II SA/Po 72/25

II SA/Po 72/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: referent stażysta Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu P. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 29 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Burmistrz [...] decyzją z dnia 13 marca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 59, art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku P. K. z dnia 30 listopada 2022 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (tj. zespołu budynków, który składa się z dwóch połączonych ze sobą segmentów, a każdy z tych segmentów stanowi odrębny budynek) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na dz. nr geod. [...], obręb G. ., gm. G. ., położonej w [...] przy ul. [...].
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w związku z wnioskiem inwestora wszczął i prowadził postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej na wstępie inwestycji. W piśmie z dnia 27 stycznia 2023 r. uwagi do projektu decyzji w sprawie wniósł wnioskodawca, postulując m.in. o zmianę obowiązującej linii zabudowy (z wyznaczonej na 34 m na 27 m) oraz o zmianę sposobu wyliczenia powierzchni zabudowy (z wyliczonej jako średni wskaźnik tej wielkości w analizowanym obszarze na nawiązanie do maksymalnych powierzchni zabudowy budynków mieszkalnych w analizowanym obszarze). W piśmie z dnia 7 marca 2023 r. inwestor ponownie zawnioskował o zmianę sposobu wyliczenia powierzchni zabudowy.
Przechodząc do meritum organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej: "R.w.n.z."), co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jak ustalono w analizie, średni wskaźnik tej wielkości wynosi 2,64%. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 u.p.z.p. Jednakże, analiza urbanistyczna wykazała, że intensywność zabudowy na poszczególnych działkach w analizowanym obszarze wynosi 2,37%, 0,88%, 4,42%, 2,16% i 2,79%. Stwierdzić zatem należy, że postulat inwestora obejmujący zmianę sposobu wyliczenia powierzchni zabudowy z wyliczonej jako średni wskaźnik tej wielkości w analizowanym obszarze na nawiązanie do maksymalnych powierzchni zabudowy budynków mieszkalnych w analizowanym obszarze nie znajduje analogii i sprawia, że warunek wynikający z § 5 ust. 2 R.w.n.z. nie jest spełniony.
Odnosząc się natomiast do postulatu inwestora o zmianę linii zabudowy z wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy w odległości 34 m, od granicy wnioskowanego terenu z drogą wojewódzką nr [...], na odległość 27 m od tej drogi, organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 1 R.w.n.z., co do zasady, obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak ustalono w analizie, budynki mieszkalne w analizowanym obszarze zlokalizowane są w liniach zabudowy wyznaczonych w odległościach 34 m, 72 m, 34 m, 27 m i 30 m od granicy z drogą wojewódzką nr [...]. Przy czym na działkach bezpośrednio sąsiadujących z wnioskowanym terenem brak jest jakiejkolwiek zabudowy (tj. dz. nr [...] i [...]), na podstawie której możliwe byłoby wyznaczenie linii nowej zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 R.w.n.z. W związku z tym, w celu umożliwienia realizacji planowanej inwestycji, uznano za zasadne wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 R.w.n.z., co w omawianym przypadku oznaczało nawiązanie do lokalizacji najbliżej istniejącego w analizowanym obszarze budynku mieszkalnego po tej samej stronie drogi. Z uwagi na fakt, że budynek na działce nr geod. [...] położony jest w odległości 34 m od granicy z drogą wojewódzką nr [...], to właśnie w oparciu o ten budynek wyznaczono linię nowej zabudowy. Jednocześnie, przy uwzględnieniu faktu, że kolejny budynek mieszkalny po tej samej stronie drogi, na działce nr geod. [...], zlokalizowany jest jeszcze dalej od drogi wojewódzkiej nr [...] (tj. w odległości 72 m) i nie znajduje się w odległości wskazywanej przez inwestora, nie znajduje żadnego uzasadnienia wyznaczenie linii zabudowy w odległości wnioskowanej przez inwestora.
