II SA/Po 722/06

II SA/Po 722/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2007-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Elwira Brychcy
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi T. i T. R na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 740 zł (słownie siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ E. Brychcy /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] (Nr [...] nakazał T. i T. R. wykonać rozbiórkę drogi wybudowanej na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w miejscowości J.G., gm. R. W uzasadnieniu wskazano, iż w miejsce polnej, częściowo utwardzonej kamieniami i gruzem drogi o szerokości 2-3 metry znajdującej się na działce należącej do D. i A. B. wykonano na odcinku 60 m nawierzchnię asfaltową o szerokości 3 m, z podbudową tłuczniową i poboczami żwirowymi o szerokości 0,5 m. Roboty budowlane wykonane przez Przedsiębiorstwo Drogowe na zlecenie T.R., przeprowadzone bez pozwolenia na budowę ani zgłoszenia do właściwego organu, są samowolą budowlaną, która zgodnie z przepisem art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm.) wymaga nakazu wydania rozbiórki.
T. i T. R. odwołali się od tej decyzji zarzucając, iż organ błędnie ustalił, iż wykonane przez nich czynności były budową a nie remontem, modernizacją istniejącej drogi. Wskazali, iż pojęcie remontu obejmuje również zastąpienie istniejących elementów innymi, nowymi materiałami. Ponadto podniesiono, iż organ nie uwzględnił, ani nie odniósł się do wniosku odwołujących się o zawieszenie postępowania administracyjnego ze względu na toczące się przed Sądem Rejonowym w K. postępowanie o zasiedzenie części działki, którą stanowi przedmiotowa droga.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]) uchylił zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji podzielił stanowisko odwołujących się, iż uzupełnienie istniejącego utwardzenia drogi poprzez dowiezienie tłucznia i ułożenie nawierzchni asfaltobetonowej oraz dowiezienie piasku i jego rozplanowanie na poboczach stanowią roboty remontowe, które poprawiają walory użytkowe istniejącej drogi oraz zwiększą bezpieczeństwo jej użytkowania.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] [...] nałożył na T. i T. R. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane obowiązek przedłożenia: geodezyjnej dokumentacji powykonawczej w skali 1:500 uwzględniającej prawidłowy przebieg granic, dokumentacji technicznej powykonawczej spornego odcinka drogi, wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie.
Uczestnik A.B. odwołał się od opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odwołaniu podkreślił, że przedmiotowa droga wybudowana została bez pozwolenia, a tym samym powinna podlegać rozbiórce. Wykonane roboty nie są remontem, ponieważ przedmiotowa droga nigdy nie miała nawierzchni asfaltowej, a była polną drogą, ponadto przedmiotowa droga wykonana została na działce nr [...] należącej do skarżącego i jego żony D. B.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]) utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż strony nie kwestionowały istnienia drogi polnej, a ponieważ to droga jest obiektem budowlanym, a nie rodzaj jej utwardzenia, dlatego organ pierwszej instancji nie mógł zgodnie z wnioskiem skarżącego nakazać rozbiórkę samowolnie remontowanej drogi na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane.
A.B. złożył na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 grudnia 2004 r. (Sygn. akt II SA/Po 1608/02) uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazano, że wykonane roboty nie zmierzały do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu, ale do jego zmiany, stąd nie mogą być poczytane za remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Roboty te zakwalifikować należy jako budowę części obiektu budowlanego (wykonanie nawierzchni i poboczy), a co najmniej jako przebudowę. Roboty te wymagały uzyskania uprzednio pozwolenia na budowę, zgodnie z treścią art. 28 wskazanej ustawy. Prace powyższe nie zostały zwolnione od tego obowiązku na podstawie przepisów art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlanego. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę, a więc opisywane roboty zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej z art. 48 ustawy, a tym samym w niniejszej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Podkreślono także, iż istotnie obiektem budowlanym jest droga, to nawierzchnia drogi jest jednak częścią tego obiektu, a sankcje z przepisu art. 48 ustawy odnoszą także do części obiektu budowlanego wykonanej w warunkach samowoli.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]nakazał na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane T. i T.R. wykonanie rozbiórki wybudowanej drogi na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] i [...] w miejscowości J. G., gm. R., wykonanej na długości 90,5 m.
