowy budynku gospodarczego.
Zasadnie zaś w ocenie NSA w skardze kasacyjnej zakwestionowano wskazanie dokonania oceny zrealizowanej inwestycji z zapisami wcześniej obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro Sąd I instancji przyjął, że postępowanie dotyczące przebudowy obiektu budowlanego prawidłowo było prowadzone w trybie naprawczym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego i nie wypowiedział się co do tego, czy pierwotny obiekt wybudowany był w wyniku samowoli budowlanej, to brak jest konieczności badania, czy poprzednie plany dopuszczały istniejący sposób zagospodarowania działki. Wystarczającym będzie prawidłowa ocena wykonanych robót budowlanych w kontekście przepisów obowiązującego planu.
Pismem z 3 lutego 2023 r. M. M. poinformowała o śmierci M. M..
W dniu 14 lipca 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na terenie przedmiotowej nieruchomości stwierdzając, że stan faktyczny nie uległ zmianie od kontroli z 14 grudnia 2015 r., oprócz zamontowania paneli fotowoltaicznych. W obiekcie znajdują się głównie narzędzia tj. tokarka, frezarka, kosiarka. A. S. oświadczył do protokołu, że w obiekcie tym nie prowadzi warsztatu samochodowego.
W dniu 27 lipca 2023 r. w siedzibie PINB odbyła się rozprawa administracyjna. A. S. przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że nie prowadzi działalności gospodarczej związanej z naprawą samochodów, a jedynie działalność rolniczą. Obiekt służy jako budynek gospodarczy wykorzystywany do bieżących napraw w gospodarstwie.
WINB decyzją z 28 września 2023 r., nr [...], ponownie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany, który obecnie pełni funkcję budynku gospodarczego o wymiarach w planie 11,1m x 9,8m posadowiony na działce nr [...]. Obiekt ten pierwotnie był wiatą przeznaczoną na cele gospodarczo-rolnicze, wybudowaną w latach 70-tych, znajdującej się przy innej wiacie gospodarczej.
Wiata ta została na podstawie skutecznego zgłoszenia przebudowana w altach 2011-2015. Nie ulega też wątpliwości, że roboty zostały wykonane z przekroczeniem zakresu zgłoszenia, ponieważ w ich wyniku zmienił się charakter oraz wymiary spornego obiektu z wiaty na budynek gospodarczy, przy czym powierzchnia zabudowy nie uległa zwiększeniu. Postępowanie należało prowadzić na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. WINB ponownie wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowy obiekt jest w bardzo dobrym stanie technicznym.
Sporny obiekt, co wynika zarówno z trzykrotnie przeprowadzonej kontroli nieruchomości, jak i zeznań świadków, w tym A. S., użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem jako garaż na maszyny rolnicze i warsztat podręczny do naprawy sprzętu rolniczego, czy przechowywania urządzeń na potrzeby własnego gospodarstwa. Również z CEiDG wynika, że działalność gospodarcza P. S. prowadzona na terenie nieruchomości została wykreślona 10 maja 2016 r. W trakcie prowadzenia działalności budynek ten w dalszym ciągu pełnił funkcję gospodarczą, to jest pomimo dokonywania w nim napraw pojazdów przez P. S., przechowywane w nim były także narzędzia, sprzęt i pojazdy gospodarcze oraz dokonywane były naprawy na potrzeby gospodarstwa rolnego przez właścicieli, a działalność gospodarcza prowadzona była jedynie dodatkowo.
Przedmiotowy obiekt zdaniem organu II instancji jest także zgodny z obowiązującym planem miejscowym. Działka nr [...] położona jest, jak wynika z tego planu, na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem [...] W ocenie organu nie można jednak pominąć, że na przedmiotowym terenie, w latach kiedy powstawała zabudowa tej działki, obowiązywały plany, zgodnie z którymi działka ta była położona częściowo na terenie zabudowy mieszkaniowej z usługami bądź na terenie upraw polowych. Organ powołał się na art. 34 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 997 ze zm.) i stwierdził, że w ramach wykorzystywania terenów sposób dotychczasowy dopuszcza się przebudowę lub remont istniejących obiektów budowlanych oraz montaż urządzeń, niepowodujące zmiany sposobu ich użytkowania zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 13 także dopuszczony jest remont, przebudowa, rozbudowa lub rozbiórka istniejących budynków z zakazem rozbudowy, nadbudowy na cele inne niż ustalone w przeznaczeniu terenu, zgodnie z parametrami i wskaźnikami określonymi w planie. Plany miejscowe obowiązujące w momencie wzniesienia wiaty, zanim doszło do zmiany przeznaczenia terenu, dopuszczały przeznaczenie spornego obiektu na cele prowadzenia działalności rolnej. Skoro dopuszczalna jest przebudowa istniejącego budynku, pod warunkiem zachowania dotychczasowego przeznaczenia, to uznać trzeba, że przebudowa wiaty w budynek gospodarczy, który jest użytkowany w sposób sprzed przebudowy (na cele gospodarcze), została dokonana w zgodzie z obowiązującym aktualnie i w dacie przebudowy planem miejscowym.