W odwołaniu z dnia 27 marca 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że wydana w sprawie decyzja jest błędna w zakresie ustalenia parametrów intensywności zabudowy i linii zabudowy dla planowanej inwestycji i niezasadnie nie uwzględnia jego wniosku. Tymczasem organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Dokonując analizy przestrzennej występującej w okolicy planowanej inwestycji i ustalając wskaźniki średnie organ nie może pominąć analizy oczekiwań inwestora (wyrażonych choćby w charakterze planowanej inwestycji), a zatem analizę powinien przeprowadzić również w zakresie wynikającym ze złożonego wniosku i możliwości (czy nawet zasadności) odstąpienia od wskaźników średnich. Parametry średnie wynikające z § 5 ust. 1 R.w.n.z. i linię zabudowy przewidzianą w § 4 ust. 1 R.w.n.z. należy traktować wyłącznie jako jedne z elementów dokonywanej analizy urbanistyczno – architektonicznej. Należy mieć na uwadze, że rozporządzenie dopuszcza możliwość indywidualnego podejścia do planowanej nowej zabudowy. Niewątpliwie szczególne miejsce położenia działki, jej kształt i wielkość powierzchni z dogodnym dojściem i dojazdem do niej oraz z innymi jej atrybutami, a także sąsiedztwo urbanistyczne, uzasadniają indywidualne podejście przewidziane przepisami § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 R.w.n.z. Tymczasem w przeprowadzonej analizie urbanistyczno - architektonicznej organ całkowicie pominął charakter planowanej inwestycji (polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej) i potrzeby związane z tego rodzaju zabudową, fakt, że analizowany obszar nie tworzy zwartej zabudowy, a zabudowę rozproszoną i to posadowioną na działkach o ogromnie zróżnicowanej powierzchni znacząco przewyższającej działkę objętą wnioskiem (ok. 0,3000 ha - działka objęta wnioskiem, od 0,6934 ha - działka [...], do 12,7015 ha - działka [...]), a także fakt, że poszczególne budynki w analizowanym obszarze ustawione są w różnej odległości od drogi, zatem nie mają jednej linii zabudowy, a jest ona bardzo zróżnicowana (od 27 m do 72 m), co powoduje, że nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy jako zwykłej kontynuacji dotychczas występującej, a konieczne jest rozważenie możliwości dostosowania linii zabudowy do oczekiwań inwestora, którego inwestycja nie odbiega swoimi funkcjami od występującej na analizowanym obszarze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 listopada 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie wyjaśnił, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116). Zgodnie jednak z § 12 rozporządzenia z 15 lipca 2024 r., do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym w niniejszym postępowaniu zastosowanie miały przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.
Przechodząc do meritum organ odwoławczy wskazał, że sposób wyznaczenia w niniejszej sprawie obszaru analizy jest zgodny z treścią art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Jednakże Kolegium zauważyło, że wnioskodawca wystąpił o ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w przedziale ok. 6,45 % do 6,79 %. Organ I instancji nie uwzględnił natomiast tego wniosku i ustalił ten parametr na poziomie maksymalnie 2,64 %. Po doręczeniu wnioskodawcy projektu decyzji o warunkach zabudowy w piśmie z dnia 6 marca 2023 r. nie wyraził on zgody na ustalenie wskazanego parametru w sposób zaproponowany przez organ I instancji. Wskazał on bowiem, że planuje realizację budynku o powierzchni 145 m2. Zaproponowany przez organ wskaźnik nie pozwala mu zatem na realizację jego zamierzenia. Aby bowiem zastosowanie tego parametru było możliwe, powierzchnia działki musiałaby wynosić 5500 m2. Tymczasem dysponentem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest sam wnioskodawca. W zaistniałej sytuacji organ winien wystąpić do wnioskodawcy z zapytaniem, czy wyraża zgodę na ustalenie tego parametru na poziomie 2,64 % pod rygorem odmowy wydania pozytywnych warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie organ nie wystąpił do wnioskodawcy ze stosownym zapytaniem, natomiast ustalił ten parametr niezgodnie z jego żądaniem.