W uzasadnieniu wskazano, iż zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 jest w przedmiotowej sprawie uzasadnione brakiem zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminny. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w okresie budowy, teren, na którym znajduje się przedmiotowa droga jest częściowo oznaczony symbolem R i przeznaczony pod uprawy polowe, a częściowo oznaczony symbolem RZ i przeznaczony pod łąki i pastwiska. Zatem w odniesieniu do przedmiotowej drogi nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
T. i T. R. odwołali się od tejże decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołujący się zarzucili, iż w decyzji błędnie został oznaczony przedmiot rozbiórki. Przedmiotowe roboty polegały bowiem na remoncie nawierzchni istniejącej drogi dojazdowej, a nie budowa nowej drogi. Ponadto wskazano, iż droga dojazdowa nie jest zakwalifikowana do dróg publicznych i w związku z tym nie powoduje zmiany przeznaczenia terenów rolnych i nie musi być urzędowo poddawana inwentaryzacji geodezyjnej.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ drugiej instancji stwierdził, iż budowa przedmiotowej drogi sprzeczna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R. Działka nr [...] , przez którą przebiega sporna droga, posiadała i posiada przeznaczenie rolne, a w zasobach geodezyjnych przedmiotowa droga, jako odrębna działka nie figuruje. Z tych powodów bezzasadne byłoby przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, skoro wiadomo, że inwestor nie spełni warunków przewidzianych przepisem art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
T. i T. R[...] złożyli skargę na opisaną decyzję domagając się uchylenia jej, jak i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji.
Skarżący zarzucili, iż decyzja została wydana w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny i prawny. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest droga o długości [...] m, tymczasem przedmiotem postępowania administracyjnego były roboty budowlane polegające na częściowym wyrównaniu masą asfaltową nawierzchni utwardzonej pierwotnie gruzem, kamieniami polnymi i żużlem, istniejącej od kilkudziesięciu lat drogi gospodarczej o długości 60 m. Zdaniem skarżących przedmiotowa droga nie jest drogą publiczną należącą do gminy i w związku z tym nie musiała być poddana urzędowej inwentaryzacji geodezyjnej. Z tego też powodu nie była wykazywana na podkładach geodezyjnych służących do opracowywania planów zagospodarowania przestrzennego. Wytyczenie i wykonanie tego typu dróg nie wymaga dokonywania wtórnych podziałów nieruchomości w celu wyodrębnienia odrębnych działek i uzyskania zgody na odrolnienie terenów pomiędzy liniami rozgraniczającymi takie prywatne drogi gospodarcze oraz nie może być potraktowane jako naruszenie przepisów planowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji były przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W myśl przepisu ustępu pierwszego tegoż artykułu, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten poprzez odwołanie do ustępu drugiego art. 48 zastrzega, że jeżeli taka budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz budowa taka nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przepisy kolejnych ustępów art. 48 ustawy prawo budowlane regulują tzw. procedurę legalizacyjną w odniesieniu do obiektów budowlanych, które spełniają powyżej wskazane warunki.
Wyjaśnić należy, że ustawodawca wprowadzając regulację zawartą w ustępie 2 art. 48 wskazanej ustawy, ustanowił priorytet procedury legalizacyjnej nad nakazem rozbiórki. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2005 r., OSK 1602/04, niepublikowany), to jednak właściwy organ jest zobowiązany do dokładnego zbadania czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Ocena zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na potwierdzeniu zgodności tego obiektu z miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Wskazać należy, iż ocena zgodności samowolnie wzniesionego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powinna być podejmowana na podstawie planu obowiązującego w chwili dokonywania tej oceny, a nie planu obowiązującego w czasie samowolnej realizacji tego obiektu.