W skierowanej do tut. Sądu skardze M. M. nie zgodziła się z wydaną decyzją, wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, wskazując, że zaskarżona decyzja zmierza do zalegalizowania samowoli budowlanej, a nowo powstały budynek nie ma takiego samego przeznaczenia, co prymitywna wiata. Zauważyła, że dopiero po interwencji jej oraz męża działalność gospodarcza została formalnie wykreślona, jednak nadal odbywa się ona w tym budynku, tyle że z daleko większą ostrożnością.
Ponadto, zdaniem skarżącej, skoro w miejsce wiaty powstał nowy obiekt budowlany, który został zakwalifikowany jako budynek, to przecież ten nowy obiekt powinien spełniać wszystkie wymogi obecnie obowiązującego planu miejscowego.
WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
Na rozprawie przed tut. Sądem skarżąca podtrzymała skargę i całą zawartą w niej argumentację, odwołując się do wydanych wcześniej wyroków sądowych.
Uczestnik postępowania A. S. wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że budynek jest użytkowany do napraw maszyn rolniczych, a w jego części znajduje się kombajn. Pełnomocnik uczestnika także wniósł o oddalenie skargi wskazując, że budynek powstał w latach 70-tych jako wiata, a następnie na podstawie zgłoszenia został przebudowany przez obudowanie go ścianami, celem zabezpieczenia przed kradzieżami przechowywanych pojazdów i maszyn. Wyjaśnił, że aktualnie budynek nie jest zaopatrzony w piecyk tzw. kozę, o której mowa w protokole kontroli – został zdemontowany. Wyjaśnił także, że w poprzednio obowiązującym planie miejscowym działka była przeznaczona do działalności rolniczej i pomimo uchwalenia nowego planu w roku 2000 i przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową działalność rolnicza była kontynuowana. Uczestnik, a wcześniej jego rodzice podejmowali działania w kierunku zmiany planu jednak ona nie nastąpiła. Działalność gospodarcza brata uczestnika nie jest już prowadzona, jak było podawane przed organami – aktualnie wykonywane są tylko naprawy pojazdów uczestnika i jego rodziny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie można podzielić wszystkich przedstawionych w niej argumentów.
Zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 września 2023 r., nr [...], wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i wadliwego zastosowania przepisu § 8 ust. 1 pkt 13 uchwały Rady Gminy S. z 24 lutego 2011 r., nr [...] i i będącym następstwem tego uchybienia naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Na wstępie zauważyć trzeba, że w kontrolowanej sprawie orzekał już tut. Sąd, który wyrokiem z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...], uchylił uprzednio wydaną przez WINB decyzję z 30 marca 2018 r., nr [...]. Ponadto, na skutek złożonej skargi kasacyjnej wydany został wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2022 r., sygn. akt II OSK [...], w którym skargę kasacyjną oddalono, lecz w którym jednocześnie częściowo zmieniono wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Sądu I instancji.
Podkreślić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepis prawa uległ zmianie. Przepis ten przewiduje związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Ma on charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ, ani Sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący w tym względzie obowiązek może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Żadna z ostatnio podanych okoliczności w sprawie niniejszej nie zachodzi, co oznacza, że WINB obowiązany był podporządkować się ocenie prawnej i wytycznym wyrażonym w powyżej wskazanych wyrokach sądowych.
Kierując się oceną prawną i wytycznymi co do dalszego postępowania wyrażonymi w tych wyrok WINB zobowiązany był wyjaśnić dwie zasadnicze kwestie.