Dalej organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie były dwie kwestie, tj. sposób wyznaczenia linii zabudowy oraz sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Odnosząc się do ustalenia linii zabudowy organ odwoławczy wskazał, że została ona ustalona jako obowiązująca linia zabudowy w odległości 34 m od frontowej granicy wnioskowanego terenu w nawiązaniu do linii zabudowy występującej na działce sąsiedniej, tj. działce nr [...]. Inwestor wystąpił zaś o ustalenie tej linii w odległości 27 m. W ocenie Kolegium wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z treścią § 4 ust. 1 R.w.n.z., w nawiązaniu do linii zabudowy istniejącej na działce nr [...] należy uznać za postępowanie prawidłowe. Niemniej zdaniem Kolegium organ I instancji niezasadnie wskazał, że jest to linia obowiązująca. Linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 R.w.n.z. określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy, przy czym ustalenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. W pewnych szczególnych przypadkach ustalenie sztywnej linii zabudowy jako tzw. linii obowiązującej jest zasadne. Dotyczy to m.in. zabudowy pierzejowej. W przedmiotowej zaś sprawie brak jest uzasadnienia do ustalania linii obowiązującej zamiast linii nieprzekraczalnej.
W kontekście ustalonego wskaźnika zabudowy organ odwoławczy wskazał, że średni wskaźnik w badanym obszarze zabudowy wynosi 2,64 %. Taki też wskaźnik ustalił organ I instancji dla planowanej inwestycji, opierając się o treść § 5 ust. 1 R.w.n.z., do czego organ miał prawo. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej nie wynika bowiem, aby w przedmiotowej sprawie zachodziły jakiekolwiek szczególne okoliczności pozwalające na potraktowanie tej inwestycji na specjalnych zasadach. Nadto godzi się zauważyć, że w wyznaczonym obszarze analizy tylko jedna działka zabudowana jest zabudową mieszkaniową. Wszystkie pozostałe działki zabudowane są tzw. zabudową zagrodową, która jest charakterystyczna dla terenów wiejskich. Wskaźnik wnioskowany przez inwestora mieszczący się w przedziale ok. 6,45 % - 6,79 % znacznie przekracza wartość średnią występującą w badanym obszarze, która wynosi 2,64 %. Przekracza ona także wartość maksymalną, która wynosi 4,42 % dla działki nr [...]. Wnioskowany wskaźnik doprowadziłby do znacznego zagęszczenia zabudowy, co nie znajduje uzasadnienia w zastanym sposobie zagospodarowania terenów sąsiednich. Jednakże, wyznaczenie tego parametru niezgodnie z wnioskiem inwestora i bez jego akceptacji doprowadziło do wydania decyzji, która całkowicie niweczy cel, dla którego inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy. Inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (tj. zespół budynków, który składa się z dwóch połączonych ze sobą segmentów, a każdy z tych segmentów stanowi odrębny budynek) o powierzchni zabudowy od 190 m2 do 200 m2. Ustalony przez organ wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 2,64 % oznacza, iż możliwe byłoby wybudowanie 2 budynków mieszkalnych o łącznej maks. powierzchni 77,72 m2. To oznaczałoby, że każdy z domów musiałby posiadać maksymalnie 38,8 m2 powierzchni.
Kolegium zwróciło uwagę, że także inne parametry zostały ustalone niezgodnie z wnioskiem inwestora, tj. szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokość kalenicy. W ocenie Kolegium organ I instancji po sporządzeniu analizy urbanistycznej winien wystąpić do inwestora z zapytaniem, czy wyraża on zgodę na parametry wynikające z przeprowadzonej analizy. Jeśli zaś z przeprowadzonej analizy wynika, że realizacja inwestycji zaplanowanej przez inwestora jest właściwie niemożliwa (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), to organ winien ustalić, czy inwestor pragnie dokonać zmiany wniosku w celu dostosowania go wyników sporządzonej analizy i np. wystąpić o ustalenie warunków zabudowy dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W przedmiotowej sprawie organ powyższym standardom nie sprostał i wydał decyzję o warunkach zabudowy niezgodnie z wnioskiem inwestora.
Organ odwoławczy wskazał także, że organ I instancji ustalił parametry dla planowanej inwestycji poprzez wskazanie jedynie wartości maksymalnych, gdy tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż przepisy § 4-8 R.w.n.z. nie dają podstaw do określania parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmienne rozumienie. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus.