W przedmiotowej sprawie organ pierwszej i drugiej instancji dokonując oceny zgodności samowolnie wykonanego obiektu lub jego części, oparły się na ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. zatwierdzonego uchwałą nr 83/XVII/92 z dnia 30 września 1992 r. Rady Miejskiej w R. Zgodnie z wypisem i wyrysem ze wskazanego planu, działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] oznaczone są jako tereny upraw polowych oraz łąki i pastwiska. Plan ten był obowiązujący w czasie realizacji samowolnej inwestycji, a nie w czasie oceny przesłanek uzasadniających wszczęcie procedury legalizacyjnej. W tym bowiem czasie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. zatwierdzony uchwałą nr X/60/03 z dnia 9 października 2003 r. Z dowodów zebranych w sprawie wynika, iż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowania wyjaśniające w niewystarczającym zakresie, a organ drugiej instancji nie uzupełnił postępowania wyjaśniającego, ani nie zalecił jego uzupełnienia organowi pierwszej instancji, co stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) i co skutkowało wydaniem decyzji naruszających przepisy prawa materialnego (art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane). Nie można uznać bowiem, iż przesłanki oceny zasadności wszczęcia procedury legalizacyjnej zostały właściwie wyjaśnione, skoro dokonano ich na podstawie nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można również uznać, iż ocena ta dokonana została na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili dokonywania tej oceny, brak bowiem w aktach sprawy wypisu i wyrysu z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wskazywałyby na aktualne przeznaczenie działek oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] i [...]. W aktach sprawy znajduje się jedynie fragment załącznika graficznego nr 1.6 do uchwały nr X/60/03 zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego Miasta i Gminy R. z dnia 09.10.2003 r., który nie umożliwia jednak określenia przeznaczenia wskazanych działek.
Wskazać należy również, iż zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi są (Dz. U. Nr 121, poz. 1266 z 2004 r. ze zm.) grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Oznacza to, iż realizacja na gruncie rolnym drogi dojazdowej do gruntów rolnych nie stanowi przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż przedmiotowa droga jest drogą dojazdową do gospodarstw rolnych skarżących i innych osób. Z samego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazującego na przeznaczenie określonych działek jako teren upraw polowych, łąki i pastwiska, nie można więc wywodzić niezgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami planowania i zagospodarowania przestrzennego, aczkolwiek nie jest wykluczone, iż inne postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiają sytuowanie dróg tego typu na tych konkretnych działkach. Organy nadzoru budowlanego obu instancji nie wskazały jednak na istnienie takich zapisów w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, a w aktach brak części tekstowej tego planu. W istocie powyższa kwestia nie była w ogóle poddana badaniu przez organy administracji obu instancji.
Nie można natomiast zgodzić się z zarzutami skarżących co do błędnie ustalonego stanu faktycznego i prawnego w zaskarżonej decyzji, w zakresie w jakim dotyczą one długości drogi będącej przedmiotem postępowania oraz kwalifikacji samowolnie przeprowadzonych robót.
Wprawdzie, jak słusznie zauważyli skarżący przedmiotem postępowania w jego początkowej fazie była droga o długości 60 m. Zmiana długości drogi, która została również uwidocznione w sentencji zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji wynika z dowodów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z powykonawczą dokumentacją techniczną i oceną techniczną wykonanych robót sporządzoną przez inż. W. B., wykonaną na zlecenie skarżących i przedłożoną w toku postępowania, przedmiotowa droga ma długość 90,5 m. Takie uzasadnienie dla zmiany wskazanej długości drogi w toczącym się postępowaniu wskazuje także zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji.
Skarżący zarzucili błędną kwalifikację wykonanych przez skarżących robót, wskazując, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno być prowadzone w trybie naprawczym określonym przepisami art. 50 ustawy Prawo budowlane. Pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 r. podniósł, iż przedmiotowa droga funkcjonowała wcześniej jako droga polna, w związku z czym organy błędnie zastosowały art. 48 ustawy Prawo budowlane, który dotyczy budowy obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie wykonywane były roboty budowlane, a w związku z tym winien znaleźć zastosowanie art. 51 wskazanej ustawy. Odnosząc się do tych zarzutów, należy jedynie stwierdzić, iż kwestia kwalifikacji prawnej wykonanych przez skarżących robót była przedmiotem rozpoznania w prawomocnym wyroku WSA z 17 grudnia 2004 r. (Sygn. akt. II SA/Po 1608/02), a w związku z tym wiąże strony i sąd, który ją wydał oraz inne sądy i inne organy państwowe i jako taka nie może być poddana ponownej ocenie przez sąd.
Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż organy obu instancji wydając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, co miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić.
Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę należy w niezbędnym zakresie uzupełnić postępowanie wyjaśniające oraz dokonać oceny wypełnienia przez przedmiotową budowę przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K, z dnia [...] r.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.
O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
/-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik /-/ E. Brychcy