W pierwszym rzędzie musiał przeprowadzić samodzielną ocenę zgodności z planem miejscowym powstałego w wyniku przebudowy budynku gospodarczego, odnosząc się przy tym do zarzutów zawartych w odwołaniu, a także innych zapisów aktualnie obowiązującego planu miejscowego. Odwołując się do oceny prawnej i wytycznych wyrażonych przez NSA ocena zrealizowanej inwestycji nie powinna przy tym następować z perspektywy wcześniej obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego. Po drugie, WINB zobowiązany był do jednoznacznego ustalenia przeznaczenia powstałego w wyniku przebudowy budynku gospodarczego.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze specyficznym stanem faktycznym kiedy to istniejący obiekt budowlany w postaci wiaty nie posiadającej ścian, a jedynie oparty na 9 słupach dach, a więc obiekt budowlany będący budowlą w wyniku przebudowy przekształcony został w obiekt posiadający na całym obwodzie ściany oraz dach, a więc w budynek.
Przebudowa uprzednio istniejącej budowli w postaci wiaty doprowadziła zatem w istocie do powstania nowego budynku gospodarczego.
Powyższa kwalifikacja obiektu przez przebudową jako budowli, a obiektu po dokonanej na podstawie zgłoszenia z roku 2011 r. przebudowie jako budynku wprost wynika z definicji legalnych zawartych w art. 3 pkt 2 i pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, który powinien być organowi nadzoru budowlanego II instancji doskonale znany, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W sprawie zaś bezsprzecznie nie sposób mówić, aby przed wykonaniem spornych robót budowlanych istniał budynek, skoro była to pozbawiona ścian, a więc przegród budowlanych wydzielających ja z przestrzeni wiata.
Powyższe przesądza o tym, że do oceny zgodności z prawem przedmiotowych robot budowlanych nie mógł mieć zastosowania § 8 ust. 1 pkt 13 uchwały Rady Gminy S. z 24 lutego 2011 r., nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którym organ II instancji oparł swoje twierdzenia co do zgodności powstałego w wyniku przebudowy budynku z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zauważyć bowiem należy, iż przepis ten expressis verbis dopuszcza "remont, przebudowę, rozbudowę lub rozbiórkę istniejących budynków", a nie jakichkolwiek obiektów budowlanych, a więc także tych które budynkami nie są nie stanowią.
Oczywistym w świetle wykładni systemowej zapisów uchwały Rady Gminy S. z 24 lutego 2011 r., nr [...] jawi się, że regulacja § 8 ust. 1 pkt 13 planu miejscowego nie może znaleźć zastosowania do przebudowy jakiejkowiek znajdującej się na działce budowli na budynek, skoro w § 8 ust. 1 pkt 2 tej samej uchwały limitowana jest dopuszczalna liczba dopuszczalnych do zlokalizowania na jednej działce budynków, zas w pkt 9 i 10 wysokość i powierzchnia zabudowy budynków gospodarczych, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek ograniczeń dla obiektów budowlanych nie będących budynki, a więc np. dla budowli. Powyższe także wskazuje, że zapis § 8 ust. 1 pkt 13 wykładany musi być ściśle jako dotyczący istniejących budynków, a nie jakichkolwiek istniejących obiektów budowlanych, tak by nie doprowadzić do obejścia przez zastosowanie tego przepisów o charakterze regulacji szczególnej generalnych zasad zagospodarowania działek położonych na terenie MN wyrażonej w § 8 ust. 1 pkt 1 do 11 tej samej uchwały.
Podsumowując tą cześć rozważań stwierdzić należy, iż WINB błędnie przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie przywołany § 8 ust. 1 pkt 13 planu miejscowego, który samodzielnie w ocenie organu przesądza o zgodności spornej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Skutkiem tego uchybienia był brak wyjaśnienia pozostałych istotnych okoliczności sprawy oraz brak dokonania oceny spornych robót budowlanych (przebudowy wiaty w budynek gospodarczy) z perspektywy pozostałych zapisów tej jednostki redakcyjnej - to § 8 ust. 1 pkt 1 do 10
Dla dokonania tej oceny koniecznym jest zaś zweryfikowanie i procesowe udokumentowanie jakie jeszcze budynki znajdują się na działce inwestora obecnie oraz jakie obiekty znajdowały się na niej w dacie zakończenia spornej przebudowy, wiaty w budynek gospodarczy, ustalenie wysokości powstałego budynku, jego powierzchni czy tez wpływu przekształcenia budowli wiaty w budynek na parametr o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu.