Zdaniem Kolegium wyżej wskazane naruszenia niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy prowadząc organ I instancji do co najmniej przedwczesnego uznania, że w sprawie zachodzą podstawy do ustalenia warunków zabudowy. Mając na uwadze powyżej opisane uchybienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji narusza art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. W sprawie winien więc znaleźć zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.
W sprzeciwie z dnia 12 stycznia 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. K. wniósł o wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Burmistrzowi [...] do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, że wskaźnik zabudowy ma wynosić od 2,64% do 4,40 %. Ze zmiany linii zabudowy z 34 m na 27 m skarżący rezygnuje. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 § 2 oraz art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2025 r. skarżący podniósł zarzuty co do bezstronności pracowników organu I instancji.
Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. skarżący wniósł i wywiódł jak w sprzeciwie. Dodatkowo wskazał, że według jego wiedzy w obszarze analizowanym są rozpoczęte inwestycje w trakcie realizacji, które w tej analizie urbanistycznej nie zostały uwzględnione, np. dotyczy to działki nr [...]. Dla tej działki wydano decyzję o warunkach zabudowy dla domu mieszkalnego jednorodzinnego. Obecnie budynek na tej działce jest w stanie surowym, działka ta uległa później podziałowi, obecnie jest to prawdopodobnie działka nr [...]. Następną działką jest działka nr [...], na której trwa realizacja budynku gospodarczego, który również nie został uwzględniony w analizie. Obie te nieruchomości mają obecnie wskaźnik zabudowy w wysokości 6 do 7 procent. Według projektu budowlanego dla działki nr [...] wskazana w nim powierzchnia zabudowy to 8 procent. Obie wymienione działki zostały ujęte w analizie jako zabudowa siedliskowa. Skarżący z taką kwalifikacją się nie zgadza – właściciel działki nr [...] prowadzi zakład mechaniczny, nie jest rolnikiem, natomiast właściciel działki nr [...] zajmuje się handlem, również nie jest rolnikiem. Ponadto skarżący wyjaśnił, że dla całego terenu, którego jest współwłaścicielem wraz z ojcem i sąsiadem, złożył około 20 wniosków o warunki zabudowy dla domów mieszkalnych jednorodzinnych lub w zabudowie bliźniaczej. Skarżący oświadczył również, że ma obawy, iż organ I instancji zawiesi postępowanie, tak jak zrobił to z innymi postępowaniami, np. w stosunku do jego ojca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Sprzeciw okazał się niezasadny.
Przedmiotem sądowej kontroli jest wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 listopada 2024 r., nr [...], uchylająca decyzję Burmistrza [...] z dnia 13 marca 2023 r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do instytucji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza więc konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. W takiej sytuacji organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.
W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną łącznie spełnione wszystkie określone w nim przesłanki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się przy tym, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie publ. bazy CBOSA). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).
Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy słusznie wydał decyzję o charakterze kasatoryjnym. Organ odwoławczy w treści swojej decyzji wykazał w wystarczający sposób, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wskazać należy, że stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych.
Decyzja o warunkach zabudowy jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11). Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na skutek wniosku zawierającego konkretne wskazania dla projektowanej inwestycji i organ związany jest treścią sformułowanego wniosku, co oznacza, że jeżeli wnioskowana funkcja, cechy i parametry planowanej zabudowy nie są możliwe do zaakceptowania na danym terenie, to organ odmawia ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Wynika z tego też dalsza konsekwencja, że organ dokonuje oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej w konkretnie sformułowanym wniosku.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, organ I instancji wydał warunki zabudowy niezgodnie z wnioskiem inwestora, tj. określił warunki zabudowy w sposób uniemożliwiający zabudowę zgodnie z koncepcją inwestora, bez wcześniejszego wezwania go do modyfikacji wniosku. Organ odwoławczy wytknął dostrzeżone uchybienia decyzji I instancji odnoszące się do sposobu ustalenia konkretnych warunków zabudowy (wskaźnika powierzchni zabudowy, linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokość kalenicy). Kolegium słusznie wskazało, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności wymiary obiektów, które zamierza wznieść inwestor, czy ilości tych obiektów (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lipca 2021 r., IV SA/Po 215/21; wyrok WSA w Szczecinie z 2 września 2021 r., II SA/Sz 757/21). Skoro więc inwestor chciał określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w przedziale ok. 6,45 % do 6,79 % oraz ustalenia linii zabudowy w odległości 27 m od frontowej granicy działki, organ I instancji nie mógł wydać warunków zabudowy i określić wskaźnika powierzchni zabudowy na 2,64 %, a linii zabudowy na 34 m od frontowej granicy działki. Organ I instancji nie mógł także swobodnie ustalić szerokości elewacji frontowej na maksymalnie 17 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na maksymalnie 7 m przy dachu płaskim lub maksymalnie 4 m przy dachu stromym oraz wysokości kalenicy na maksymalnie 7 m przy dachu płaskim lub maksymalnie 9 m przy dachu stromym, skoro inwestor wnioskował o szerokość elewacji frontowej od 18 m do 19 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 7 m do 10 m przy dachu płaskim oraz wysokość kalenicy od 7 m do 10 m. Chcąc zmodyfikować wniosek o ustalenie warunków zabudowy w związku z wynikami ustaleń parametrów zabudowy zastanymi na terenie analizowanym, organ winien zwrócić się w tym zakresie do inwestora. Słusznie zatem Kolegium wskazało, że w tym przypadku konieczne jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, który dopiero po porównaniu wyników analizy i wniosku inwestora, będzie mógł wskazać jakie parametry i w jakim zakresie mogłyby zostać zmodyfikowane aby wydać pozytywną decyzję i będzie mógł wystąpić do inwestora do zajęcia stanowiska, czy wyraża on na to zgodę i w tym zakresie modyfikuje swój wniosek.
Organ odwoławczy wskazał także na nieprawidłowy sposób, w który organ I instancji ustalił linię zabudowy (linia obowiązująca zamiast nieprzekraczalna) oraz na wadliwość ustalenia parametrów zabudowy (wskazanie wartości jedynie maksymalnych).
Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z powyższych względów uzasadnione było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a dostrzeżone uchybienia w tym zakresie nie mogły zostać usunięte w trybie art. 136 § 1 K.p.a. bez narażenia się na zarzut naruszenia art. 15 K.p.a., z którego wynika zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Stanowisko organu odwoławczego wzmacnia przy tym także argumentacja skarżącego, który na rozprawie zakwestionował prawidłowość sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, zarzucając brak ujęcia w niej wszystkich działek z terenu objętego analizą, a także wadliwe scharakteryzowanie zabudowy na tych działkach (zabudowa zagrodowa zamiast zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Z uwagi na przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania kwestie te będą mogły zostać podniesione przez skarżącego na etapie postępowania przed organem I instancji.
Odnosząc się do treści sprzeciwu Sąd wskazuje, że z uwagi na fakt, iż w niniejszym postępowaniu wszczętym na skutek sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, stronami jest tylko skarżący i organ, Sąd nie może zająć stanowiska w poruszanej przez skarżącego kwestii i przesądzić, czy stanowisko organów co do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz linii zabudowy jest prawidłowe, czy też nie. Na mocy art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w tym zakresie wiązałaby zarówno tut. Sąd, jak i orzekające w sprawie organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, co byłoby niedopuszczalne, albowiem pozostałe strony postępowania administracyjnego, które nie są stronami niniejszego postępowania, nie mogą złożyć skargi kasacyjnej od niniejszego wyroku. Jak już wskazano na wstępie, zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd mógł ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw jest więc środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i - w porównaniu z zakresem kontroli decyzji merytorycznej, od której przysługuje skarga - jest ograniczona jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Tym samym, sąd może badać decyzję kasacyjną organu odwoławczego tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że skutkiem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest przedłużeniem postępowania odwoławczego, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny, jak i prawny. Jeśli przy ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz [...] wyda merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie poprzez ustalenie lub odmowę ustalenia warunków zabudowy, skarżący będzie miał prawo kwestionować zasadność tego rozstrzygnięcia. Po wyczerpaniu środka odwoławczego, od decyzji organu odwoławczego, która nie będzie decyzją kasacyjną, będzie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.