Brak tych ustaleń przesądza o zaistnieniu istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać w tym miejscu trzeba, iż przedmiotem zainteresowania WINB powinny być wszelkie zapisy rzeczonego planu, które mogą znaleźć zastosowanie do spornego obiektu, w tym choćby – poza powyżej wskazanymi – § 5 pkt 7, w którym względem zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego nakazano stosowanie do celów grzewczych i technologicznych paliw charakteryzujących się niskim wskaźnikami emisji oraz urządzeń o dużym stopniu redukcji emisji spalin. Gdyby okazało się bowiem, że sporny budynek pozostaje sam w sobie w zgodzie z poszczególnymi zapisami § 8 ust. 1 tego planu, nie można wykluczyć niezgodność z zapisami tego planu poszczególnych, przyjętych w nim rozwiązań. Zauważyć trzeba, że z zeznań obecnego właściciela tego obiektu składanych w postępowaniu administracyjnym wynika, iż jest on ogrzewany "piecykiem typu koza", co nie było już przedmiotem dalszych wyjaśnień WINB odnośnie zgodności takiego rozwiązania z § 5 pkt 7 planu miejscowego.
Nie można się natomiast zgodzić z tą argumentacją skargi, w której skarżąca zmierza do zakwestionowania tej części ustaleń WINB, w wyniku, których organ określił przeznaczenie powstałego budynku wskazując, że pełni on funkcję budynku gospodarczego i służy jako garaż na maszyny rolnicze oraz warsztat podręczny do naprawy sprzętu rolniczego, czy przechowywania urządzeń na potrzeby własnego gospodarstwa, w sposób jednoznaczny wykluczając, aby był on obecnie przeznaczony na prowadzenie działalności gospodarczej. W tym zakresie wypełnienie nakazu wynikającego z art. 153 P.p.s.a. nie budzi wątpliwości. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym czynności przeprowadzone przez WINB na skutek wydanych w sprawie wyroków, wskazuje, że działalność taka była w tym budynku prowadzona, jednak miało to miejsce w ograniczonym czasowo okresie. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby budynek ten w dalszym ciągu był przeznaczony na prowadzenie działalności gospodarczej, co znajduje potwierdzenie nie tylko w przeprowadzonej w sprawie rozprawie administracyjnej, w tym zeznaniach przesłuchanego w charakterze świadka A. S., lecz także we wpisach do CEiDG i dokonanej przez PINB – na zlecenie organu II instancji – kolejnej kontroli rzeczonego obiektu. Okoliczność, że w subiektywnym przekonaniu skarżącej tak poczynione ustalenia są niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, który zresztą sama skarżąca nie jest w stanie bliżej sprecyzować, sugerując jedynie możliwość prowadzenia działalności gospodarczej o różnych charakterze i sposobie zorganizowania, nie oznacza, że także w tym względzie dopuszczono się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, czy art. 107 § 3 K.p.a. Również przedstawiany przez skarżącą dodatkowy materiał dowodowy, w tym pochodzący z portali społecznościowych, nie pozwala zakwestionować prawidłowości ustaleń WINB, jakie poczynione zostały w obecnie rozważanym zakresie. Nie sposób także zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, aby o przeznaczeniu spornego budynku mogła przesądzać ekonomiczna opłacalność robót budowlanych, których wykonanie doprowadziło do jego powstania, czy znajdujących się w tym budynku maszyn.
Sąd uznał końcowo, że brak jest podstaw do przeprowadzenia dowodu z załączonej do skargi opinii technicznej rzeczoznawcy budowlanego z 8 czerwca 2018 r. na okoliczność zgodności przedmiotowego obiektu z planem miejscowym. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wątpliwości jakie w kontrolowanej sprawie zachodzą muszą być wyjaśnione w pierwszej kolejności przez WINB, a ostatnio przywołany przepis przewiduje jedynie możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego. Przepis ten nie dopuszcza, aby sąd administracyjny zastępował organ administracji publicznej w czynionych ustaleniach faktycznych i ich ocenie prawnej.
Wobec powyższego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. W pkt. II. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. postanowiono o zwrocie kosztów postępowania, uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę WINB uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.